我国人口老龄化及养老保险制度的完善

我国基本养老保险制度存在的问题及原因分析

国外养老保险制度的成功经验

完善我国养老保险制度的对策

内 容 摘 要

 我国今后数10年的迅速老龄化养老费用负担比例快速上升，在2033年将达到39．27%的警戒线。在我国人口老龄化加速、地区经济发展不平衡的情况下，进一步完善我国的社会保险制度，对于我国经济的快速发展，步入小康社会具有重要的现实意义。因此，建设一个完整良好的养老保险体制，应基于中国养老保险市场目前的弊病，逐一克服，选择合适的渠道。

我国人口老龄化及养老保险制度的完善

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险是国家和劳动根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。多年以来为解决老有所养的问题。各国根据自己国情建立起富有特点的养老保险制度，其中包括以反映贡献与享受相联系的德国模式，反映优厚公共补贴特点的瑞典模式以及公对特定低收入者提供的澳大利亚模式。各种模式，有利有弊，中国养老保险市场何去何从？经过多年改革，一个适应市场经济体制、具有中国特色的养老保险制度己具雏形。但是，由于国力所限，加之我国的政治、经济体制改革正处于不断深化的过程，我国现在的养老保险制度还面临着许多问题。

一、我国基本养老保险制度存在的问题及原因分析

(一)积累不实，个人账户空账运行

个人账户出现“老人”无账户，“中人”账户资金严重不足，而“新人”账户给了“老人”，出现了空账现象。在总结我国养老保险制度改革实践，借鉴外国成功经验的基础上，我国政府选择了适合我国国情的部分积累式筹资模式，对于刚参加工作的新人是理想的。国家规定，个人账户按照职工本人缴费工资基数的建立，且企业缴费比例最高不超过20%。个人养老缴费年不得低于4%，最高不得高于8%，到达退休年龄后，养老金山基础养老金和个人账户养老组成，基础养老金标准为当地职工上年度月平均工资的20%，个人养老金的朋标准为本人个人账户累计储存额除以120(月)。然而，目前转轨面临的尴尬局面，却是“老人”无账户，更无资金积累“中人”个人账户上资金严重不足，个人账户建立之前的工作年限，仅仅是视作个人缴费的年限而没有资金累积，“新人”账户实际运作中现付给了现在的老人，账户实际上是个“空账”。显而易见，养老保险基金收支偏差带来的空账，使得养老保险的运作仍名停留在现收现付上，目前全国三分之二的省(区)养老保险的确保发放面临困难，“统账结合”的改革目标模式面临十分严峻的考验。

 据预测，到2030年，我国60岁以上的老龄人口将达3.09亿人，占我国人口总数的21.4%，这样会增大对社会保险基金的需求。应该说，社会统筹和个人账户相结合的半基金制有利于我国应付人口老龄化的挑战，逐步实现由企业养老制度到社会养老保险制度的转变。但是，在上述新旧制度转换过程中，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金在资金来源上并没有按照理论上所扒论的“由国家全额承担”，而是期望通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化，在退休人员不断增加和企业拖欠养老费日益严重的情况下，用“中人”各“新人”的个人账户基金 支付“老人”的退休金时，就会导致个人账户出现空账。据世界银行推算，我国空账数额约占年度GDP的40%。国内统计部门的保守统计也在3万元左右。如此庞大的空账数额对国民经济造成了巨大的压力随着我国人口老龄化的加速，形势将更加严峻。长此以往，将影响我国的改革发展和稳定大局。严重的“空账”问题不仅使我国的基本养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统的现收现付模式之中，而且放大了未来养老金的支付危机，使所要建立的新制度难以为继。

(二)、缴费率偏高，征缴困难

由于当前我国企业参保率不高，转轨成本没落实等原因，长期以来我国企业缴费率居高不下。我国目前企业的平均缴费率为23%，高于世界平均水平(10%)13个百分点，高于国际警线(20%)3个百分点。30个省、市、区中，平均缴费率在20%以上的有24个，超过25%的有上海(28%)、福建(27.76%)、辽宁(27.79%)、山东(25.22)、和吉林(25.06)5个城市。

缴率偏高导致两种结果：一是强化个别企业逃避缴费和拖欠基本养老费的动机。据统计，仅在1999年底，我国基本养老保险基金当期收支缺口的省市由1998年的6个增加到25个。二是加大了企业的产品成本，降低了企业的竞争力，给企业的经营造成了一定的负面的影响。一些企业的效益严重“滑坡”，导致企业按时足额缴纳基本养老保险费的能力衰弱。不少企业仍处于困难期，支付能力不足，无力缴纳或以各种方式拒缴。有的省份收缴率竟在60%-70%。据有关资料透露，到2001年，我国共拖欠离退休人员养老金近100亿元。涉及离退休人员350多万人，拖欠养老保险费百万元以上的企业近6000家。随着退休职工的增加，社会负担将会越来越重。

(三)、养老保险基金缺乏相对独立性。

一是表现为资金流失现象严重。据劳动社会保障部会同会计署，财政部对全国基本养老保险金进行清查。结果表明，12年来仅基本养老保险金被挤占挪用的数额就达100亿元，其中己核准损失2000多万元。值得注意的是，违规动用资金的单位主要是地方各级政府和社保经办机构，由政府直接动用或批准动用的资金占违纪金额的30%以上，二是基金的存储管理混乱。由于社会保障基金数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，并给基金管理部门一定的回扣，为基金管理部门私设小金庫提供了便利条件。基金管理缺乏相对的独立性，监管体系不健全，是基金流失的主要原因。

(四)、养老保险统筹层次偏低。

到目前为止，我国基本养老保险费的统筹层次仍以地(市)县为主，真正达到省级统筹要求的还为数不多，更不用说全国统筹了。在实际运行中，由于不同统筹层次的基金无法调剂使用，往往造成赤字与结余并存的局面，基本养老保险基金盈余地区的基本养老保险基金缺口却由财政负担弥补。这样，在基本养老未实行全国统筹的情况下，就会出现基本养老保险基金总量盈余的同时财政补助支出激增的局面。为了保证支出，満足人民的生活，中央财政不得不拿出一笔资金来进行补贴。基本养老保险不仅在省际之间存在着不平衡的现象。而且在省内之间也是如此。如辽宁省的结余主要集中在大連市和鞍山市，其他10多个地区的结余为之不多。

(五)、养老保险体制条块分割，缺乏监督。

长期以来，我国城镇职工养老保险仍由劳动部门管，机关事业单位职工养老和失业保险由人事部门管，农村养老保险由民政部门管理。政出多门，相互制肘，中央调控能力弱，影响管理效率，造成人财浪费，加大社会保险管理成本，不符合管理的效率原则。这一状况虽然近期有所改善。但离预期管理目标尚距离，由于社会保险行政管理和基金管理在部门内“政事合一”，导致保险基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费现象严重，难以形成有效的社会外部监督。尤其是缺乏参保人的监督。

传统养老保险制度中的国营企业职工退休金可以达到退休前工资额的70%左右，集体企业职工退休金为退休前工资额的40%-60%，国家机关、事业单位工作人员的退休金为退休前工资额的60%。在当时人们的生活水平普遍比较低的情况下，领取到的退休金解除了人们在养老方面的后顾之忧，基本保证人们能够颐养天年。而且当时的养老保险制度能够得到切实地贯彻实施，人们能够及时足额地领到自己的退休金。这种立而有信的养老保险制度不仅使得社会主义制度的优越性。但是，这种完全国家和企业承担养老保险责任、由单位和企业办养老保险事业的制度安排，不仅使企业背上了沉重的经济负担，而且将职工与企业死死地捆在了一起，职工将终身在一个企业工作和在退休以后从这个企业领取退休金。结果，在企业不断吸收新职工的情况下，职工队伍越来越庞大，退休职工的队伍也越来越庞大，使得企业不堪重负，生产成本增加，竞争力减弱，传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。国有企业的改革是我国经济体制改革的重点，为了推动国企改革，国家必须对传统的养老保险制度进行改革。

国家机关、事业单位工作人员的养老保险经历了建国初期的分开、1958年的合并、改革开放又分开的调整变化以后，基本固定下来，即使在企业职工养老保险制度进行大刀闊斧改革时，国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度基本没有涉及。

现行退休制度是1978年全国人大常委会通过的，<<国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法>>。国家机关、事业单位工作人员的退休年龄为男60岁、女55岁。退休待遇是，离休金为离休时工资的100%，国家机关工作人员退休以后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发，即工作年限満35年的按88%计发，満30年不満35的按82%计发，満20年不満30年的按75%计发，事业单位工作人员退休以后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限満35年的按90%计发，満30年不満35年的按85%计发，満20年不満30年的按80%计发，这个在计划经济时代建立、实施了20多年的制度，在今天市场经济的形势下，己不能适应社会发展的要求，它的弊端日益显露出来。

第一、覆盖范围太广，将国家公务员以外的党派团体、事业单位等不应包括在内的人都包括了进来，这无疑加重了国家财政负担，1993年国家机关、事业单位的退休费用高达222亿元。

第二、养老金待遇显高于企业职工，为劳动力合理流动设置了障碍。

第三、离退休人员仍由原单位管理，这样在成立比较早、离退休人员数量比较多的单位，增加了单位的工作负担，影响单位工作效率。基于此，也必进行改革，但是，到目前为止，国家尚未出台总体改革方案，只有一些省市按照中央有关精神，进行养老保险改革探索，只能说是为以后的改革积累了一点经验，而且各地进展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有关法规出台以后才能开始。

二、国外养老保险制度的成功经验

世界各国社会养老保险的筹资模式主要有3种：

1、现收现付制。即当期的养老保险资金来源主要満足当期的养老保险支出需要。它是根据一定时期内收支平衡的原则来筹集资金。它又分为三种类型，即非缴费统一支付型、公共补贴缴费固定支付型和公共补贴缴费参照条件支付型。其中，第三种类型是由国家法律规定雇主和雇员缴费的水平，国家财政给予补贴，养老金的支付与缴费工资和缴费年限挂钩。由于引进了竞争机制，这种做法可促进财政资金的有效使用。

2、完全基金制。这种模式以新加坡为典型代表，养老保险金由雇主和雇员缴纳到个人账户上，国家不直接为雇员进行补贴，投保者退休后根据养老金账户上的积累量的多少领取养老金。这种模式立足于长期收支总平衡的原则确定收费率，适合于实行由于需要有充足的资金流量作保证，在満足正常养老支出的同时，出现相当的结余。因而这种模式运作需要相应的前提条件。

3、部分基金制。这种模式是在现收现付制的基础上，根据分阶段平衡的原则确定缴费率。即在经济可承受的范围内，适当增加一部分养老费用，以満足退休高峰期的养老支付需要。这种做法既可満足当年退休者的养老金的需要，又可以利用己储备资金支付退休高峰期的支出需要，其做法对发展中国家具有重要的启示作用。

从世界实施养老保险制的大多数国家看，在筹资模式上主要采取完全基金式和部分基金式。这就普遍会遇到养老金的保值增值问题。目前，在国外养老金的运营上，存在着由民营保险公司运营管理保险基金的趋势。事实证明，由民营保险公司经营社会养老保险基金，实际上是将市场竞争机制引入到社会养老保险基金的管理，有利于提高社会养老保险基金的管理效率，提高基金的保值增值能力。据世界银行2000年资料显示，实行社会养老保险基金由民营间接管理的国家，其养老保险的实际收益率高于实行国营直接管理形式的国家。实行养老保险基金由民营管理的国家，其实际收益率较高。如美国为8%，英国为8.8%，荷兰为6.7%，智利为12.3%。而社会养老保险基金实行国营直接管理的国家，其实际收益率较低，如新加坡为3%，印度为0.3%，埃及为-11.7%，土耳其为-23.8%。二者的效益差异是显而易见的。

三、完善我国养老保险制度的对策

 国外以养老保险为主体的社会保险管理体系建立和完善的实践，对建立适合中国国情的社会保险管理体制具有积极的启示作用。同时，国外社会养老保险管理体制结构的多元化事实也表明，我国在独特的国情条件下，社会保险不能照搬任何国家的模式。我们必须在借鉴中开拓创新，走具有中国特色的养老保险之路。中国社会保障制度的改革是一场伟大的革命性变革。它不仅受中国目前经济发展水平、社会价值观念的制约，而且受实施了30多年的、使亿万人民从中益的传统社会保障制度的制约，它不仅要对国家、单位或企业以及个人之间的权利和责任进行调整，而且要对不同的社会群体，尤其是城乡居民所应享有的社会保障待遇进行调整，它不仅要对每一个社会保障制度进行改革，而且要对社会保障制度进行全方位的协调和安排。所以改革具有极大的复杂性和艰难性，不可能一蹴而就，需要不断探索，逐步前进。

针对我国养老保险制度存在的以上问题，改革应主要从以下几个方面着手：

(一)、统一社会养老保险管理，构建适合中国国情的养老保险管理模式。

在上述思路下，我国的养老金制度将主要由两大层次组成：基本层次是面向“老人”的基本养老金计划，以现收现付的方式进行融资，按规定发放。现阶段，由于“老人”还是退休者中的大多数，因此这个计划还要占据较大的比重，但长期看，只要这个计划的覆盖面不再扩大，那么它必将随着时间的推移而逐步萎缩，从而把养老金制度的主干部分置于第二个层次的基金制计划，在这个过程中，基金制计划可以适时引入更多的子计划，如旨在增加投资回报的增值投资计划，旨在进行有限的收入再分配的填补计划，等等。借鉴国外的经验和我国一些城市的试点做法，在各级政府建立健全统一的社会保障部门或实体性的社会保障委员会，作为政府对社会保险实施统一领导的最高行机构。这里，重要的是实行统一的制度，统一的标准。统一的管理。当前，要尽快统一对城镇职式和个体私营企业的职工。自由职业者进行社会保险的各种规章制度，建立行政管理，事为经办、基金管理和社会监督四个体系，以职责分开，责任明确。构建具有中国特色的养老保险模式：从近期来看，应实行部分基金制的管理模式。社会保险机构负责养老保险基金的管理，由养老保险基金管理公司负责投资营运个人账户基金和统筹结余资金，严格界定养老保险金的投资范围，积极建立和完善养老保险监督制度，从远期来看，应向完全基金制度过渡，实行个人账户、政府辅助、公司管理相结合的运作模式。由较为独立的养老保险基金公司负责对养老保险基金的投资营运，通过制定严格的养老保险基金投资法对养老保险基金的营运进行全面的监督。

(二)、解决养老保险基金缺口问题，做实个人账户

近几年来，我国养老保险当期缺口不断扩大，仅2000年的缺口为300多亿元，收不抵支的省份己达24个。有效解决基金缺口问题，就要多渠道筹集社会保障资金。一是作好各级财预算，调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例。二是开征专项税种，如社会保障税，增大社会养老保险资金来源。同时开征遗产税等地方税种，用于社会保障。三是开展财政信用，发行社会保障长期债券，多种形式筹集养老保险资金。要在坚持实行社会统筹和个人账户相结合的基础上，做实个人账户，积极进行养老保险改革试点。一是将个人缴费比例从目前的平均数5%提高到8%，个人账户完全由个人缴费形成。原规定的用人单位的20%的缴费比例不变，但不划入个人账户。二是实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理。社会统筹基金不再透支个账户基金，个人账户实账运营。三是个人账户由省级社会保障经办机构统一管理和运营，将基础养老金月标准由原设计的相当于职工月工资的20%调整为30%，以保持职工退休时的基本养老金水平不受影响。在第二个层次之上，也可以再建立第三个层次的自愿储蓄养老金计划，以及鼓励个人购买商业性的养老保险等等，作为以上两个层次的主要计划的补充。

在统一制度中，对于制度实施时己经退休的职工己有一定工龄的职工和实施后新加入养老保险的职工有不同给付规定，体现“老人”老办法。“新人”新办法和“中人”过渡办法。年支出的估计需要分别估计“老人”支出，“新人”支出和“中人”支出。“新人”支出在1998年新参加工作并加入个账户养老保险的职工退休后才会发生，中人支出分为基础养老金，个人账户养老金和过度性养老金三部分。其中，基础养老金和个人账户养老金的计发办法与新人同，过度性养老金 现中人在新制度实施前积累的养老金权利的兑现。

1、“老人”支出

 在新制度实施时己退休的职工，以过去制度的规定给付退休金。过去制度以一定的养老金替代宰规定给付水平，同时根据工资和物价作指数化调整。某年某一年龄上老人的人均支出等于该年这一年龄上老人在退休当年的年工资与制度规定的养老金替代宰之积，并在规定的退休金调整指数下调整。加总所有年龄上的老人支出就是“老人”总支出。

2、“中人”支出

“中人”支出分为基础养老金、个人账户养老金和过度性养老金三部分。职工死亡时个人账户的累计额一次性退还其受益人，其中，基础养老金是退休时当地上年社会平均工资的20%。根据1996年社会平均工资，在假设的社会平均工资增长卑下，可以估计出今后各年的社会平均工资件隔热买账，年个人账户养老会个人账户的累计额根据一定的缴费率和缴费工资基数，在假设的个人账户累计利率下估计。

指数化月缴费工资：“中人”退休时当地上年职工平均工资x缴费工资指数

缴费工资指数：退休前各年缴费工资在社会平均工资中的比值之和/缴费和视同缴费年数

3、“新人”支出

按照统一方案，“新人”退休金支出分为基础养老金和个人账户养老金。养老金测算方法与“中人”相同。“新人”人数根据人口预测，参考世界银行的预测结果估计。

(三)、实现养老保险基金的保值和增值

从长期来看，要实现我国养老保险基金的保值和增值，还应该逐渐允许部分养老基金进行多化的组合投资，成立多家养老基金管理公司，允许进行债券等其他投资，推动资本市场的发育和成熟。在这方面，可参照其他国家的做法。例如，德国法律规定，养老保险金可投资于股票的上限为20%，投资于房地产的上限为30%，投资于流动资金的上限为49%。我国也可根据国情制定相应的投资办法。可通过立法的形式规定不同风险类别投资的最高限额。例如，可规定每一笔金融投资占整个基金总数的比例。要建立投资审核制度，信息披露制度，以防止内幕交易和市场操纵等违规行为。要将审核程序和结果公开，增强投资运行的透明度，便于社会公众进行监督。为了克服“所有者缺位”问题，还应积极推进基金管理的民营化。由民营机构管理养老金，可进一步强化竞争机制，提高养老保险基金的保值增值率。伴随着我国成功加入WTO和资本市场的国际化，在时机成熟时，可以考虑让国外的基金投资管理机构进入。在养老保险基金运营过程中，要保证养老基金的安全性、流动性、盈利性、社会效益性。

养老保险基金与一般的基金运营不同，它具有投资周期长、投资空间大和资金规模大的特点，除了遵循一般基金运营的原则之外，还有其自身的运营原则，具体如下：

(1)安全性原则：是指养老保险基金投资要做到规避风险。它是养老保险基金的最基本原则，即以养老保险基金的保值为其资金运用的首要任务，因为养老保险基金的有效运营，关系到己退休人员现在的退休金和在职人员将来的退休金能否得到保证，所以养老保险基金不可投入风险较大的项目。否则，一旦投资失败，损失将会惨重，甚到将危及养老保险事业。 

(2)流动性原则：养老保险基金支付的持续性要求基金投资具有流动性。其投资应以间接投资为主，直接投资为辅。对于某些短期平衡的保险计划来说，投资的流动性原则更为重要。

(3)盈利性原则：指养老保险基金投资要确保收到一定的收益回报。应遵照分散化、多元化的投资方针，进行组合投资，但要避免风险投资。即在符合安全性原则的前提下使养老保险基金的投资取得最大的投资效益，保证基金的保值增值，确保养老保险战略目标的实现。

(4)社会效益原则:由于养老保险基金是长期基金，有很强的稳定性。因此，养老保险基金可适度投资于基础设施建设这类有稳定回报的项目，支持国家经济建设，促进社会事业发展。

与一般投资不同，世界各国在养老保险基金的投资政策上都有特殊的：限制性规定，如对投资方向、投资结构及其比例有一定限制。此外，国家对养老保险基金的投资应给予适当的优惠政策，如提高其定期存款利率，国家对养老保险基金投资给予税收优惠，如免征所得税等。

(四)、适时开征社会保险税

目前世界各国在基本养老保险的筹资模式上，通常有三种：缴税制，缴费制及强制储蓄制。在上述三种模式中，缴税制更有约束力。因面，通过开征社会保险税获得包括养老保险基金在内的社会保障资金，具有必要性和可行性。开征社会保险税，不仅可以确保社会保险收入的安全可靠，而且有利于公平税负，促进劳动力跨地区、跨行业的合理流动。根据国外通行的做法，我国社会保险税的纳税人包括：我国境内各类企业、行政事业单位、社会团体的职工、外资企业的中方人员、自由职业者。财政拨款的事业单位可采取向社会保障机构预算划拨的办法。课税对象为行政事业单位、企业支付给职工的工薪数额及自由职业者的毛收入。考虑到我国的现实的情况，可首先设置养老、失业、医疗三个税目。在税率设计上照不同的税目设计不同的税率。如养老保险的税率可确定为16%。由企业单位和个分别承担。失业保险的税率可确定为3%。医疗保险的税率应在试点成功后再行确定。企业缴纳的社会保险税应视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本。行政事业单位缴纳的社会保险税应列入收支预算，按国家财政预算规定保证按时支付。个人缴纳的社会保险税应计入个人应税所得的扣除项目，以防止重复课税。社会保险税的征收应实行按月征收，不得进行擅自减，社会保险税的收入应纳入社会保障预算，保证使用时专款专用，不得挤占和挪用。

(五)、妥善解决养老保险基金的历史遗留问题

我国养老保险基金建立过程中的个人账户“空账”问题，实际上属于经济转轨过程的历史遗留问题。长期生存在计划体制下大多己退休的“老人”，由于其个人账户很少有历史积累，只能仍按现付制进行安排，对于在新体制下走入工作岗们的新人，应完全适用新制度，实行完全基金制。对相当数量的介于老人和新人中间的中人，则既不能按现收现付制进行安排，也不适合实行基金制。只能通过过渡性的措施予以解决。具体地仍可实行个人账户的管理办法，在其退休后按其账户余额令领取养老金。对于其养老基金个人账户资金的不足部分，可由财政做政策性的统一解决。

总之，我国的社会保障制度改革是在理论准备严重不足，方案论证很不充分的情况下仓促启动的。这个教训告诉我们。关于养老金制度的改革，目前最为急迫的还是要设计一个综合考虑长期效应和短期效应、实现收入再分配和支持经济增长、培植制度本身发育和产生正的外部效应，以及兼顾养老金制度改革与配套性制度成长的整体方案，切不可为了解决一时的燃眉之急，而使本己明确的社会保障制度改革的正确目标变得模糊不清。 

参 考 文 献

1、邓大松主编：<<社会保险>>，中国劳动社会保障出版社2002年版 

2、宋晓梧：<<中国社会保障制度改革>>，清华大学出版社2001年版，第41页。

3、保监会連发两道“金牌”保险条

4、郑功成等：<<中国社会保障制度变迁与评估>>，中国人民大学出版社2002年版

5、杨志安：<<完善我国养老保险制度的对策选择>>