完善失地农民社会保障制度的思考

摘要--------------------------------------------------01

建立失地农民社会保障制度的必要性-------------------------02

失地农民社会保障的现状----------------------------------------03

失地农民社会保障现状问题原因分析----------------04

四、 如何完善我国社会保障制度-------------------------------------04

结束语-------------------------------------------------------------------------06

参考文献----------------------------------------------------------------------07

内 容 摘 要

摘要：本文首先分析了我国建立和完善失地农民社会保障制度的必要性，指出我国存在这方面的严重欠缺；其次分析失地农民社会保障存在诸如社会保障权利缺失的问题；进而提出完善我国失地农民社会保障制度的政策路径。

关键词：失地农民　社会保障　完善

thought on perfecting social security for the land-loss peasants

Abstract: urbanization is the impersonal demand to our country’s economic development. Land-loss peasants have been appearing. The article firstly analyze the necessity of establishing social security for land-loss peasants; secondly, demonstrate the current situation, and lastly give the suggestion to perfecting the social security for the land-loss peasants

Keywords: land-loss peasants social security perfecting

完善失地农民社会保障制度的思考

前言

千百年以来，无论在世界的哪个角落，农民和其赖以生存的土地是须臾不可分的。近些年来，随着我国的城市化进程的加快，城市数量的增加、城市空间的扩张，越来越多的农民从土地上被剥离出来，一个新的社会群体--失地农民随之迅速扩大。资料显示，我国失地农民群体的数量将在2030年的1.1亿人

失地农民的问题，在城市化的早期并不像现在这么严重，国家采取的就业安置办法在计划经济年代发挥了重要作用，农民很容易转为，工人，身份，但随着社会主义市场经济的发展，企业用工方式越来越市场化，政府再也无法将失地农民塞进企业，失地农民问题逐渐演变成一个令人关注的社会问题。

在中国二元社会保障体制框架下，广大农村尚未建立起完善的社会保障制度，土地不仅是最基本的农业生产资料也是社会保障的替代物，基本生活保障功能，失业保障功能和养老保障功能。

因此，将失地农民纳入城镇社会保障体系将成为最为理想的路径选择。在农民的土地被征用时，将土地补偿费、安置补助费和级差地租用来为失地农民交纳社会保险费，从而将失地农民纳入社会保险体系之内，解决他们的后顾之忧。事实上，我国各地社会保障发展的不均衡，造成建立、部分建立、或根本还没建立实地农民的社会保障制度。这就成为本文写作的背景。

本文分三个部分：首先分析了建立失地农民社会保障制度的必要性。其次分析我国失地农民社会保障的现状，再次提出完善我国失地农民社会保障制度的措施。

一、建立失地农民社会保障制度的必要性

（一）在农民因征地而失去土地后，获得的各种补偿费用并不能为失地农民提供可靠的生活保障

失地农民就是指失去土地的农民，土地是农民收入的主要来源，是其赖以生存的基础。因此，为失地农民提供必要的保障也是情理之事。但事实上，他们并没有得到应有的保障。

据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的，应按照被征用土地的原用途给与补偿，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费，指引国家征用土地对土地所有者和使用者对土地的投入和收入造成的损失的补偿，安置补助费，使为了安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给与的补助费，按照需要安置的农业人口数计算，土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍，事实上，由于近来来农产品的价格不断下滑，计算出的补偿费很低，许多地方在实际操作中也普遍采取法定最低补偿标准。再加上补偿费拖欠，分配混乱等问题，农民实际获得的补偿款非常少。

仅靠数千，数万元的土地安置补偿费，失地农民的长远生计根本得不到保障，在西部地区一些城市，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人，按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。由于安置补偿费远远低于人口安置的实际社会成本，农民在土地被征用后生活水平下加，甚至产生返贫现象。这种一脚踢得货币安置办法，已严重损害了农民的利益，失地农民成了城市化的牺牲品。

（二）失地农民问题关系社会稳定

依靠土地从事传统农业生产的农民数量的不断减少是社会文明和进步的重要标志，从这个意义上讲,失地农民的产生是经济发展的一个正常现象，但有些地方由于没有正确处理好经济发展和保护农民合法权益的关系,损害了失地农民的利益,使不少失地农民产生逆反心理和抵触情绪,这在一定程度上影响了社会的稳定，妥善处理好失地农民社会保障问题,是维护社会稳定的要求,更是贯彻落实“三个代表”重要思想的要求,对于促进城乡经济社会全面，协调发展具有重要意义。

（三）将失地农民纳入社会保障综合体系,是宪法精神的体现

作为国家的社会保障制度,其受益的对象应是全体社会成员,即让每个公民都享有社会保障体系的保障。失地农民和城市居民都为国家和地方经济的发展作出了自己的贡献,理应都成为经济和社会发展的受益者，社会保障政策的差异,只应体现在公民因从事的职业特点不同而在保障的具体内容，具体项目上有所差异,不应以城乡的社会差异而忽视失地农民享受社会保障的权利。我国宪法第四十五条第一款规定：中华人民共和国公民在年老，疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享有这些权利所需的社会保障，社会救济和医疗卫生事业。很显然,这里所说的公民也包括失地农民，将失地农民纳入社会保障体系,与城市居民一样享受社会保障的权利是我国宪法精神的体现，

二、失地农民社会保障的现状

（一）失地农民的多项权利缺失

 一是土地使用权被剥夺。社会经济发展带来的城市化，不可避免会占用一些耕地。没有土地的农民， 像一只断线的风筝，在空中飘荡，。

 二是就业权没落。中国是传统农业大国，在目前城市失业人员大量存在的前提下，务农是许多农民主要的甚至是唯一的工作，土地还是他们赖以生存的生活资料来源地。受现实生产力制约，农民大量转移到第二产业 或第三产业还比较困难， 

 三是基本生活保障权消失。生活保障是与基本就业 密切相连的。农民失地，本该有相应的安置。现实中， 一些单位或机构，对失地农民的补偿往往是采用所谓， 一脚踢，的办法，即一次性货币安置。对农民的货币补偿标准却往往又偏低，使农民生 活难以为继。

 失地农民一系列权利的丧失或保障不全，导致他们走惯田埂的双脚迈向城市时，显得沉重又无助，他们对未来没有信心，缺乏安全感，这不可避免地会引发他们对社会的不满。近年来，因征地问题引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个主

要因素之一。这既是经济问题，也是社会问题，更是政治问题。这一问题能否得到有效解决，它关乎中国能否顺利实现全面小康社会，关乎中国农民能否现代化，关乎社会的安定团结。

（二）失地农民自我保障意识缺乏，相关社会保障政策滞后，保障权益亟待得到重视

可以说社会公众对失地农民社会保障问题的认识普遍不到位，受传统计划经济时期观念的影响，认为土地就是农民的社会保障，现在农民失去了土地给予他们的补偿费就应理所当然的转为社会保障费。殊不知仅仅几万元的土地征用补偿费连维持失地农民一定时期的基本生活开销都不够，更谈不上拿来买社会保险。另一方面，作为弱势群体的失地农民，由于文化水平偏低，获得政策信息的渠道有限，自我保护和自我保障意识淡，对什么是社会保险，商业保险都界定不清，即使有所了解，但潜意识中却把自己当成外人，不敢奢求原来只有城里人才能享有的社会保险。

保险制度不健全，不对接，政策滞后，管理不规范。由于现行的城镇基本养老保险和农村社会养老保险制度，城镇基本医疗保险和农村合作医疗政策不对接，使部分已经参加城镇基本养老保险，医疗保险的失地农民与用人单位接触劳动关系后，保险关系难以转移和继续，造成劳动关系双方不愿参保，退保，断保，严重损害了失地农民的社会保障。

（三）经费来源不足

失地农民的社会保障应由政府，村集体和个人缴纳，当前,一些地方为了招商引资而降低土地征用成本《土地管理法》规定,征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍,安置费为4至6倍,事实上各地补偿费标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊,造成社会保障基金的来源不足。如何解决经费不足的问题,在经费筹集的具体操作中,又如何建立政府、村集体、个人合理的负担机制是一个难题。

三、失地农民社会保障现状问题原因分析

（一）征地补偿标准低,补偿款被层层截留

根据现行《土地管理法》,对农民的补偿总计为该耕地被征前三年平均产值的10～16 倍,最多不超过30倍。按照这个标准,农民土地现金赔偿通常在每亩1.5～3.5 万元。其补偿标准不仅本身偏低,而且还会出现政府“暗箱操作”、“寻租”等政府与民争利行为,导致补偿款被层层截留,这扭曲了利益主体之间的土地收益分配机制。有关调查资料显示,在土地用途转变增值的土地收益分配中, 地方政府大约获得60 %～70 % ,村级集体组织获得25 %～30 % ,农民只得到5 %～ 10 %。近几年, 在土地市场清理整顿中,全国共清理出拖欠、用农民征地补偿费高达150 亿元。

(二) 失地农民就业安置缺乏,善后处理简单

目前征用土地大都采用单一的货币安置方式,对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念转变等问题,未予充分考虑,往往是以最低的代价获得土地后,便将农民一推了之。失地农民由于能力素质、知识技能、应变能力等方面因素决定了他们在城市就业中处于弱势群体,再加上传统的对农民固有的偏见和歧视,使失地农民很难找到工作而被城市所接纳,成为被农村和城市双双抛弃的现代流民。

(三) 土地征用权乱用,农民权益得不到保护

一方面,作为土地所有权主体的农村集体在土地征用问题上没有自主权。虽然《宪法》规定:“国家为了公共利益需要,可以依然法律规定对土地实行征用。”但什么是公共利益的需要, 《土地管理法》没有必要的阐释和界定。事实上政府不管是为公共利益的国家重点工程,还是搞土地储备或以营利为目的商业性开发,政府要征,都一定是向农民低价征用。另一方面,征用与被征用双方地位不平等。政府永远是管理者,而被征用土地者,本来是权利的主体,反而只是被管理者。政府愿征多少地,愿出什么价,农民都得接受。这严重侵犯了失地农民的权益。

(四) 失地农民社会保障制度落后

家庭联产承包责任制以来,国家事实上很少或不再承担农村公共物品供给的责任,于是土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障,而且越来越多地转和以承担农民的生存保障功能为主。在征地过程中,农民失去了土地也就是失去了基本保障。失地农民为了维持生活,转而希望政府提供保障,而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来。由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围,也很少有农村集体组织将土地征用款用于解决农民养老保险,于是失地农民也就只关注眼前利益,很少考虑以后出路问题。再加上农民普遍缺乏理财意识和技能,获得的不多补偿款不出几年便“坐吃山空”。未来的基本生活、医疗等方面开支,再加上子女的教育费用,使失地农民不堪重负。在这种情况下,土地征用越多,社会隐患越大。据统计,因征地引发的社会矛盾急剧上升,在全国各地上访案件中,70 %以上是因征地引发的。如果失地农民权益保障问题不解决,越来越多的失地农民基本生活不能得到保障,将会对城市化进程、社会稳定和经济建设产生巨大的阻碍作用。因此,解决失地农民权益保障问题已成为当务之急。

四、如何完善我国社会保障制度

（一），建立和完善失地农民最低生活保障制度。

最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现。从理论上讲，最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实际中，由于经济支持

力度的不同，目前尚不能在全国所有农村都建立或建立相同标准的低保制度，因此，各地也应根据当地的情况，通过地方立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律 制度。在地方立法中应当合理界定保障对象：享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群；只要符合条件，不得以 失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。还应科学确定最低生活保障标准：应从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。此外，还应确立多渠道的资金筹集机制。

（二）设立社会保障基金，加强基金管理

对于公益性征地，要将耕地的社会保障价值作为重要的补偿依据，设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法。应从以下三个方面来解决这个问题。

 1．资金来源 失地农民社会保障基金的资金来源主要有两个渠道：一是应当归农民所得的征地补偿费。提高补偿标准及规范分配比例是确保基金来源的前提条件。二是政府的财政拨款。政府从土地转让中取得了巨额的增值收益，理应为失地农民社会保障基金提供财政支持。

2．基金运营 借鉴国际经验 社会保障部门可以将基金交由银行、保险公司等金融机构经营，并引入竞争机制，以保证基金的保值增值，对增值所得，国家应给予税收上的优惠。

3．基金监管 借鉴欧美国家先进经验 失地农民社会保障基金管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集，投资运营等。而且必须保证监管机构的权威性,公开性,科学性和独立性。

（三）完善失地农民就业机制，提高失地农民就业能力

要强化职业教育和职业培训，长期以来，我国农民，包括失地农民由于缺乏教育培训机会，文化素质和知识技能低下，农民失去土地后，他们在社会的竞争力十分有限。面临着极大的风险，这就要求政府部门要建立一个布局合理的人员培训网络，要根据不同的年龄阶段和文化层次区别对待。培训内容要有针对性，不仅要有技能培训，还要加强就业指导， 培训费用要遵循政府补贴和农民合理分担的原则。对经济特别困难人员要免费转岗职业培训，至少让每一个失地劳动力掌握一门非农职业技能，提高他们的就业竞争能力。要建立和完善城乡一体化的劳动力市场，积极拓展失地农民的就业途径，政府要积极引导建立一个城乡一体化的劳动力市场体系。培育各种劳务中介机构，及时提供各类就业信息，并运用计算机网络技术使各个劳动力市场能相互连通，为劳动力供求双方提供迅速准确，完全的信息。使失地农民能尽快找到适合自己劳动技能的职业，减少农民寻找工作的时间，尽可能地降低自然失业率。

 政府还要积极为失地农民开拓就业途径： 一是组织劳务输出，借地发展农业。二是继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，在原来村级集体或股份制企业发展的基础上，借助征地补偿中村集体的提成部分，用好用活这部分资金，大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，尽力吸纳失地劳动力就近就业。三是对于征地较多的乡村出台倾斜政策，开发性安置，房产安置等政策，以帮助社区增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。失地农民有了稳定的职业，就可以减少保障基金的支出，减轻国家的财政压力。

(四)推进失地农民社会保障制度的配套政策措施

一是要加大宣传力度,政府应加大政策宣传力度,使社会保障制度的原理、目的、参保方法与各项政策更加清晰易懂,让失地农民看到参加社保的好处,从而积极参加社会保障。二是要加强立法管理工作，真正把建立和完善失地农民的社会保障问题提到法律层面，对失地农民以人文关怀。

结束语

失地农民的社会保障从一开始就成为社会关注的热点，随着中国 城市化速度的加快，失地农民数量的增加，建立和完善失地农民的社会保障制度必将成为各级政府和理论界讨论的焦点。 中国并非没有建立起对失地农民的社会保障机制，只是这种制度相当不完善，甚至停留在口号上，加上各地失地农民的保障制度不均衡，使得中国的失地农民社会保障体制建立任重道远。 本文分析了失地农民社会保障现状，提出完善失地农民保障的四点建议：1、建立和完善失地农民最低生活保障制度。2、设立社会保障基金，加强基金管理。3、完善失地农民就业机制，提高失地农民就业能力4：推进失地农民社会保障制度的配套政策措施

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