对农村信用社产权制度改革的思考

一、摘要-------------------------------------------(2)

二、产权不明…制约农信改革的关键所在--------------（3）

（一）所有权不清晰--------------------------------（4）

（二）出资者并不承担风险--------------------------（4）

（三）农信社的积累缺乏人格化的代表-----------------(4)

 (四)农信社作为法人代表....没有真正的自主经营权---（4）

（五）内部约束机制不强----------------------------（4）

（六）历史包袱沉重、现实风险巨大------------------（5）

三、对广西农信社和农民的实地调查------------------（5）

（一）虽分布于个乡镇但脱离农民--------------------（5）

（二）农民对农信社缺乏了解，对改革态度冷淡--------（7）

四、农信社产权应该坚持的原则----------------------（8）

（一）增加农村金融供给原则------------------------（9）

（二）改革模式的地区多元化原则--------------------（9）

（三）维护县级社独立型原则------------------------（10）

（四）股份制社区银行目标的原则--------------------（11）

（五）管理体制中行业管理与经营权分离的原则--------（11）

（六）产权结构多元化原则--------------------------（12）

（七）内部治理有效性原则--------------------------（13）

五、参考文献--------------------------------------（15）

内 容 摘 要

【摘要】当前农村信用社是唯一真正服务于农村的正规金融机构，农村信用社改革的成败关系到整个农村金融市场的健康发展，而产权改革又是改革的关键所在。当前农村信用社产权关系不明晰，使得农村信用社偏离了为“三农”服务的宗旨，产生了严重的“金融抑制”，制约了农村信用社的健康发展，不能满足当前农民的贷款需求。在当前，真正意义上的股份制和合作制改革并不适应落后地区农村信用社的实际情况，而应该实行以政府代表农村入股并成为第一股东的股份合作制改造，把农村信用社真正改造成为真正服务“三农”不以赢利为目的的正规金融机构。

【关键词】农村信用社、产权改革

对农村信用产权制度改革若干问题的思考

2003年6月国务院印发了《农村信用社改革试点方案》，将农村信用社新一轮改革的总要求界定为明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。改革农村信用社的产权制度，明晰产权关系和管理责任，是深化农村信用社改革的关键，也是长期以来没有解决好的难题。然而，农村信用社产权制度要不要改革？以何种路径改革？都是亟待研究解决的问题。讨论农村信用社省级联社进一步改革的各种意见可谓众说纷纭，莫衷一是。究其原因，其一是很多人从自己的部门利益出发，各自为营，来设计农信社的改革模式，结果不过是为自己争得更多的私利空间而已，其设计方案不过是利益者维护自身权益的一种方式；其二是很多人在讨论农信社改革时缺乏前后一致的逻辑和原则，也缺乏长远的机制设计的理念与眼光，结果导致其设计方案既缺乏操作性，又缺乏前瞻性。本文通过对广西壮族自治区农村信用社的改革进程的实际出发，进行实地调查，对农村信用社产权制度改革提出几点见解。

一、产权不明、主体虚置是制约农信改革的关键所在 

 我国的农村信用社的推广从一开始就是由政府自上而下进行，政企不分，带有浓厚的政治色彩。在我国，无论是在理论研究，还是在有关法律规定和政策文件中，很长一段时间把合作制和集体所有混为一体。我国的《民法通则》和《企业法人登记管理条例》中没有合作制的概念，各种金融法规也把农村信用社定义为“集体国有制企业”。1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》中指出，农村信用社可以有步骤地组建农村合作银行，农村合作银行的性质是集体合作金融组织，农村信用社职工已统一转为集体职工工资福利待遇与国家银行一致。由于信用社性质不明确导致长期以来农信社的产权表面上是明确的，由社员入股组成，但在实际操作中却很模糊，主要表现在以下几个方面：

㈠所有权不清晰。农信社由广大农民、乡镇个体工商户和乡镇企业入股组成，这些社员入股自愿，退股自由，也基本上不参与农信社的经营管理，不符合产权清晰条件下谁所有谁管理的原则。

㈡出资者并不承担风险。由于有对入股者给予保息分红等政策措施，即使农信社到了破产的地步，在当前情况下，也无法让广大社员的股金来抵冲信用社的损失，真正做到同担风险。

㈢农信社的积累缺乏人格化的代表。目前，农信社的实收资本中，入股资金约占实收资本的20%左右，大量是农信社依靠政策扶持所形成的集体积累。按照现行制度，集体积累是不可分割的，但这块资本金应由谁来代表，始终没有明确。

㈣农信社作为法人，主要是服从县联社的行业指令，没有真正的自主经营权。而一旦把权力放给基层社，又容易出现“一放就乱”的局面。

㈤内部约束机制不强。一是“三会”组织形同虚设，难以发挥应有职能。信用社职工代表大会代替了社员代表大会，信用社领导干部会议代替了理事会，监事会也基本未能履行章程赋予的职责；二是民主管理流于形式，根本没有也不可能去邀请农民社员代表参与信用管理。

㈥历史包袱沉重、现实风险巨大。众所周知，农信社的历史包袱十分沉重，主要包括两大块:一块是巨额的亏损挂账，另一块是大量的不良贷款。据统计，2000年末全国农信社帐面不良贷款余额5173亿元，不良比为49.9%，历年亏损挂帐1083亿元，约占资产总额的10%。农信社产权含糊不清的状况导致法人治理中责权利的严重失衡，产权代理人的权力缺乏约束，经营决策者的权利与义务失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职权、粗放经营、滥用职工、加重农民负担、占挪资金、奢侈浪费等。产权不明，社员作为信用社的所有者，难以享受信用社便利的融资服务，有的信用社社员根本得不到所有者应得的红利报酬，社员参与经营管理的权利没有被重视，民主管理也流于形式。地方政府借助行政力量，对信用社进行行政干预，干扰信用社正常经营管理秩序。

二、从农民金融需求角度看产权改革——对广西农信社和农民的实地调查

(一)虽分布于各个乡镇但脱离农民

通过对南宁市邕宁区、横县、宾阳县等五个地区的调查中，我发现农民对资金的需求在时间分布上主要是春忙时和秋天时，在贷款金额上主要以零星贷款为主而且金额很小，一般只是几千元最多不过一万元，在期限上一般是时间较短最多不过半年。而且我发现他们很少去银行贷款，其资金主要是来自同村关系比较好的朋友或亲人。他们对向农村信用社及其他正规金融机构贷款表现出一种不信任（他们的普遍回答都是“等钱贷下来菜都凉了），另外，现在银行贷款普遍实行担保制，要求有抵押品，这在农村来说是不现实的：因为农民本来就没有什么真正的财产，土地也是国家的，所以根本不可能有什么抵押品可言。这就说明农村信用社没有真正扎根农村，农民也只知道有这么个存款地，却不知道它具体的职能。

从以上可以看出农村金融需求的一些特点如：一是额度小。这是由农民自身的经济规模所决定的；二是无抵押担保或抵押较少；三是手续简便。很多农民难以应付复杂的存、贷款手续，这与他们的知识、理解力等有关；四是方便、灵活、及时的服务。

农村信用社在目前来说是真正扎根农村、贴近农民、服务农业的正规金融机构，是我国农村正规金融的主体，也是农村金融组织体系的基础。农信的改革必须体现出为“三农”服务的特点，支持农业的发展。所以在改革时应从农民需求的角度出发，让农民真正了解农村信用社，同时农村信用社也应该对自己的政策进行宣传，深入到农民中去。调查中我还发现，农民的素质普遍不高，他们在种地方面是一流的，但在金融知识方面是非常缺乏的，所以只有从需求角度来研究农村产权改革，才容易把握所存在问题的关键和本质特征（如简化农民贷款手续等）。

同时当问及农信职员关于邕宁区农信中农民所占的股份有多少时，一些人的回答是：根本就没有什么农民股，至少我不知道。可以看出农信在产权上是很模糊的，对农民的关注程度也是很少的。但是正如有学者指出的：中国金融制度的出现首先是出于为了国家解决资金短缺问题的考虑而设置的，具有自上而下“制造”的特征。因此，金融组织机构往往具有首先遵循的是国家的偏好，而不是农民的需求的倾向。

(二)农民对农信社缺乏了解，对改革态度冷漠

把农村信用社办成什么样的金融机构，是当前信用社改革首先要回答的问题，它直接影响到产权制度改革和完善治理结构的进程和效果。由于信用社产权制度改革的目的在于明晰产权关系、完善治理结构、落实管理责任，从根本上解决农村信用社归谁所有的问题，这一目的只有通过对合作制产权较为彻底的改造并解决信用社现实中的若干问题才可能实现。

因此，深化信用社产权改革的首要原则就是要坚持合作制或股份制改造的模式，应在保持为“三农”服务基本功能不变的基础上，建立现代产权制度和相应的组织形式和管理模式。这是符合合作金融发展趋势和市场经济发展要求的，也适应我国当前相当部分信用社实际发展水平。在对毕家庄村的调查中我发现，在调查的20户中，没有一家了解产权改革是什么意思，没有一家对入股表现出积极性，其中的15户家庭较好的农户首先想到的竟是那是政府瞎胡闹，他们都认为：与其把钱交给他们（政府）还不如吃了喝了，即使他们入股钱也不会贷给他们的，而另外5户中，他们根本就没有钱入股，而且他们也认为，钱不会贷给他们，表现出他们对地方政府的一种不信任。另外，农村信用社的员工也谈到，他们也希望进行股份制和合作制的改革，因为他们对改革后农信能否健康发展表示忧虑，由于农业的产业特性所产生的收入的不确定性、投资的长期性、低收益性和生产的分散性等原因，农村金融的交易成本和资金使用成本比较高。这就决定了正规金融机构即使是农村信用社也不愿意涉足农村金融领域。而且如果把农信改造成为不以赢利为目的的法人，职工的工资福利待遇问题会不会受到影响，会不会出现下岗之类的问题，这也是职工非常关心的问题，所以说要实施真正市场意义上的股份制和合作制改革是不可行的，但这却是改革的大趋势。

三、农信社产权改革应坚持的原则

从以上可以看出产权改革的最重要的就是要实现产权明晰化。产权制度是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排；产权制度的最主要功能在于它能降低经济活动中的交易费用，提高资源配置效率。农村信用社的原生产权制度：农村信用社其精髓体现在合作制上，有着与其他金融组织形式不同的产权特征。农村信用社组织原则明确规定：每个社员必须缴纳“一定的入社费”。有效的产权制度必须确保责权利在个人身上的统一和对称，强调产权制度运行的效率，使每个人既有追求自身利益的权利，同时又必须对其行为的后果负责。根据现代产权理论与现代企业制度，农信社作为一个企业法人，必须确立排他性的法入财产权，成为一个独立的产权主体，也就是说必须建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。产权明晰化有助于明确农信社的财产归属，保护所有者权益，有利于农信社建立科学的法人治理结构。规范经营者经营管理行为，有利于农信社依照市场经济原则参与竞争，提高资源配置效率。因此产权明晰化是农信社改革的方向。

㈠增加农村金融供给原则。所有农信社改革举措的最终目的，是改变农村金融供给极端缺乏的局面，改善农村金融生态，解决农村地区的贷款难问题，提高农村中小企业、农村合作经济组织和农户的信贷可及性，这就要求任何改革，都要激励农信社的基层机构扎根农村、在农村基层设立分支机构，以便于提高农村金融供给。我国农村地区存在大面积的金融机构分布网点空白。根据统计，我国有“金融机构县镇”数2826个，只有1家金融机构的县（市）有2个、乡镇有8901个。其中，西部地区的情况尤为严重，共有2645个“零金融机构乡镇”，占全国“零金融机构乡镇”数的80%。因此，如果未来的改革鼓励更多的农信社逃离农村、往城市转移，那么这样的改革肯定是失败的改革。

㈡改革模式的地区多元化原则。2003年以来，农信社改革开始出现比较生动的局面,其中一个原因，即在于发挥各地的创造精神，尊重各地的自主选择权利，不再为全国制定统一的目标模式。这就是“因地制宜、多元并举”的改革战略。中国30年改革历程表明，在大体一致的改革前景下，鼓励各地在改革中焕发出创造性，使整个改革具有相对的灵活性和多元性，这是改革取得成功的重要原因之一。农信社改革也是如此。现在，地方政府从某种意义上成为农信社风险的最终承担者，地方政府负着巨大的责任，因此，如果不给地方政府以充分的自主选择权，就难以调动他们的积极性，因此权利和责任是对等存在的。同时，也要赋予各农信社（尤其是县级联社）以一定的自主选择权，使它们在改革过程中有权利决定自己的产权结构、经营方式和内部治理结构。

 ㈢维护县级社独立性原则。据最新央行报告显示，县域企业金融覆盖水平近年来虽然有提高，但总体水平仍然较低。截至2007年末，全国有2826个乡（镇）没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%，以此同时，一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、市为单位组建农村信用社法人，以试图取消县一级农村信用社的法人地位。

我国农村金融的主题在县域，县域农村金融机构拥有独立的经营管理权，对于搞活农村金融、为农村各类经济主体提供良好的金融服务有重要意义。在2003年开启的新一轮农信社改革中，县级联社作为一级法人的独立经营管理权受到特别的重视，在一定程度上去强化了县联社的经营自主权，这不但激励了县级联社的经营积极性，使其有动力在进行经营创新和体制改革，而且在一定程度上强化了县级联社的风险意识和竞争意识。但是在这一轮改革中，由于省联社的制度设计不清晰，省联社对县级联社的行政干预非常明显，在一定程度上损害了县级联社在经验管理的独立性。因此，未来的任何改革，都因该尊重联社联社的经营管理自主权，并赋予县联社实质性法人资格，其独立经营管理的权利不应受到侵犯。

㈣股份制社区银行目标的原则。农信社改革的目标，不是再造若干大银行，而是打造中国的、面向基层、面向三农、面向社区的小银行，相当于国外的中小型社区银行。这种社区银行具有一定的经营地域范围，为本社区的小型客户服务，提供周到、便捷、灵活的金融服务。我国现有的银行结构中，大银行很多，但是为中小客户服务的社区性小银行缺乏，导致很多中小客户（尤其是农户和农村中小企业）面临经常性的融资困境。未来农信社的改革目标，就应该是构建股份制的社区银行，使这种小型的金融机构遍布城乡，填补小型客户融资方面的真空。一般而言，社区银行资产规模较低，客户对象集中于小型经营者，经验的区域有一定的限制，但是恰好符合农信社的现状。所以，把农信社的改革目标定位为股份制的社区银行，在理论上是合乎逻辑，在实践中也极具可操作性。

㈤管理体制中行业管理与经营权分离的原则。关于农信社的管理体制，学术界和农村金融界争议很大。2003年以来，银监会逐步推广省联社的管理体制，随着2007年8月10日最后一家省级联社——海南省农村信用联社挂牌，全国各省份已经全面建立了省联社管理体制。但是，省联社在管理过程中身兼二职：它既承担行业管理职能，同时又作为一级法人享有独立的经营权。所以只这种管理体制的症结在于，省联社本来只是一个比较超脱的行业性管理和服务机构，但是一届法人的地位可以直接从事业务经营活动；这一矛盾在基层社、县级联社、省联社之间形成了实质意义上的经济代理关系。因此，在管理体制中较好的贯彻行业管理和经营权分离的原则，是一项基本原则，这样才能保证行业经营的有效性。

从广西区农村信用联社在履行省级管理职责的实践中发现，指导各县市级农村信用联社的业务发展上有很大的作用，自成立区联社以来，各项业务发展很快。但暴露的的问题也不少，随着审慎经营的要求，一定程度上抛弃了农村信用社原先贷款服务“短、平、快”的优点。

㈥产权结构多元化原则。这实际已经成为2003年以来农信社新一轮改革的一个带有核心性的原则，即产权结构多元化原则。产权结构多元化原则实际是一箭多雕：第一手提高了资本充足率，使之符合巴塞尔协议和监管部门之间基本要求；第二是增强了农信社的经营实力，使之在市场中更具有竞争力；第三可以充分调动和激活民间资本，使明间资本阳光化。第四产权结构多元化还可以使农信社内部治理结构逐步完善。

目前，广西农村信用社的产权模式多样，有二级法人的县（市）级联社，有统一法人的县（市）级联社，还县（市）级农村合作银行，目前，按广西区农村信用社联合社的部署，将进一步深化改革，把二级法人社统一级法人，一级法人努力朝农村合作银行发展。本人认为，针对不同地区经济发展条件以及信用社的实际情况，坚持这样多样的模式是比较合适的。

㈦内部治理有效性原则。在原体制下，农信社产权模糊，官办色彩浓厚。农信社名义上为入股社员所有，由于社员股金数额小，切分散，占资产总额的比重很低，难以体现社员的所有权。农信社的产权结构分散，实际上掌握在农信社“内部人”手里。农信社的产权结构分散，股东权益得不到保证，地方政府对农信社的过度干预导致董事会、监事会和社员代表大会流于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，内部人控制现象严重，因此，在原有的农信社体系中，内部治理结构基本上是无效的，这是农信社资产质量和竞争力低下的重要根源。未来的改革，应该特别强调建立科学完善的内部治理结构。

参 考 文 献

1. 何安耐、胡必亮 《农村金融与发展》，经济科学出版社 2000年版

2. 侯 刚、李 新，产权制度是农村信用社改革的关键所在，《经济论坛》，2004 年第15期

3. 雷春柱，农村信用社产权制度改革模式选择，《金融理论与实践》，2004年第7期

4. 马素玲，农村信用社改革之路，《金融理论与实践》，2004年第10期