建立适合中国国情存款保险制度的思考

中国建立存款保险制度的必要性和可行性

（一）加快存款保险制度建设是保证金融稳定、社会稳定的需要

（二）建立存款保险制度是深化金融改革的现实选择

（三）建立存款保险制度是国际通行做法，也是发展我国社会主义市场经济的需要

（四）建立存款保险制度是营造公平竞争的金融市场需要

（五）科学合理的存款保险制度有助于社会公众风险意识的加强和良好的社会信用建立

二、中国建立存款保险制度的准备情况

 三、中国建立存款保险制度所面临的特殊问题

四、中国存款保险制度设计的初步框架

实行强制性存款保险

存款保险机构的性质和职能

基金来源

最高赔付限额

差别费率

过渡期

内 容 摘 要

随着我国金融体制改革的有序推进，尽快建立显性存款保险制度，构建立体的金融安全网，是防范存款类金融机构发生系统性金融风险，以及建立完善的金融机构市场退出机制的迫切要求。本文首先阐述了我国建立存款保险制度的必要性和可行性，在分析了我国经济金融发展中存在的许多特殊问题之后，指出我国必须实行强制性存款保险制度，文章并对我国存款保险机构的性质、基金来源、最高赔付限额、差别费率和过渡期安排等相关问题提出了建议。

建立适合中国国情存款保险制度的思考

 

存款保险是指为从事存款业务的金融机构建立一个专门的保险机构，存款金融机构向保险机构缴纳保费，当金融机构面临支付危机或经营破产时，保险机构向其提供救助性流动性支持，或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予赔偿的制度。存款保险制度能有效保护存款人的利益，它同中央银行的最后贷款人职能和金融监管部门的监管措施密切配合，共同组成了金融体系的安全网。

存款保险制度作为金融安全网的有机组成部分，对于保护存款人利益，提高公众对银行体系的信心，维护金融稳定有着十分重要的作用。七十多年来，存款保险制度经历了多次金融危机的考验，同时也有越来越多的国家和地区开始建立存款保险制度。充分借鉴国际经验，推动建立适合中国国情的存款保险制度，对于完善我国金融体系具有十分重要的意义。

一、中国建立存款保险制度的必要性和可行性

随着我国市场经济的发展和金融改革的推进，各类地方商业银行、股份制商业银行、股份合作制商业银行以及民营商业银行正在迅速发展。我国加入WTO以来，外资银行和中外合资银行已全面进入我国商业银行的业务领域，金融精兵竞争日趋激烈。从长期来看，少数金融机构因经营不善或外部条件变化等因素，出现支付风险甚至破产倒闭是难以完全避免的。我国过去对金融机构的风险尤其是国有商业银行的经营风险，一直是以国家信用作后盾，银行破产的损失基本上由中央财政全部承担，这实际上是一种隐性存款保险。长期以来，这种隐性存款担保政策，对保护居民存款利益、维护社会稳定发挥了重要作用。在新的形势下，这种状况不宜再继续下去。我国目前虽然尚未发生系统性金融风险，但随着经济全球化、金融国际化进程的加快，金融产品创新日渐增多，金融运行中的不确定因素加大，要防范金融风险，维护金融稳定，就必须防患于未然，建立存款保险制度。

（一）加快存款保险制度建设是保证金融稳定、社会稳定的需要

近些年来，随着加入世界贸易组织和金融体制改革不断深入，市场机制已经引入我国金融市场，股份制和利润最大化正成为各商业银行优先选择的发展路径，风险控制和市场约束机制正在不断完善。与此同时，社会公众的市场参与和风险意识正在不断加强；各金融监管机构的监管手段正在步入规范化、法制化轨道；体现市场退出法制化的重要法律——新的《企业破产法》也公布实施。

目前，金融机构面临更加激烈的市场竞争，出现经营性困难和清偿性危机而产生的潜在金融风险正在逐渐显现，已成为城乡社会、众多的储户看得见摸得着的现实，所以控制金融风险、保护存款人利益需要机制化和市场化的问题迫在眉睫。在市场经济条件下，金融与国民经济和社会公民唇齿相依，金融稳定已构成了经济稳定和社会稳定的重要基础，金融风险也成为危及国家经济安全的重要因素。

从近几年我国关闭的金融机构看，这些金融机构的清算资产均不足以全额清偿个人债务。国家为了保证社会稳定，由财政出资或者直接用中央银行再贷款全额补偿了个人债务的合法本息。这不但不能提高居民的风险意识，还鼓励了居民的麻痹心理，不关心金融产品的合法合规性和风险度，削弱了金融机构的市场约束。由于金融机构的内在不稳定性，一旦出现了问题，最终导致国有救助和依法处置，势必极大地增加了社会安定和金融稳定的国家成本，最终还是由全体纳税人负担。所以，无论从我国金融市场退出机制的现状，还是从银行业未来发展的要求看，实行存款保险制度是必然的正确选择。

（二）建立存款保险制度是深化金融改革的现实选择

过去，国家承担了对银行存款的保险责任，在处置金融风险时，其风险损失的承担者是中央政府或地方政府。由于财政包袱重，政府不可能随时安排紧急应付银行或储蓄机构关闭后的清算偿付，最终还是迫使中央银行增加基础货币承担最后贷款人和救助者的责任。自1998年以来，共关闭近300家金融机构，为此人民银行支付了1700多亿自然人债务。这不但影响了货币政策的正确决策和实施，而且也不利于在规范的法律框架内处理倒闭银行或储蓄机构的接管、清算事务。加之全额补偿金融机构的个人债务缺乏公平公正，会引发巨大的道德风险，易于鼓励或诱发金融机构的恶意经营。这种做法过去对保护公众利益、维护社会稳定虽然起过一定的促进作用，但其严重弊端也不断暴露出来。特别是由于信用风险、内控机制和监管手段等因素，农村信用社出现倒闭等潜在的风险问题是显现的。农村信用社困经营不善无法偿付债务时，地方政府不可能财政资金“兜底”，中央银行也不可能用“再贷款”偿付农村信用社的债务，建立存款保险制度也为农村合作金融的健康发展提供了保护性措施。对于全资或控、参股的商业银行，应当依出资额承担有限责任，不宜再由国家信用对存款做出全额担保，存款保险体系也为一种必要的制度安排。

存款保险制度本身就是金融体制改革的重要组成部分。建立存款保险制度有助于统一监管标准和政策，加强市场戒律对金融业的约束，也将进一步促进监管法规的健全和加大监督检查的力度。在某种程度不同上，存款保险制度可以稳定金融市场特别是防止非理性的挤提扩散。首先，存款保险优越处在于存款保险体系在政府直接或间接地支持下，对商业银行和储蓄机构的存款进行保险，为存款人提供保险保护；其次，存款保险制度能够刺激银行改进管理，加强风险控制。若银行倒闭，银行家和经理人员必须承担责任并受到相应的惩处。这样，外在的压力会迫使银行管理人员增强风险管理意识，尽职尽责地维护银行稳健运行。

（三）建立存款保险制度是国际通行做法，也是发展我国社会主义市场经济的需要

通过建立显性的存款保险制度，要求存款类金融机构都缴纳保费，用这些资金来救助出问题的个别金融机构，是一种市场风险的摊薄机制，也为政府转换职能，逐步向“有限政府”过渡创造了前提。另一方面，在市场经济前提下，市场约束力与外部监管同样重要，而国家从根本上削弱了市场约束作用的发挥，取消国家补偿，建立市场化的有限补偿机制，必然促使居民、企业，各类社团增强风险意识，主动判断金融机构的风险程度，并加以慎重选择，充分发挥市场约束作用。同时，根据金融机构风险程度的高低，设置不同的保险费率，风险越大，破产概率越高，保费就越高，经营状况越好，抗风险能力越强，保费就越低，由此形成正向的激励作用，也可起到辅助风险监管的作用。

（四）建立存款保险制度是营造公平竞争的金融市场需要

过去，我国的金融机构按出资性质划分为国有独资商业银行、股份制商业银行、合作金融组织等。这种划分带有信用歧视和政策歧视，一定程度上制约了中小金融机构的正常发展，与公平竞争的市场原则大相径庭。因此，从完善统一市场规划的角度出发，客观上要求建立国家信用的替代机制，即建立以政府为主导的全国统一的存款保险机构，隔离国有商业银行凭借的国家信用，为所有存款类金融机构的竞争与发展创造平等公平的信用条件和市场环境。

（五）科学合理的存款保险制度有助于社会公众风险意识的加强和良好的社会信用建立

从一些国家的经验看，存款保险制度的推出也有可能带来负面的影响。一是可能引发“存款搬家”。二是如果制度设计不当可能导致道德风险。在没有良好的商业信用和银行信用背景下实行存款保险制度，经营的风险由存款保险机构承担，金融机构就会为获取高收益更多地从事高风险的业务；存款人的利益能得到存款保险机构的保险，存款人对银行的经营管理水平和资金实力漠不关心，也无需担心因银行经营亏损而遭受损失。因此，建立存款保险制度，必须努力健全良好的商业信用和银行信用，提高公众的风险意识和存款人的监督意识。

目前，中国建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟。主要表现为：

一是近年来我国宏观经济保持快速健康发展，金融体系运行平稳，为存款保险制度的建立提供了有利的宏观环境。

二是包括国有商业银行、农村信用社在内的银行业改革逐步深化，历史包袱得以清理，为建立存款保险制度打下了良好的内在基础。

三是金融法制体系逐步完善，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《担保法》等一系列法规，为存款保险制度的建立和运行提供了相关法律保险。

四是中国银行业会计准则不断改进并与国际接轨，银行机构的会计处理得到规范，会计报告趋于真实，信息披露质量和透明度提高。

 五是监管制度逐步完善，一些新的监管理念得到引进，监管手段趋于规范，推动商业银行充实资本，建立完善治理结构，加强风险管理，金融安全网开始部分发挥作用。

 因此，中国建立存款保险制度不仅势在必行，而且已经具备了基本条件。

二、中国建立存款保险制度的准备情况

 中国政府高度重视投资者利益保护问题。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。1997年，全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，人民银行一直进行存款保险制度的研究。但是，为应对紧迫的亚洲金融危机，以及处置国内金融领域积聚的大量不良资产，上世纪末建立存款保险制度的时机尚不成熟。因此，到目前为止，国家对市场退出金融机构的储蓄存款仍然实行优先偿付和全额收购政策，以维护社会稳定。

 亚洲金融危机后，中国政府开始系统地进行金融体制改革。除了对金融机构进行股份制改造、建立健全公司治理机制，以及加强监管外，还特别注重建立问题金融机构市场退出机制，实现金融稳定长效机制。目前，保险保障基金已经建立，证券投资者保护基金也已初步建立。

2004年以来，随着金融体制改革步伐的加快，存款保险制度建设的推进工作也明显加快，工作重心也从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。2005年4月，人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据。目前，人民银行已会同财政部、银监会、国务院法制办、发改委成立了《存款保险条例》起草工作小组，正在抓紧进行存款保险制度的设计和论证工作。

三、中国建立存款保险制度所面临的特殊问题

中国建立存款保险制度的实质在于从国家隐性全额担保转换到显性的存款保险制度。在这个转换过程中，我们既要借鉴国际经验，也要充分考虑中国国情，并把两者有机结合起来，才能真正建立有效的存款保险制度，完善金融安全网。

 首先，虽然中国经济增长较快，经济总量不低，2004年中国GDP达到13.65万亿元人民币，折1.65万亿美元，但人均GDP仅10561元人民币，不到1300美元，还是一个发展中国家。中国居民家庭金融财产有限，养老保险、社会医疗保障覆盖面不广，相当一部分教育费用还需要家庭承担。另一方面，在经济高速增长的同时，居民收入迅速提高，加上高储蓄的传统，投资渠道不多，居民金融资产主要集中在存款上。近几年，中国储蓄率一直保持在40%以上，储蓄总额年增长率在15%以上。因此，在中国存款保险制度设计时要设定一个相对合理的限额，初期对存款人给予较高的偿付标准，保证大部分居民具有保障性质存款的安全。随着经济的快速发展，这个标准可视情况予以适当调整。

 第二，中国目前仍处于转轨时期，一些市场经济的法律制度环境还在不断建立和完善过程中。从上世纪八十年代开始，中国进行了社会主义市场经济体制改革。与其他一些转型国家不同，中国经济改革采取了渐进的做法。目前，中国银行业改革正在深化，但经济转型的长期性决定了不能等金融体制改革都完成后再建立存款保险制度。国际经验表明，在银行系统或大多数银行已经完成重组，其偿债能力和盈利能力达到稳定后，更有助于存款保险制度发挥其作用。目前，中国这些条件已经基本具备，但存款金融机构要消化的历史包袱较重，盈利水平还不高。因此，中国建立存款保险制度需要有一个过渡期。当务之急是尽快建立一个机制，将隐性的存款保险制度转为显性，加强对存款机构的市场约束，逐步减少国家的金融机构市场退出成本。为避免对银行业经营业绩影响过大，存款保险制度建立初期，存款保险基金不可能根据赔付需要收取大量保费，在很大程度上需要依靠中央银行或中央财政的支持。

 第三，中国金融安全网有待完善。自上世纪九十年代中期以来，中国已有数百家中小金融机构退出市场，这些机构市场退出主要依赖于政府处置，特别是依赖于中央银行的再贷款，极易产生道德风险。2003年银监会从中国人民银行分设后，银行业监管得到显著加强，有助于防范道德风险。目前，中国迫切需要建立存款保险制度，并与中央银行的最后贷款人、银监会的审慎监管一起，构建完整的金融安全网。同时，通过建立存款保险机构与有关部门之间的合作和信息交流渠道，明确信息共享的内容和程序，更有效地防范道德风险。

 最后，四大国有商业银行在中国金融领域占据主导地位。由于历史原因，中国融资结构以间接融资为主，存款类金融机构资产占全部商业性金融机构资产总额的92.6%。其中，四大国有商业银行资产和吸收存款分别占全部存款金融机构的53.6%和58%。目前，国有商业银行改革正在全面进行当中，国家已经或将要注入大量公共资源解决其历史问题，这些机构倒闭的概率可以说很小，其参加存款保险的积极性自然不会很高。相比而言，众多中小型存款金融机构风险则要高一些，也是未来存款保险机构赔付的主要对象。由于四大国有商业银行的特殊地位，如果没有他们的参加，中国的存款保险制度是难以真正建立的。因此，为避免道德风险和逆向选择，中国必须建立强制存款保险制度，但在制度建立时可以综合考虑各方利益，如根据机构规模和风险大小，实行风险调整的差别费率等。

四、中国存款保险制度设计的初步框架

 目前，中国存款保险制度尚处于设计和论证过程中，没有形成最终的结论，但从目前理论界及有关方面达成的初步共识看，基本的制度框架应包括：

 （一）实行强制性存款保险

所有存款类金融机构都必须参加存款保险计划。包括境内国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等。因涉及母国与东道国制度安排协调，暂不包括上述机构在境外设立的分支机构以及外国银行在境内设立的分支机构。

（二）存款保险机构的性质和职能

存款保险机构可设计成存款保险管理委员会，为具有一定行政管理职能的事业单位，以增强存款保险机构的权威性，提高运作效率。存款保险管理委员会负责存款保险基金的征收、赔付和运用，对投保金融机构缴纳保费和损失情况进行检查，并参加问题金融机构的撤销、破产清算工作等。

（三）基金来源

存款保险基金主要来源于投保金融机构缴纳的存款保险费。人民银行可投入一定数量的初始资金。从投保金融机构清算财产中的受偿所得也归于存款保险基金。在开始建立后的一个过渡期间内，可以建立一个特殊的资金通道筹措资金。

（四）最高赔付限额

根据中国人民银行2005年4月份的调查显示，存款在10万元以下账户户数占全部存款账户的98.3%，存款金额占全部调查存款账户金额的29.4%。如果将最高赔付限额定为10万元，这一数值为中国2004年人均GDP的9.5倍，超过国际平均水平3-4倍的标准。也可将最高赔付限额定为20万元。与10万元相比，对存款人和存款金额的覆盖率分别提高1个和8个百分点。

（五）差别费率

实行与风险挂钩的差别保险费率，对高风险机构实行高费率，低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监管作用。为充分考虑大银行的利益，在实行差别费率的初期，除考虑被保险机构的各项风险指标外，还应适当考虑其资产规模差异确定不同费率。

（六）过渡期

为加快建立存款保险制度，有效防范道德风险，并充分考虑银行业的保费承受能力，中国在建立存款保险制度时拟考虑若干年的过渡期。在过渡期内，发布《存款保险条例》，建立存款保险基金，初步建立起存款保险制度的组织框架，积累相关经验；深化金融体制改革，加快问题机构的处置，夯实金融业发展基础；对存款人进行风险教育；公布取消国家隐性担保的时间表。在条件成熟时设立完全独立的存款保险公司。

参 考 文 献

苏宁， 《借鉴国际经验，加快建立适合中国国情的存款保险制度》， 《金融研究》，2005年第12期

钟伟， 《中国建立存款保险制度的政策建议》， 《国际经济评论》，2003年第4期

苏皓， 《存款保险制度及模式初探》， 《华北金融》，2006年增刊

中国人民银行金融稳定分析小组， 《2005年中国金融稳定报告》，中国金融出版社

中国人民银行金融稳定分析小组， 《2006年中国金融稳定报告》，中国金融出版社