基层人民银行职能转换后的理解和思考

一、职能转换后基层人民银行的职能定位

（一）贯彻执行货币政策，是基层人民银行重要的工作职能。

（二）提高服务意识，高质量地履行金融服务职能。

（三）努力提高防范和化解金融风险的能力，维护好辖内金融稳定。

二、职能转换后的有利条件和不利因素

（一）当前基层人民银行履行职能的有利条件。

（二）当前基层人民银行履行职能的不利条件。

三、职能转换后基层人民银行履行职能的思考

（一）转变思想观念，提高对三大职能地位和作用的认识。

（二）加强职工队伍建设，提高职工队伍素质。

（三）调整工作思路，认真履行基层人民银行职责。

（四）加强与地方银监机构的协调，减少监管成本。

（五）加强与政府的沟通和联系，发挥基层人民银行在地方经济发展中的作用。

内 容 摘 要

《人民银行法》赋予人民银行制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三大职责。人民银行职能调整后，基层人民银行工作由具体操作型向从事风险监测、信息反馈等综合性工作转变，这将对从业人员要求更高。本文就职能转换后基层人民银行履行职能情况作了剖析，并提出了一些建议。

基层人民银行职能转换后的理解和思考

原来人民银行有关监管职能分离出去之后，人民银行的主要职能转变为“制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险中的作用”，即由过去对银行业金融机构的直接监管职能转换为对金融业实施宏观调控和防范与化解系统性金融风险的金融稳定职能。基层人民银行作为人民银行的派出机构，将进入一个新的职能转换时期。新的职能是为了加强金融监管和人民银行更好地履行中央银行职能，但从当前基层人民银行来看，一些单位和职工对改革后的职能定位缺乏正确的认识，对能否履行好职能缺乏足够的信心和勇气，对如何履行职能缺乏明确的思路和措施。本文试就改革后基层人民银行的职能转换和定位进行探索。

一、职能转换后基层人民银行的职能定位

职能是性质的具体体现，基层人民银行的职能是其作为中央银行派出机构性质的具体反映，与中国人民银行的职能密切相关。在银监会分设前，人民银行基层人民银行的职能有三大类，即贯彻执行总行货币政策、在辖区实施金融监管和提供区域金融服务。监管职能剥离后，有些人认为人民银行职能将会弱化，其实，改革后人民银行的职责不是轻了而是更重了，工作水平要求更高了。它的职责没有变，依然是银行的银行、发行的银行和国家的银行。仍将肩负着传导和贯彻执行货币政策、提供区域金融服务和维护金融体系稳定的三大职能，而且职能已变得更为突出，更为重要。

（一）贯彻执行货币政策，是基层人民银行重要的工作职能。

在中央银行货币政策调控由直接向间接方式转变的趋势下，基层人民银行必须高质量地贯彻执行好总行的货币政策，一是要认真在辖区内宣传、传达和贯彻总行的货币政策精神，做到各项政令畅通。二是要根据总行的货币政策精神，结合区域特点和实际，在充分调查研究的基础上，制定出辖区内的信贷工作的指导意见，加强对辖内金融机构金融工作的窗口指导，如人行石林县支行定期召开金融联系会，推动银企、银政合作。引导商业银行加大对基础设施、支柱产业、优势企业的信贷投入，促进贷款持续较快增长。①增加信贷投入，保障石林县旅游业发展的合理资金需求，截至2005年末，石林县金融机构投入旅游资金8亿元以上。②引导商业银行加大对基础设施、支柱产业、优势企业的信贷投入，促进贷款持续较快增长。截止2005年末，石林县金融机构投入县重点项目石林县东城区、双龙山公园扩建、巴江河治理改造，石林旅游服务区建设资金达26689万元，占全县各项贷款比为9%。石林县金融机构增加对石林传统支柱产业“两烟”的信贷支持。2005年累计向烟草公司贷款达1.05亿元。三是要根据总行的授权，利用再贷款、再贴现和存款准备金等货币政策工具，对辖区的货币供求进行调控，保证辖内始终保持合理的货币需求量。如人行石林县支行截止2005年末对石林县对农村信用社再贷款累计发放2000万元，引导农村信用社加大信贷支农力度；人民银行的中央银行专项票据对农村信用社改革试点资金支持额度达998万元。四是在现有金融统计监测数据基础上，探索建立包括经济、金融和社会发展各个方面，能为分析和实施货币政策提供充足信息支撑，实现宏观与区域信息相结合的经济金融运行监测体系，及时监测反馈货币政策的实施效果和存在的问题。要把对经济金融运行情况的分析监测作为职能转换后央行货币信贷工作的一项基础建设抓紧抓好。积极完善工业企业景气监测制度，加强对信贷投向投量、重点行业、重点企业和基础产业的信贷风险监测、企业景气监测，以掌握翔实的资料，为贯彻货币政策提供直接的基础信息支撑。考虑到我国经济目前还处于政府主导阶段，基层央行还应及时将货币政策意图传递给地方党政领导，使地方领导的经济决策与货币政策意图保持一致。

（二）提高服务意识，高质量地履行金融服务职能。

金融服务职能是中央银行的基本职能之一，其发达程度是一国或地区金融发展水平最直接的反映。只有服务职能建立在系统完善、手段先进、优质高效的基础上，才能充分体现基层人民银行的作用和地位。基层人民银行的服务职能主要包括支付清算服务和其他服务两大方面，其核心是支付清算服务，主要包括①货币发行和货币流通管理职能；②同城票据清算职能和异地资金清算职能；③现代化支付系统的推广和使用；④加强人民币结算账户管理，维护支付结算秩序。基层人民银行的其它服务职能主要包括：①外汇管理职能；②经理国库职能。如人行石林县支行截至2005年末同城票据清算11547笔，金额18.73亿元；核准银行基本存款账户800户，核准专用存款帐户20户,核准临时存款帐户7户；办理财政预算收入24799笔,金额1.18亿元，预算支出1286笔,金额2.83亿元。

要提高服务意识，高质量地履行金融服务职能，首先要解决好金融服务的定位问题：一要为宏观决策、货币政策的制定和调整服务；二要为金融稳定、为各金融机构公平竞争、健康发展服务；三要为辖区经济发展服务；四要为企业、客户、千家万户服务。其次在创新服务上，一要引导、指导各金融机构在金融服务上实现由供给制向需求制的重大转变，创新服务内容，增加服务品种，适应经济建设发展的需求；二要进一步创新支付结算、国库经理、货币发行、外汇管理等金融服务性工作，继续在零差错、防缺陷上求突破，在安全、高效、快捷、全方位的服务上求创新；三要协调有关部门切实加强反洗钱工作，从长治实际出发，尽快研制联合作战加强反洗钱工作的实施细则，并认真组织好协调落实；四要作为央行、作为国务院领导下的宏观调控部门，充分发挥好协调职能，做到主动协调、敢于协调、善于协调。

（三）努力提高防范和化解金融风险的能力，维护好辖内金融稳定。

目前，我国金融体系的风险苗头和不稳定因素仍然很多，单纯依靠金融监管不可能妥善解决问题，发挥人民银行的金融稳定职能十分重要。就基层人民银行而言，要维护好地区金融稳定一是要进一步加大对信贷资金流动性、安全性、效益性的监督，建立提示、警示制度，积极帮助各金融机构努力降低不良资产，千方百计提高经营效益；二是要集中管理辖区法人金融机构的存款准备金，监测所有银行机构的备付金水平，提高金融机构抗风险能力；三是在防范化解系统性风险上，坚持监督和帮促的统一，在超前防范上求突破，在促进发展中化风险，在促进其提升、加强经营管理、提高经营成果、实现健康快速发展上求效果。四是充分发挥最后贷款人作用，对出现支付风险的机构及时提供流动性支持。总体上看，我国银行业存在着一定的风险，“最后贷款人”作为保护存款人利益、稳定金融体系的最主要事后救助者,对促进稳定将继续发挥无以替代的功能；四是根据总行的授权,配合监督管理部门对有问题的金融机构进行处置。

二、职能转换后的有利条件和不利因素

（一）当前基层人民银行履行职能的有利条件：

1、监管体制改革有利于基层人民银行履行职能的进一步改进。

银监会的成立，将原属于人民银行对存款类金融机构的监督管理权限剥离出来，不仅有利于人民银行将有限的人力物力集中起来搞好经理国库、货币发行、支付清算等金融服务职能，也有利于银监会专心致志集中精力搞好金融监管这一中心工作。同时银监会的成立，顺应了我国对银行业、保险业、证券业分业经营、分业监管的金融管理体制，使我国在证监会、保监会之外，又专门成立了银监会，金融管理体制和机构设置更加完备和合理，从总的方面和长远的方面来说，是顺应了改革的发展，也是改革发展的必然产物。

2、良好的经济金融环境为基层人民银行履行职能创造了条件。

当前，各级党政部门正在全力抓经济建设，招商引资工作正在紧锣密鼓展开，阶段性成就引人注目，创建“信用县、乡（镇）、村、组”工作正在稳步推进，信用环境整治工作倍受全社会的拥护、支持与配合，大力发展地方经济已成为当前和今后各级党政部门的工作重点，重视经济、注重金融已成为各级党政部门的共识，区域经济金融正呈现出快速稳步的发展态势，在这种难得的发展机遇面前，又恰逢人民银行的职能转换，这为人民银行基层人民银行充分履行三大职能创造了良好的环境平台。

3、总行和地方党政部门对基层人民银行履行职能的重视和支持。

银监会成立后，人总行和各级地方党政部门非常重视基层人民银行的职能转换和职能履行工作，为了确保改革时期央行队伍中不出现思想动荡、队伍涣散、工作松懈情况，总行党委推出了再次掀起学习“三个代表”新高潮等一系列的宣传教育和稳定措施，排除了部分职工的思想疑惑，保证了基层人民银行职工以一个良好的心态正确面对改革，支持改革，投身改革。地方政府为充分发挥基层央行职能也采取了一系列的支持措施，积极配合基层人民银行贯彻执行货币政策，加强对辖内金融机构的窗口引导，采取了政府搭台，银行唱戏，企业受益和维护银行债权以及积极创建辖内金融安全区等活动，为基层人民银行充分履行三大职能提供了强有力的支撑。

4、基层人民银行自身具有履行职能的期望和潜力。

银监会成立后，基层人民银行的金融监管业务分离，为了提高央行在金融机构中的地位，基层人民银行员工进一步做好新形势下各项工作的期望和要求十分迫切，并且他们多年来从事金融监管工作，对货币政策传导和金融服务方面的不足之处十分了解，有一定的解决问题、处理问题的潜力和能力，这为新形势下基层人民银行认真履行三大职能积累了丰富的经验和方法。

（二）当前基层人民银行履行职能的不利条件：

1、监管体制改革在初期对基层人民银行履行职能有负面影响。

由于人们对任何新生事物的产生都要有一个认识和理解的过程，同时对任何一个事物，不同的人也会有不同的看法，这对监管体制改革初期基层人民银行履行职能有一定的负面效应，具体表现在：一是部分员工认为金融监管是基层人民银行在辖内金融机构树立权威的有力保证，这项业务分离后，基层人民银行在辖内金融机构心目中的地位将大打折旧，不利于三大职能的有效履行，今后各项工作的开展必定会出现不配合、不协作等情况，在人民银行工作不如到银监会工作。二是由于银监会设在地市一级，不是每个下辖县市都设办事处，对未设办事处且辖内金融机构数较少、业务量小的欠发达县（市）而言，其辖内人行机构的去留及人员流向问题无疑会产生顾虑，这在一定程度上波动了部分员工的工作情绪，至少在改革初期会影响基层人行履行职能的工作效率。三是管监分离后，基层人民银行的主要任务是履行三大职能，由于对辖内金融机构缺乏有力的制约手段，难以形成合力，工作开展会出现许多难以预测的情况，有许多关系难以协调，很难达到预期效果。

2、目前基层人民银行的状况与职能转换后的要求存在差距。主要表现在：一是基层人民银行人员整体素质还不高，尤其是县级支行高学历的工作人员不多，年龄断层情况又比较严重，这与有效贯彻执行货币政策所需的高素质的宣传人员、执行人员和监督分析人员的要求还存在一定的差距。二是服务手段、服务水平和服务效率还不高，尤其是县级支行科技开发和应用的能力有限，这与职能转换后基层人民银行的金融服务要求还不相适应。三是由于各地各金融机构的历史背景不同，经营水平和盈利状况差别较大，威胁金融稳定的风险和因素也较多，基层人民银行在维护辖内金融稳定的任务虽然重大，但缺乏一套有效的方式和方法，特别是在硬件建设、人本建设和群防群治等方面有些力不从心。

3、经济金融形势发展带来更为复杂多变的形势和挑战。中国加入WTO后，复杂多变的国际国内经济金融形势给职能转换后的基层人民银行带来了强大的压力和挑战。外资银行的准入、国内金融网点大规模的重组，基层证券保险业长期在监管真空中运作，这给基层人民银行有效贯彻实施货币政策、提供高水平的金融服务和确保辖内金融综合稳定工作提出了更高的要求，全面履行好央行三大职能，基层人民银行要进一步改进方式方法，需要进一步做出不懈的努力。

三、职能转换后基层人民银行履行职能的思考

改革后的基层人民银行有效履行中央银行三大职能，必须做好以下几个方面的工作：

（一）转变思想观念，提高对三大职能地位和作用的认识。

一是提高对货币政策在国家宏观调控中地位和认识。当前基层人民银行要充分认识金融业改革和发展的形势对履行央行职责的极端重要性和紧迫性，增强责任意识，明确工作重点，提高对货币政策在国家宏观调控中地位和认识。随着金融体制改革的进一步深化和金融监管职能的调整，贯彻实施货币政策和货币政策的执行监督将成为基层央行新形势下各项工作的重中之重；要充分发挥货币政策在现代经济中的第一推动力作用，指导金融机构合理科学选择贷款投向，优化信贷资金和资源配置，促进产业升级和经济结构调整。同时，要促进引导货币政策贯彻实施，建立基层人民银行内部实施货币政策协调机制和当地宏观经济货币政策联席会议机制，定期分析研究辖内货币政策的具体实施事宜，使其不断增强货币政策的执行合力。要在加强辖内经济运行指标监测分析和调研的同时，灵活运用利率、再贷款、再贴现等政策工具引导资金流向，疏通货币政策传导渠道。

二是提高对金融服务在促进经济金融发展中功能的认识。金融服务是中央银行最基础的一项重要职能，也是人行体制改革后基层人民银行主要的工作职能之一，在社会快速发展、经济活动日趋复杂的情况下，充分发挥中央银行服务职能，对促进经济金融发展具有十分重大作用和意义。基层人民银行认真做好代理国库、货币发行和支付清算等工作，是保证社会生产和金融机构业务正常运转的必要条件；加强现金管理和帐户管理是维护辖内金融稳健运行的前提，要进一步细化服务职能，保证服务质量，提高服务手段，促进地方经济发展。

三是提高对维护金融稳定在保持社会稳定中作用的认识。金融和经济密切关联，金融是经济的中枢，金融活，经济活，金融不稳，经济必乱，社会必然出现动荡。上个世纪九十年代末的亚洲金融危机给亚洲各国带来了伤痛和苦难，也给我们留下深刻的记忆和警醒。“稳定是压倒一切工作的前提”，只有社会稳定，经济才能繁荣，金融才能发展。因此，改革后的基层人民银行一定要充分提高金融稳定在保持社会稳定中的认识，把维护金融稳定工作作为全局性的工作大事抓紧抓好,确保一方平安。

（二）加强职工队伍建设，提高职工队伍素质。

一是要靠学习来提高素质。党的十六大报告中提出,要“形成全民学习、终身学习的学习型社会,促进人的全面发展”。因此,我们要积极响应党中央的号召,切实把学习作为第一要务,作为一种责任,作为一种境界,作为一种追求,以学增智、以学立德。在积极参加政治教育和理论学习的前提下,努力掌握“三个代表”重要思想的理论实质,不断打牢科学理论基础,提高思想政治素质。我们要努力学习经济金融知识,不断改善知识结构,努力提高自身素质,以适应时代发展的要求。

二是加强全员培训,提高整体素质。人民银行要积极创造有利条件,选送干部职工参加各类学习和培训,适时开展岗位任职资格培训,提高各类岗位培训效果。鼓励干部职工通过自学提高学历层次,走自学成才的道路。通过形式多样的学习、培训，打造一支“懂理论、懂义务、懂管理、具备宏观分析能力的专业人才”，以适应新形势下的复杂任务要求。

三是坚持人才队伍建设协调发展。要树立与新时代相适应的人才观念，正确构筑人才战略。加强队伍多岗位技能锻炼，有效盘活人才存量，同时，高标准提高人才增量，优化人才资源配置，有效促进人才、专业、岗位之间的合理分布，积极响应人民银行提出的建立一支“学习型、研究型、专家型、务实型、开拓型”的央行干部队伍，更好地履行人民银行职责。

（三）调整工作思路，认真履行基层人民银行职责。

工作思路是做好工作的方式和方法，职能转换后的基层人民银行必须对以前的工作思路进行调整和优化，确保重点工作的中心地位。

一是基层人民银行的整体工作的重心应由加强监管向传导、执行货币政策转移。货币政策不仅是一种宏观的经济政策，一种调整社会总需求的政策，而且又是一种长期的经济政策，针对的是整个国民经济运行中的经济增长、通货膨胀、国际收支以及与此相联系的货币供应量、信用量、利率、汇率、金融市场等问题，中央银行通过间接控制措施，利用货币政策能促进社会总需求与总供给的平衡，维护社会稳定和经济的发展。因此，改革后的基层人民银行在履行三大职能过程中，要把重心工作放在认真贯彻货币政策、采取有效措施积极疏通货币政策运行机制、经常开展督促检查和及时反馈货币政策的运作效果等方面，保证总行的货币政策能够得到全面实施，并产生良好的运作效果。

二是要围绕贯彻执行货币政策，努力提高对金融机构和社会的服务水平，全力维护地区的金融稳定。货币政策是金融行业开展各项工作的指针，基层人民银行一定要在货币政策的统领下认真做好服务工作，进一步完善服务手段，提高服务质量，确保辖区金融稳定，有且只有这样，才能巩固了货币政策这一职能的重心地位和工作目标。

（四）加强与地方银监机构的协调，减少监管成本。

1、基层人民银行要建立与地方银监机构的协调机制。地方银监机构制订地方性的监管政策时，应考虑制订的政策对央行货币政策执行的影响问题。同时，在政策执行上要互相配合，基层央行和银监机构在执行上级的货币政策和监管政策需转发文件时应抄送对方，具体执行时应通知对方，执行结束后应将效果告知对方。基层人民银行和银监机构要进行定期或不定期的交流和沟通，共享监管信息，从而避免出现监管真空和重复监管，降低监管成本，提高监管效率。

2、银监机构对人民银行建议检查权的答复机制。目前我国货币政策的制定和执行、金融稳定的维护和防范化解金融风险由中国人民银行负责，银行业、证券业和保险业的监管职责分别由银监会、证监会、保监会行使，但是，金融业是一个统一的整体，绝对的监管职责的划分将使监管出现真空和交叉，不利于金融业发展。因此，建立银行业与人民银行之间的监管协调机制是一项重要制度。基层人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要可以建议地方银监机构对银行业金融机构进行检查监督。地方银监机构对于基层人民银行提出的检查银行业金融机构的建议应及时予以回复。

3、银行业突发事件发现、报告责任制度与银行业突发事件处理制度。银行业突发事件指银行业金融活动过程中突发的、在短时间内可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定或者造成其他损失的事件，这些事件带来的后果可能是区域性或者系统性的金融危机。为避免突发事件所带来的不良后果，基层人民银行应当与地方银监机构相互配合，密切协作，建立突发事件发现、报告和突发事件处置制度，确保辖区金融稳定。

（五）加强与政府的沟通和联系，发挥基层人民银行在地方经济发展中的作用。

1、开展调查研究、做好监测分析。基层人民银行货币信贷管理工作的重点是监测、分析和引导，要关注经济金融运行中的新情况、新问题，向地方政府和金融机构提供及时、有价值的建议，真正把人民银行的政策主张和意图转变为地方政府、金融部门支持地方经济发展的思路和措施。基层人民银行只有靠高水平的监测分析，提供全面、准确的政策信息和高质量的分析报告，把基层人民银行建成“信息港、调节器、参谋部”，让地方党政以及有关经济部门、金融机构感到少不了，离不开。

2、建立健全县域金融服务体系。在国有商业银行大量撤并基层分支机构的情况下，仅靠农村信用社难以承担起为县域经济服务的功能。基层人民银行应依据国家的产业政策，结合当地实际，通过窗口指导、联合地方政府进行项目推介、加大对农信社的支持力度和组建区域性中小金融机构等形式，建立起为县域经济服务的金融体系及协调机制。

3、积极推动信用体系建设，为货币政策的有效实施创造良好的社会环境。推动地方政府把诚信建设作为社会文明的重要工作来抓，建立信用建设的工作目标和社会信用监督机制，加快企业征信体系和个人征信体系的建设，做好农村信用社(镇)、信用户的建设，争取在较短的时间内改善地方的信用环境。建立农村及中小企业贷款保险制度。为弥补农村和中小企业信用担保服务体系的不足，应积极推动农村和中小企业贷款保险制度的建立，引入贷款保险第三方，虽然会增加借款人的成本，但可解决农户和中小企业信用不足的矛盾，减少借款人逆向选择的可能性，硬化借款人的贷款约束。

4、围绕货币政策的贯彻执行，建立良好的协调机制。基层人民银行要切实做好与地方政府及其相关经济综合管理部门、金融监管部门、金融机构之间的协调配合，通过定期或不定期牵头组织召开金融工作汇报会、金融运行分析会、金融联席会、银企座谈会等多种有效形式，构建地方政府与银行、企业全方位的信息交流平台，向政府和有关部门及时通报经济金融运行、信贷资金运营、金融风险等情况，提出贯彻落实货币政策、支持经济发展、调整信贷结构、防范金融风险的意见，通过多边交流和共同协商、相互沟通，疏导政、银、企三方联系渠道，提高货币政策执行的有效性和针对性，增强地方政府、金融机构和企业执行货币政策的自觉性和主动性，力求实现银行、企业、区域经济共赢。

参 考 文 献

1、刘仁伍，《银行业监管职能分离后人民银行适应新形势的任务和策略》，《金融时报》2003年8月18日

2、陈成礼、罗永进，《基层人行履行货币政策职能的思考》，《中国金融网》，2003年7月16日

3、邹虎、刘道荣、陈杨，《建立基层央行与银监机构调制度初探》，《中国金融网》，2003年6月10日

4、人行信阳市支行调查组，《职能转换报告》，2004年8月

5、段玲，《央行人才队伍建设的现状及应对措施》，《组织人事工作参考》2005年第1期

6、陈小云，《金融法律制度》，《法律基础概论》2005年9月

7、郭晓晶，《以“三个代表”重要思想为指导树立正确的人生价值观》，《学习与探索》2005年10月