对中国农业银行XX分行操作风险检查后的建议及思考

一、操作风险的涵义、特点及我国银行操作风险现状（1990年—2003年） 

二、对中国农业银行XX分行操作风险现场检查情况

三、检查发现的银行操作风险问题

四、操作风险问题成因分析

五、监管意见及建议

内 容 摘 要

2002年9月，中国人民银行发布并开始实施《商业银行内部控制指引》，对我国银行建立操作风险管理和控制框架提出了要求，对信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等各类风险进行持续的监控，这就使得内部控制覆盖到银行的全部经营管理活动。2005年伊始，中国银行业似乎一下进入“多事之秋”，金融业大案、要案频发且不断升级。此类案件，中国社科院金融所所长李扬称之为“细节中的魔鬼”，正是巴塞尔新资本协议谓之的“操作风险”。换句话说，中国银行业面临的操作风险正在逐渐显现，且严重程度令人担忧。 

 2006年8月至9月，受中国银行业监督管理委员XX监管局指派，由XX分局一行10人的检查组对中国农业银行XX分行及其所属分行营业部、XX支行及所辖网点进行了操作风险现场检查，包括：存款及柜台业务、会计结算业务及其他有关业务中重要操作风险控制环节，以及对银监会防范操作风险十三条原则落实情况的评测。本人参加了此次现场检查并当任主查人一职，对此次检查有总体性的了解和思考，欲从检查发现的银行操作风险问题、操作风险问题成因分析及思考、对XX银行操作风险的监管意见及建议等几方面对此次检查做出自己粗浅的分析和思考，希望能对银行业操作风险的监管做出微薄贡献。

对中国农业银行XX分行操作风险

现场检查后的建议及思考

近年来，国际上频繁发生的操作风险事故使商业银行遭受巨额的损失，过去10年里导致金融机构操作风险损失超过1亿美元的事件不下100宗，引起了银行管理层的高度重视。国际上一些先进的银行在操作风险管理上积累了较为丰富的经验，并形成了自身独特的操作风险文化和理念。国内银行业对操作风险尚未有一个全面、系统的认识，制约了国内银行业对操作风险管理的实践。 

 2002年9月，中国人民银行发布并开始实施《商业银行内部控制指引》，对我国银行建立操作风险管理和控制框架提出了要求，对信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等各类风险进行持续的监控，这就使得内部控制覆盖到银行的全部经营管理活动。

2005年伊始，中国银行业似乎一下进入“多事之秋”，金融业大案、要案频发且不断升级。先是年初中国银行黑龙江河松街支行行长高山卷款10亿元潜逃案；随后2月22日，建设银行吉林分行3.2亿元金融诈骗案又浮出水面；3月24日，银监会又查出农行包头分行重大违法经营案件，涉案金额1.15亿元；仅8天之隔，4月2日中国银行北京分行6.4亿烂尾楼骗贷大案曝光。建行上市冲刺阶段，又发生了原行长张恩照突然“辞职”事件。此类案件，中国社科院金融所所长李扬称之为“细节中的魔鬼”，正是巴塞尔新资本协议谓之的“操作风险”。换句话说，中国银行业面临的操作风险正在逐渐显现，且严重程度令人担忧。 

2005年3月7日，中国银监会针对银行机构对操作风险识别与控制能力不适应业务发展的突出问题，发布了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》，首次将操作风险与信用风险并列为银行面临的三大风险。《通知》指出，一些机构由于相关制度不健全，或者对制度执行缺乏有效监督，对不执行制度规定者查处不力，风险管理和内部控制薄弱，导致大案、要案屡有发生。要求银行机构加大力度，采取切实措施，有效防范和控制操作风险。《通知》既是商业银行防范操作风险的指引性文件，也是审慎监管要求。主要针对当前商业银行操作风险中存在的突出问题，而不是操作风险控制的一般性指引，并未覆盖有关操作风险的全部内容。

 可以看出，操作风险管理的重要性和必要性越来越多地被各界所认识。但遗憾的是，目前还没有形成一个广泛认可的操作风险衡量和管理框架供银行业借鉴。

 一、操作风险的涵义、特点及我国银行操作风险现状（1990年—2003年） 

根据巴塞尔新资本协议的定义，操作风险(opera—tionalrisk)是由不完善的或有问题的内部程序、人员及系统以及外部事件所造成损失的风险，其中包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险(strateSic andreputa—tionalrisk)。与所有的风险一样，对于银行而言，操作风险指的是操作实际绩效低于预期绩效的可能性。 这个定义有五个特点：一是关注内部操作，内部操作常常就是银行及其员工的作为或不作为，银行能够也应该对其施加影响；二是重视概念中的过程导向；三是人员和人员失误起着决定性作用，但人员失误不包括出于个人利益和知识不足的失误；四是外部事件是指自然、政治或军事事件，技术设施的缺陷，以及法律、税收和监管方面的变化；五是内部控制系统具有重要的作用。

由于我国大多数银行还处在向真正的商业银行转型过程中,我国银行业内部控制机制还不完善,加之以社会转型过程中泥沙俱下的腐败蔓延,操作风险是我国商业银行的主要风险来源之一,其在商业银行风险中的比重远大于国际同行的水平。 

本文所涉及的我国商业银行操作风险损失事件全部来自于国内外媒体的公开报道。时间跨度由1990年至2003年，涉及我国国内的7家商业银行，共发生操作风险损失事件71起，给银行带来的损失多至5.3亿元，少至2500元。尽管我国银行业损失事件的收集很不全面，但仍然可以概括出以下特征：（1）在我国的商业银行中,操作风险广泛存在,并且给银行带来了巨大的损失。这充分显示了操作风险发生频率低、但是一旦发生就会造成极大的损失，甚至危及到银行存亡的特点。（2）从业务部门来分析，损失事件主要集中在商业银行业务和零售银行业务，分别占到了74.65%和18.31%。（3）从损失事件类型来看，损失事件主要可以归因于内部欺诈、外部欺诈，分别占到了57.75%、21.13%。这类行为一般隐匿时间较长,银行的损失极大。（4）业务部门和损失事件类型两种因素的组合来看，占损失事件比例最大的是商业银行业务中的内部欺诈，总共有38起，占53.52%。其次是商业银行中的外部欺诈行为，占到了总损失事件的16.90%。（5）从中可以看出，无论在哪种分类情况下，各类之中的损失大小的均值相差都很大。这说明，在度量操作风险时，应该分别考虑每个业务部门和每个风险事件组合下的损失分布情况。  

毋庸置疑，操作风险正越来越多地影响着商业银行，并日益成为商业银行不得不面对的巨大威胁。一个小小的交易员就足以令享誉全球的百年老店巴林银行倒闭；一次小小的越权交易就足以让澳大利亚国民银行发生人事大地震。可以断言，今后商业银行的破产倒闭可能不是信用风险引起，也不是市场风险造成，而很可能是操作风险。一句话，国内银行业，是该考虑操作风险的时候了。

二、对中国农业银行XX分行操作风险现场检查情况

2006年下半年，根据中国银行业监督管理委员会总体工作部署，对国内银行业操作风险进行全面检查。受中国银行业监督管理委员XX监管局指派，XX检查组于2006年7月24日至8月18日对中国农业银行XX州分行（以下简称XX农行）及其所属分行营业部、XX支行及所辖网点进行了操作风险现场检查，检查期为2006年上半年发生的易引发操作风险的主要经营业务，包括：存款及柜台业务、会计结算业务及其他有关业务中重要操作风险控制环节，以及对银监会防范操作风险十三条原则落实情况的评测。本人有幸参加了此次检查，并当任主查人职务，对检查的整体情况有全面了解，并对此做了一些粗浅的分析和思考。本文将从此次现场检查反映出的银行操作风险现状、其原因分析及检查后的思考及监管建议角度出发，力求对银行业操作风险监管工作能起到些许提示作用。

三、检查发现的银行操作风险问题

（一）柜台业务方面存在的操作风险点

 对中国农业银行XX分行现场检查后，发现存在于其柜台业务层面存在以下十个方面的问题： 1、系统内外账务核对不及时，对账单要素不全；2、ABIS（农行前台业务操作系统英文缩写）系统内柜员名与柜员印章不符；3、柜员休假，现金尾箱未入库保管；4、现金支付不符合规定（1）大额现金支取存在漏批、漏登、漏报（2）XX支行及分支机构存在现金存取无客户签名、签名不符、无代理人证件号码和取款金额情况， 5、违规将单位资金转入个人结算账户；6、上门服务制度不完善，执行上门服务制度不到位； 7、未严格执行基层主管岗位轮换制度，重要岗位和敏感环节工作人员强制休假制度流于形式。（1）分行营业部XX分理处主任、坐班主任3人次均超过5年，未进行岗位轮换。（2）执行强制休假制度时休假柜员未做交接登记。（3）存在休假人员仍然处理业务的情况。（4）强制休假低于规定时间，经查，存在综合柜员、联行柜员、会计主管强制休假时间低于5日的情况；8、个人储蓄存款大额现金支取在ABIS系统内未设置授权项，主管人员是在业务发生后才进行签字审批，不能有效控制风险。由于系统设置问题，个人储蓄存款现金支取业务在ABIS系统内未设置授权项，主管在该业务发生后才进行签字审批，未能将审批工作前移至事中，不能有效控制该业务风险；9、未进一步完善预约登记制度。经查，营业部在办理一次性提现20万元（含）以上现金预约支取业务时，未按《关于大额现金支付管理的通知》规定，建立预约登记簿。10、岗位控制存在问题（1）变更九级主管，未及时更换九级主管安全认证卡；（2）越级交接九级主管安全认证卡；（3）存在一人持多卡现象。以上事实表明了农行在岗位控制、柜员认证卡管理方面仍存在漏洞，未达到持卡操作、分级授权、责任到人的目的，极易引发操作风险。（4）柜员离柜时未清退ABIS系统，印章、现金箱未落锁锁定；（5）前台综合柜员办理票据交换交接包业务存在岗位设置漏洞，极易引发操作风险。

（二）会计结算业务方面存在的操作风险点

对中国农业银行XX分行现场检查后，发现存在于其会计结算业务层面存在以下八个方面的问题：1、重要空白凭证未入库保管，重要空白凭证的领用登记事项不规范，领用手续不全。（1）农行XX州分行X支行对保管的重要空白凭证,放入普通文件柜,放置于支行监保部值班室右侧楼梯下间内保管，未存入库房进行保管。（2）营业部的《重要空白凭证、有价单证保管、领用登记簿》，登记簿均未记载领用单位名称及账号，登记事项不全,同时存在登记簿经办人和签收人为同一人的情况。（4）XX支行X分理处《重要空白凭证、有价单证登记簿》中的储蓄存折类1-6月共有11次无签收人签章；储蓄存单类1-6月共有11次无签收人签章，6次无经办人、复核人签章。2、未按相关规定对“短款”进行会计账务处理。3、在抹账业务处理操作中，存在先重记后抹账行为。4、《款箱交接登记簿》、《营业网点送款箱登记簿》管理不严，登记随意性较大，存在操作风险。5、中心库库房安全防范设施不达标。农行XX州分行中心库库房门无组合密码锁；库房非混凝土六面整体浇铸,守库室配置的接受报警和与外界联络的通讯设备未与公安机关报警系统联网。XX支行守库室配置的接受报警和与外界联络的通讯设备未与公安机关报警系统联网。6、库房管理存在漏洞，中心库房守库相关登记簿的设置和登记不规范，未能完整记录24小时不间断值守情况；守库人员管理制度不完善，未明确各班的值守时间。7、库房、保险柜及ATM机副钥匙未按规定管理。XX州分行营业部所属网点的库房及保险柜副钥匙由营业部的财会部统一保管，各网点库房及保险柜副钥匙封包后仅加盖坐班主任一人的骑缝章，交财会部入保险柜保管，各网点库房及保险柜副钥匙的上、下匙及密码封在同一个封包内，由同一人保管，未实行上、下匙、密码分包、分人保管,存在重大安全隐患。8、营业部及其前台柜员均存在超库限情况。

（三）其他业务环节存在的操作风险点

对中国农业银行XX分行现场检查后，发现存在于其他业务环节业务层面存在以下六个方面的问题：1、执行贷款贷前调查制度不严，未能有效审核借款人贷款主体资格，全面真实掌握借款人财务及非财务状况。（1）贷前调查不到位，特别是对自雇人士个人住房贷款审核时未能全面真实调查借款人的信用情况。（2）借款人主体不合规。 2、部分贷款抵、质押担保存在缺陷，风险隐患较大，包括：（1）关联企业互相担保，风险集中。（2）抵质押物不落实，存在较大风险。（3）部分个人住房贷款抵押担保不落实。3、以流动资金名义发放项目贷款。4、贷后管理工作薄弱，主要表现为贷后检查流于形式,部分信贷档案资料缺失、档案管理不规范，记录不完整等。5、仅XX市锡工艺美术厂抵债资产30万元即存在：（1）部分抵债资产处置资金长期未入账，造成财务信息数据不真实。（2）公款私存问题。2004年4月按抵偿价处理的锡商品金额4394元，未冲减抵债资产，而是以刘X名字存入活期存款账户，至2006年8月3日才将该笔资金划入资抵债本金账户。4、部分质押贷款的质押止付通知书上填写支取密码，存在操作风险。5、对借款人挪用贷款监控不到位。6、办理汇款业务时未审核汇款人有效身份证件和无汇款人签章的情况。

（四）农行IT系统（ABIS、CMS[信贷管理咨询系统]系统）、会计凭证设置缺陷及其造成的后果

1、会计业务系统设置存在缺陷

按规定，九级主管不得办理前台业务，但查阅掩码表，系统实际是支持办理；按系统设置，主管对业务授权有双重控制，即身份识别控制和密码控制，但实际操作中，因网络延迟影响业务等因素，主管基本采用一次签到登录后密码控制进行授权的方式，身份识别控制形同虚设。

2、IT系统未能完全覆盖会计处理业务流程

农行XX州分行营业部除联行业务双人操作外，均实行综合柜员制管理，柜员在业务办理完成后仅在记账凭证制票栏上加盖柜员名章以确认业务，而凭证的复核栏，则由事后监督员对其业务进行事后监督事项后，在当日的传票上进行签章确认。从上述事实中可以看出，IT系统无事后监督设置,事后监督员对业务事项仅进行手工监督,事后监督员的印章加盖在记账凭证的复核员栏目。

联行类会计业务实行双人操作，制票和复核栏分别有双人签章确认，但其凭证上无事后监督员签章以明确事后监督责任。

农行XX州分行直属营业部的重要空白凭证，对人行转账支票、人行小额支付系统专用凭证虽有分类登记，但在表外核算上全部归属到营业部手工重空凭证账户进行集中核算，且由柜员手工销号使用，系统对这部分重要空白凭证不能自动销号控制管理。

3、CMS系统与ABIS系统无信用卡透支系统对接程序,导致CMS系统中个人消费贷款余额反映不实

　农行CMS系统中虽然有信用卡透支管理平台，但CMS系统与ABIS系统无信用卡透支接口程序。当ABIS系统发生信用卡透支业务时， CMS系统根据月末ABIS系统中信用卡透支余额，每月月末在CMS系统的“个人消费贷款”下录入1笔名称为“信用卡”的个人消费贷款余额（余额为该月信用卡透支汇总余额）,保证ABIS系统与CMS系统数据相统一。

四、操作风险问题成因分析

分析现场检查出的问题类型、性质、表现形式等，纠其原因，具体可归纳为以下几个方面：

一是人员结构不合理。农行XX州分行有1287名员工，其中管理人员638人，占全行员工总人数的49.57％。农行XX州分行共有对外营业机构51个，2005年末人民币贷款业务累放64亿，累收51亿，人民币各项存款余额83.9亿，各项贷款余额72.8亿，2006年6月末各项存款余额88.1亿元，各项贷款79.07亿元，而一线业务人员占全行人员的50.43％，XX州农行乃至全省农行系统管理人员占比高，柜台一线业务人员严重不足，客观上直接影响到一些操作管理规章制度的执行不到位、执行不了、变通执行等。

二是重事后补漏，轻事前防范。长期以来，农行对操作风险事件发生后，一般采取的补救措施，就事论事多，缺乏系统性且有相互撞车的方面；同时农行管理层试图以严厉的处罚遏制操作风险的再现，缺乏一整套行之有效的事前防范控制机制和措施。

 三是重个案查处，轻全面分析。从所发生的操作风险事件看，操作风险事件之间存在共同点，需要风险管理部门对银行面临的操作风险进行持续有效地分析，从中找出其共性和规律性的东西，采取相应的措施加以防范。而现实中往往是惟查案而查案，研究案件共性问题少，从而造成同类问题屡次发生。对内外部审计检查出的问题，除进行整改外，农行一般对责任人采取经济处罚处理居多，未对产生操作风险事件的原因进行深层次的分析，查明究竟是客观还是主观原因，是制度缺陷无法操作还是监督力度不够，是柜台人员业务素质问题还是业务培训、业务指导工作做得不够，是管理环节出现问题还是执行环节落实不到位产生的操作风险等。

四是抓操作风险管理重基层，轻高层。凡是说到防范操作风险，就认为是要对基层操作人员加强管理。由此，农行将控制操作风险的主要精力放在了基层操作人员身上。然而，从所发生的问题看，由于高层管理人员掌握着人力、物力、财力的调整、支配权，担负管理职责，由此产生的操作风险特别是内外勾结案件，给银行带来的损失更为惨重，因此在抓基层操作风险管理的同时应加强高层管理人员的操作风险管理，增强风险防范意识。

五是重会计操作控制，轻授信和信贷营销操作环节的管理。由于不少案件的发生都集中在柜台业务会计操作层面，因此对操作风险的严防控制认识是共性的。但会计操作层面风险并不是操作风险的全部，信贷业务中同样存在操作风险。在信贷业务的授信和营销环节，对不良授信和营销操作形成的操作风险其表现形式是信用风险，因此信贷业务中的操作风险具有很大的隐蔽性往往易被忽略。从检查情况看，部分信贷风险的形成是从授信、贷前调查阶段开始就留下了隐患。

六是重操作流程和行为规范的控制，轻对操作系统平台的管理。随着电子化和网络技术的发展，银行的操作平台也发生了根本性的变化。但系统的疏漏和技术支持的相对不足，带来了一些以前手工操作从未遇到的难题。这些问题的客观存在，为一些操作风险演变为损失，提供了可能。

七是内部控制制度不能随业务发展变化及时得到调整、补充完善，缺乏动态灵活的内部控制调整机制。农行的部分内控制度随着银行业务流程的整合，计算机系统的升级明显滞后，一段时间这些明显陈旧的规章制度或操作程序不能被新的、更科学的制度及时替代。特别是在实行会计电算化后，操作平台革新，一些传统的核算控制已经面临着无法落实的窘况。但截止目前这些传统的控制手段依然保留在纸上。如，在实行综合柜员制后，柜员不仅可以同时办理对公对私业务，办理人民币和外汇业务，打破了传统的柜台业务按服务对象的分工，会计出纳集于一身，使得双人临柜、交叉复核、会计出纳职务分离等从前十分重要的控制措施无法实现。而这些制度至今仍然作为控制柜面人员的重要标准存在于各项规章制度中。另一方面，缺少内控制度的后评价机制，耗费大量人力、物力、财力制定的内控制度在执行中的实际状况和效果没有进行跟踪和评价，造成有规不依、有章不循，引发操作风险。

五、几点思考

 （一）正确认识和全面理解操作风险，对加强操作风险的管理、控制和监管，有着十分重要的意义。从银行目前暴露的案件情况看，信用风险和市场风险能转化为损失的几乎都与操作风险相伴。但目前在控制操作风险的理解上仍存在着一些误区，直接制约着操作风险管理机制的建立和完善。农行应及时转变对操作风险的理解误区，培养操作风险管理文化，在行内营造良好的操作风险管理和控制环境，培养风险防范意识，全面系统的认识操作风险，在今后的工作中从经营理念、管理制度、价值标准、行为规范等方面形成本行的风险管理文化，真正把“操作风险十三条原则”落到实处。

 （二）农行应结合实际业务发展需要，合理调配人员结构，特别是合理配置柜台一线职工人员，以防范操作风险的发生。XX州农行基层业务人员与管理人员比为1：1.02，机关管理人员占比过高，柜台一线人员严重不足是产生操作风险的因素之一。农行现阶段正处于扁平化改革的进程中,应切实按业务经营环节、工作特点，合理调整管理部门与一线员工的配置，尽量做到机构精简，减少管理层次及链条，区分部门之间管理对象、管理权限和影响范围，按岗位明确职责和分工，实现分工明确，相互牵制、监督，从而有效整合人力资源。

 （四）紧紧围绕提高银行员工按章操作的自觉性，加强职业道德教育，增强农行管理层操作风险意识及扭转一线员工对操作风险意识淡薄和责任心不强的现状。强化操作风险控制，必须坚持以人为本原则，通过对员工的思想政治教育和道德教育，使全体员工清晰了解和掌握在从事业务活动时必须遵守的统一标准化行为规范、本行的操作风险管理政策，以及对风险的敏感程度、承受水平、控制手段，尤其是高级管理层必须要了解本行的主要操作风险所在，在日常的管理中积极倡导建立有力的风险控制文化，将本行的内部控制战略和政策准确无误地传达给各个层次的每一位管理者和员工，使操作风险控制成为全体员工日常工作中的首要目标。特别要指出的是，农行管理层一定要增强操作风险忧患意识。目前银行间的竞争日益激烈，存款成为评价基层和员工工作业绩的重要指标，过度地给基层和员工施压，已成为诱发操作风险的重要隐患。 

参 考 文 献

一、本文来源自本人《操作商业银行风险现场检查检查事实与评价》

文来源自本人《商业银行操作风险现场检查意见书》

三、本文来源自本人《商业银行操作风险报告》