征信中介机构监管模式探讨

一、我国征信业发展现状…………………………………………………………1

二、我国征信行业监管的难点……………………………………………………2

（一）监管主体不明确，监管协调成本过高……………………………………2

（二）监管客体界定不清，监管措施针对性不强………………………………3

（三）相关法律法规不完善，征信监管“无法可依”…………………………3

（四）行业竞争程度不够，竞争机制作用不明显………………………………3

三、征信中介机构监管措施 ……………………………………………………4

(一) 抓紧征信立法，依法监管征信活动 ………………………………………4

(二)根据不同征信业务制订监管政策 …………………………………………5

(三)规范征信中介机构的市场准入标准…………………………………………5

(四)适当开放征信市场，引入竞争机制 ………………………………………6

(五)重视对客户资料的保护………………………………………………………7

(六)坚持中央银行监管与行业自律相结合监管模式 …………………………7

内 容 摘 要

信用是金融业的根本，信用的缺失及其累积最终可能引发金融危机，因此加快征信体系的建设，不仅是金融业健康发展的前提条件，也是维护国家稳定，确保整个国民经济可持续发展的有效保证。在我国征信业是一个新兴行业，也是一个快速成长的行业，由于我国的市场经济体制还不够完善，社会信用缺失已成为制约我国经济社会发展的一大障碍，因此，加快征信体系建设，加强征信中介机构的监管，是促进我国征信业的健康发展的重要保证。文章通过对我国现阶段征信业监管中存在的问题进行分析，借鉴欧美和台湾省的监管经验，探索我国征信中介机构监管模式。

关键词：征信中介机构 监管模式 分类监管

征信中介机构监管模式探讨

征信中介机构是信用经济发展的产物。它是介于政府、企业和个人之间，为了分散、转移和减少信用风险，而向第三方提供沟通、协调、公证、评估、监督、代理、咨询等有偿服务的中介机构。征信中介机构的存在，提高了不同经济主体之间信息的对称程度；降低了交易成本；增强了社会活动的效率；保证了经济运行的质量，是促进信用经济可持续性发展的不可或缺的微观主体。由于信用经济在我国仍处于起步阶段，建设征信国家的目标也在实施和摸索的过程当中。所以征信中介机构，这一对信用经济起着至关重要的微观主体，在社会分工中仍属于新兴的角色，政府对其所在行业的监管重视程度仍相对比较滞后，这不仅影响到整个征信中介行业的发展，甚至会危及信用经济在我国的建立。因此，加强对监管，推动征信中介机构的良性运作，是当前我国信用建设的重点内容之一。

一、我国征信业发展现状

征信是指对法人或自然人的银行信用和与此相关的其他信息进行系统调查和评估的行为。其过程是征信机构将分散于各金融机构及社会有关部门的法人和自然人信用信息，进行采集、加工、储存、形成信用信息数据库，并为相关法人和自然人提供信用状况服务的经营性活动。作为一个新兴的市场经济国家，目前我国社会信用水平低下，社会信用严重缺失，对我国的社会经济造成了严重危害。据不完全统计，我国每年因为企业和个人逃废债务蒙受直接经济损失约为1800亿元，信用经济成了“赖账经济” ，三角债和多角债的大量存在直接阻滞了信用链条。因此，建立和发展征信也就成为当务之急。通过征信工作，授信人可以在提供信用之前就了解受信人的信用等级，决定是否授信、授信的具体额度和方式，从而降低和避免风险损失。在美国资本市场，征信部门的评估意见对证券的投资人和发行人都产生着重要的影响。良好的资信等级成为证券流通的护照，投资人认可的优良品牌，成为减少市场摩擦、提高市场透明度、缓解信息不对称问题的重要手段。在市场经济条件下，征信业的存在和发展不仅可以直接帮助授信人通过甄别受信人的资信而降低风险，更重要的是能够在全社会范围内形成一种信用约束机制，促进金融生态环境的改善。如果说信用是市场经济的根基，那么征信就是建设和巩固信用体系行之有效的途径。

我国企业征信业务是从1987年的外经贸部计算中心（现并至外经贸部研究院）开始的，当时的背景主要是为适应我国对外开放的需要，满足海外调查我国企业资信的要求而设立的，此项业务一直延续至今，现由外经贸部研究院信用管理部和中贸远大商务咨询有限公司继续开展。1992年底开始出现民营征信机构，1994年后外资机构开始进入中国。目前我国征信业务的参与者大多为银行。近年来，人民银行加快完善信贷征信体系，建成了全国集中统一的企业和个人信用信息基础数据库，为全社会信用建设打下坚实的基础。截至目前，企业信用信息基础数据库已为1232多万企业建立了信用档案，其中与银行发生过信贷关系的有510多万家企业；个人信用信息基础数据库已为5.86亿自然人建立了信用档案，是目前世界上最大的个人征信数据库。在有关部门的大力支持下，信用信息采集和服务范围日益扩大，欠缴社会保险费、拖欠农民工工资、环境违法、欠缴电信费用等信息已开始纳入基础数据库，产品质量、欠税、拒不执行法院判决等信息也将逐步纳入。企业和个人征信系统的建成，不仅在金融机构防范信贷风险中发挥了重要作用，同时也为政府部门公共管理和行政执法提供了大量有价值的信息服务，有利于增强全社会信用意识。中小企业信用制度建设不断推进，有利于缓解中小企业融资难问题。截至2007年6月末，已将从来没有获得过贷款支持的23万多户中小企业的信用信息收录到企业信用信息基础数据库。截至目前，全国共有专门征信机构200多家，此外还有其他类中介机构从事部分征信业务的约有1000多家，全国从业人员约6000人，从专门的资信评级机构的发展情况看，主要评级机构已初具规模。

二、我国征信行业监管的难点

纵观我国征信行业短短20年左右的发展历史，其现阶段存在的比较明显的监管难点主要有以下四点：

（一）监管主体不明确，监管协调成本过高

目前我国对征信体系的监管至少有六个部门主体，其中信贷市场和银行间债券市场信用评级的行业主管部门为人民银行；企业审计的行业主管部门是财政部；信用保险机构的行业主管部门是保监会；保理业务的行业主管部门是银监会；商账追收的行业主管部门是公安部；信用管理咨询业务基本归工商部门管理；在信用信息登记环节还要涉及税务局、海关、法院等部门。虽说国务院在人民银行“三定”方案中确定由人民银行负责管理信贷征信工作、推动社会信用体系建设，但至今并无明确的条文来确定各部门在征信监管上的权限，对哪个部门在哪些情况下应有所为；在哪些情况下应该不为等均无明确的规定，从而导致条块分割、各自为政、同一征信业务多头监管而又互不管理的混乱状态。由于无法律的明文规定，也令到各监管主体的监管协商成本过高，无法形成合力，这极大地制约了我国征信行业的发展和提高了我国征信行业的监管难度。

（二）监管客体界定不清，监管措施针对性不强

由于征信中介行业在我国才处于刚刚起步阶段，很多征信中介机构并非单纯地专营征信业务，更多的情况是其他类型的中介机构来兼营征信业务，或者是直接从政府部门派生出来半官方征信中介组织。这样的行业特点就给监管客体的界定带来极大的难度。如信用保险、保理等业务是否属于征信中介业务；会计师事务所、律师事务所是否应该纳入征信监管的范畴；资信评估公司、信用担保公司、信用咨询公司等社会信用中介机构的属性不明，也没有相应的管理办法和规定来明确其“是什么、做什么、怎么做、谁来管、怎么管”的问题，造成各类信用中介机构性质不清、归属不明。而监管客体无法明晰，出台有针对性的监管措施就无从谈起，从而导致多头监管与无人监管的状况并存。

（三）相关法律法规不完善，征信监管“无法可依”

 无论从监管主客体的界定，还是市场准入条件，再到行业规范等，均缺乏统一的法律法规来约束。所以常常出现各监管主体根据自身部门的情况制定片面的、甚至与其它部门相矛盾的监管条约，导致市场微观主体无法适从。我国仅在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则，《刑法》中虽有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定，但缺少与信用制度直接相关的立法。由于没有一项法律或法规为征信活动提供直接的依据，使征信机构在信息采集、信息披露方面无法可依，各机构部门各自为战，特别是在基层金融机构，经常遇到政府部门、其它金融机构、企业等要求提供各种信息咨询，但由于没有适当的法律依据，使得对信息地提供和披露范围很难操作，总担心引起一些法律纠纷，数据的过分保密不仅制约了社会信用数据的开放和联合征信的进程，也影响了公众对信贷征信的认识程度。可以说法律法规的不完善是造成现阶段我国征信业监管难题的最主要原因之一。

（四）行业竞争程度不够，竞争机制作用不明显

虽然欧洲许多国家都有公共征信机构，但国际经验表明，由私人部门拥有并采取市场化方式运营的征信机构往往更具活力，在满足信息使用者需求和拓展新的业务方面也更有优势。而且市场化运营征信机构有利于形成良性的市场竞争，市场机制自然会保证整个行业的有序发展。但反观我国目前的征信市场，行业内竞争程度确实亟待提高，有些领域甚至出现政府部门既当裁判又当运动员的情况，政府寻租现象存在，严重影响了非政府背景征信中介机构的积极性，也扭曲了整个市场的运作机制。竞争不充分又提高了信用评级和评分模型开发业务的生存难度，还导致企业/消费者信用调查业务的起点不公平。

三、征信中介机构监管措施

多头监管和监管主体不明确的现实在短期内是无法得到解决的，而对于国务院赋予人民银行“推动社会信用体系建设”的职能，人民银行应该对属于自身监管的征信业务领域进行有针对性的监管，在此基础上，借鉴欧美和台湾地区的成功经验，结合我国的实际情况，采取有效措施加强对我国征信中介机构的监管。

（一）抓紧征信立法，依法监管征信活动

在社会信用发达的欧美国家，都有完善的征信法律法规体系，我国台湾地方早在1970年就颁布了第一部征信监管法规《征信业管理规则》，随后各种专门针对特定征信业务的法规也相继出台，例如针对信用评级业务的有《信用评等事业管理规则》、《银行业办理授信业务信用评等要点》；针对信用信息登记还有信用调查的法规有《征信业计算机处理个人资料办法》；针对银行间资料交换的法规有《银行间征信资料处理交换服务事业许可及管理办法》等。目前台湾省已经基本建立起一套相对完整的征信法律法规体系，并且对征信业的监管基本覆盖了市场准入、退出、评级标准、业务经营等各个方面。

参照国际经验并结合我国具体国情，现阶段我国应尽快建立“征信法”、“政府公共信用信息开放条例”、“企业征信管理办法”、“个人征信管理办法”等法律法规。但是由于社会信用体系和相关法规建设是一个循序渐进、不断完善的过程，不可能一下子制订出一套成熟完善的信用法规，欧美信用法律建设的进程都是先在市场流通和金融领域制订一些级别较低的信用规章，然后在执行过程中不断修改，最终成为比较完善的法律，融入国家信用体系法律框架。鉴于我国的现状，我们可以根据市场流通领域的特点和需求，先行制订几项级别较低，颁布程序相对简单的信用管理规章。这样既可以缩短立法过程，解决当前市场流通领域信用管理法律空白的紧迫之需，避免因长期不能完成信用立法工作而给市场经济带来不良影响，又能承上启下，为下一步建立更高层次的信用法规提供经验、奠定基础。

（二）根据不同征信业务制订监管政策

尽管台湾省征信监管的历史不长，但其根据不同类型的征信机构和征信业务的具体情况而采取的监管方式与监管手段，取得了显著的效果，是值得我们借鉴的。

由征信中介机构的定义可知，无论其业务类型有何差异，征信中介机构的根本目的是为第三方提供规避由信息不对称带来的信用风险。征信中介机构的征信业务可分为事前防范（包括信用信息登记、信用评级、评分模型开发、信用管理咨询和企业审计等）、事中转移（包括企业/消费者信用调查、信用担保、信用保险、保理等）、事后补偿（追讨债务和依法维权等）三类，针对不同的类型，监管的重点应有所不同。从宏观角度促进各政府部门对征信业不同业务领域实行有针对性的分类监管和制定有区别和侧重的监管法规。具体做法可以根据本文第一部分分析的十种征信业务的经济特征，将其分为两类：一类为应加大监管力度的征信业务，另一类为可适当减小监管力度的征信业务。然后分别从两个层次去实施分类监管。例如，像数据收集、信用评级等业务领域，人民银行应该“多为”和“敢为”。具体上应该努力协调各政府部门关系，扩大基础征信数据库的规模和增加信用记录的种类，并在时机成熟时逐步向外界共享数据资源。这样做既可以加快基础征信信息的发展，又能较容易的在法律法规不完善的情况下解决客户数据保护的问题；而在如信用管理咨询、信用保险、保理、商账追收等商业征信服务领域，人民银行或者其他相关部门应该以促进征信行业发展为根本目标，多为市场创造竞争的环境，并且加强对行业的进入、退出机制的有效监管，利用市场竞争机制来间接调控市场。特别是在适当的时机可考虑开放商账追收市场，并促使其有序发展。总之，应该根据各征信业务领域不同的监管重点，有针对性地制定特定的征信业务领域的管制法规，这样才能有的放矢地监管好整个征信行业。

（三）规范征信中介机构的市场准入标准

信用征信业本质上属于信息咨询服务行业，属于有限竞争行业，对信用征信业的管理应遵循市场化的原则，通过市场竞争实现优胜劣汰，但是由于信用信息服务涉及到个人隐私权和商业秘密保护问题，考虑到中国目前实际情况，对信用征信业的准入制定必要的标准，并对其运营加强监管都十分必要。一是以“特许经营”方式，即通过颁发牌照的方法在市场准入环节保证该领域中介机构的资质；二是进入门槛可以根据市场实际情况有区别的制定，如对公司高层符合一定硬性条件的中介机构可以在注册资金上给予放宽，对不符合条件的中介机构应提高其注册资金的底线，甚至必要时还要交纳一定的保证金；三是以年审的方式达到对该领域的中介机构监控的目的；四是中介机构一切重大变动或变更均需经过人民银行的审核同意方可进行；五是促进但不干涉该领域自律组织和协会的创立，加强该领域中介机构的自律能力。

征信机构作为经营信用信息的特殊企业需要一定量的资金规模，以保证其足够的经营能力；但我们又必须尊重征信企业运作的客观规律，不可拔苗助长，为其设定一个不切实际资金门槛。按照《征信管理条例》草案规定，从事企业征信的机构最低注册资金为五千万元，业务范围不限企业和个人征信的最低注册资金为一个亿，则国内目前所有征信企业均达不到此要求，势必面临全行业重组兼并，引入大量资本。现有公司的业务可能受较大冲击，本来为数不多的人才可能流失，更为严重的是，由于市场规模不可能一下急剧扩张，绝大多数公司投入产出不成比例，甚至出现亏损，进而影响资本市场以后的投资，真是那样的话，一开始确定如此高的资金门槛对征信行业来说不仅无利，反而有害。因此国家立法机构应慎重研究最低注册资金问题。

（四）适当开放征信市场，引入竞争机制

为了在更高的平台上发展征信市场，台湾省内允许国际知名评级机构在台湾设立分支机构或子公司，并且规定新设信用评级机构必须有国际知名信用评级机构的投资与合作。发起人至少应有一个为国际知名信用评等机构，且其所认股份合计不得少于第一次发行股份的20％，并应有连续5年与国际知名信用评级机构进行技术协作的承诺书和执行计划。鼓励国际知名企业进入一方面可以规范市场行为，另一方面可以引入竞争机制，使市场从一开始就能朝着良性、可持续发展的道路前进。

一方面，我国的征信机构应选择市场化运营的方式，鼓励私人设立征信机构。根据其他国家的经验，如果只允许建立一家征信机构，虽然有助于解决在发展初期所面临的信息采集等方面的障碍，但其对征信市场的长期发展却会产生很多负面影响，比如由于缺乏竞争，信用报告的质量会相对较差，信用报告的价格偏高。尽管征信机构建立初期会面临很大的生存压力，但由于征信行业的长期赢利前景较好并且很稳定，私人部门愿意也有能力建立征信机构，而且私人部门拥有征信机构并未对信用市场的稳定运行和信息保护产生负面影响，反而使征信机构更具活力，在满足信息使用者需求和拓展新的业务方面也更有优势。因此，我国的征信机构也应选择市场化运营的方式。

另一方面，由于征信行业的知识和技术含量不断提高，如果只建立单一机构，征信市场运营的风险会加大，一旦这个机构在数据库建设或内部管理等方面出现问题，对整个行业和信用市场的冲击会相当大。因此，我国在征信行业发展之初就应鼓励征信机构间的有效竞争，关键是创造一个公平竞争的环境，保证不同的征信机构在采集信息方面的平等性。发达国家的消费者信用报告行业已经是一个比较成熟的行业，各国在发展过程中都积累了许多宝贵的经验，我国在建立征信机构的过程中，应加强和国外征信机构的合作，可通过邀请有实力的征信机构帮助设计整体技术方案或引入股权投资等多种形式，获得国外征信机构的支持，为我国的征信机构建设能够在一个较高的起点起步奠定基础。

（五）重视对客户资料的保护

在加强征信业务监管的同时，维护客户的权利，寻求信息采集和披露与个人隐私及商业秘密保护的平衡。台湾的《电脑处理个人资料保护法》明确规定，“非公务机关”搜集或电脑处理个人资料，必须有特定目的，而且要经当事人书面同意，或与当事人有契约或类似契约关系，或是公开的资料及学术研究需要且不损害当事人的重大利益。严格的客户资料保护措施虽然给征信中介机构带来较大的生存和竞争压力，因为无法低成本大规模的获取信息源，但却能较好地避免侵权现象的产生，再加上鼓励高水平外资的进入，其先进的管理、收集信息的能力也在一定程度上缓解了此监管措施带来的负效应。

由于我国征信法律法规尚未建立，现阶段最新的与个人征信有关的规章来自于中国人民银行制定的、自2005年10月1日起实施的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。有关部门在制订征信服务标准时，应把握以下原则，一是信息数据采集应维护客户的知情权和隐私权；二是信用信息的使用应保护企业和消费者的投诉权；三是收集和披露的信息应包括正面和反面信息，全面、客观、公正的评价企业和消费者的信用。

（六）坚持中央银行监管与行业自律相结合的监管模式

2003年10月，国务院已明确赋予中国人民银行新的征信管理职能，但仅仅局限在信贷征信管理方面，不利于当前整个征信业的全面协调发展，不利于改变长期以来我国征信行业多头监管与无人监管的现状。因此，有必要对征信管理体制加以调整和完善。一方面，应明确中央银行征信监管的地位与职责。征信行业是社会信用体系建设的重要组成部分，中央银行作为唯一的征信监管当局具有合理性，可以避免像国外多家机构共同监管引致相互扯皮而降低监管效率。另一方面，建立征信业协会，加强市场纪律约束。强有效的行业自律组织能够很好的起到规范行业行为的目的，从而减少人民银行的监管压力。征信业协会的成员组织应相互监督，加强与官方监管机构合作；研究征信业发展规划，提高征信水平；做好征信宣传，对失信者形成强大的道德约束；引导消费者对征信活动的监督，发挥信息数据主体的监督力量，因为利益主体的监督对于实现隐私保护，提高信用报告质量是最有效的，并且具有长久的动力。

我国征信业经过近二十年的发展，不可否认我们已经取得了阶段性成绩，建成了覆盖全国范围的个人和企业信用信息基础数据库，信贷市场和银行间债券市场的信用评级业务也得到了很大发展。但不容忽视的是，目前的发展中也出现了许多问题和困难，对征信中介机构进行监管是征信业健康发展的必要保障。我们必须尽快完善相关法律法规，并根据各信用中介机构的业务类型，有针对性和侧重点地进行必要的监管，才能达到规范征信机构的行为、维护征信市场的正常秩序、促进征信市场健康稳定发展的目的。

参 考 文 献

[1]张忠军：《金融监管法论――以银行法为中心的研究》、法律出版社、2006年。

[2]张亦春：《现代金融市场学》北京、中国金融出版社、2006年1月。

[3]张亦春：《现代金融市场学》北京、中国金融出版社、2007年1月

[4]《广东金融》2007年第5期

[5]华南金融研究所：《跨世纪的中国金融业》广东经济出版社

[6]《金融监管理论与实务》编写组：《金融监管理论与实务》 中国金融出版社