农村信用社统一法人改革――德阳市旌阳区统一法人情况调研

一、旌阳区经济、政策环境以及农村信用社基本情况

二、统一法人的必要性

三、旌阳区农村信用社统一法人的可行性

四、统一法人利弊分析

五、旌阳区农村信用社统一法人存在的问题

六、对未来实施统一法人后的几点建议

内 容 摘 要

 目前，按照国务院和银监部门的部署，全国农村信用社改革工作正如火如荼地展开着，特别是今年以来，加快了农村信用社的产权制度改革进程。我们以四川省德阳市旌阳区农村信用社为调查对象，对统一法人工作中的若干问题进行了调研。

一、旌阳区经济、政策环境以及农村信用社基本情况介绍。

二、旌阳区农村信用社统一法人的必要性。

三、旌阳区农村信用社统一法人的可行性。

四、统一法人利弊分析。

五、旌阳区农村信用社统一法人存在的问题，从股本金结构、法人治理结构、经营管理、机构设置等方面谈统一法人工作存在的问题。

六、对未来实施统一法人后的几点建议。

农村信用社统一法人改革

―――德阳市旌阳区统一法人情况调研

目前，按照国务院和银监部门的部署，全国农村信用社改革工作正如火如荼地展开着，特别是今年以来，加快了农村信用社的产权制度改革进程，原先以乡、镇单位为法人的农村信用社 ，将通过统一为以县（区）为法人的信用联社，或组建农村合作银行的方式，进一步完善法人治理结构，有效转换经营机制，实现农村信用社持续、稳健地发展。我们以四川省德阳市旌阳区农村信用社为调查对象，对统一法人工作中的若干问题进行了调研。

一、旌阳区经济、政策环境以及农村信用社基本情况

(一)旌阳区经济情况：旌阳区地处德阳市政治、经济、文化、金融中心，交通十分发达，辖区内共有12个乡镇、5个街道办事处，幅员面积648平方公里，总人口 64万人，其中农业人口34万人，2005年农民人均收入3987元。2005年，全区实现国内生产总值111亿元，财政收入4.5亿元，经济综合实力位居“全省十强县”之列。旌阳区雄厚的经济基础既为旌阳区农村信用社的发展打下了坚实的基础，也为组建旌阳区农村信用合作联社提供了良好的经济保障。

(二)旌阳区政策情况：旌阳区委、区政府十分重视和支持农村信用社统一法人筹建工作，在成立以区委副书记为组长、分管金融的副区长为副组长及相关部门负责人为成员的旌阳区深化农村信用社改革试点工作领导小组的基础上，新成立了以区政府分管金融的副区长为组长，德阳市银监分局，人行德阳市中心支行，区改革发展局，区联社领导为副组长，区府办、工商、税务、财政、公安、法院等单位主要负责人为成员的旌阳区农村信用社统一法人改革筹建领导小组，具体负责指导全区农村信用社统一法人工作，为组建旌阳区农村信用合作联社提供了良好的外部条件和组织保证。

(三)旌阳区农村信用社概况：旌阳区农村信用社有1个联社和7个独立核算的信用社，营业网点58个，职工453人。截至2006年6月底，全区农村信用社各项存款达161177万元，各项贷款105713万元，不良贷款余额24175万元，不良贷款占比为22.87％，抵债资产余额为41347万元，股金4304万元，资本充足率为3.66％。近年来，旌阳区农村信用社始终坚持立足农村、服务三农的理念，按照上级有关部门关于农村信用社的改革精神和工作部署,一手抓改革，一手抓经营管理，各项业务得到快速发展，效益得到大幅提升。目前，旌阳区农村信用社已经成为地方金融的生力军和农村经济的主力军，对旌阳区农村小康社会和社会主义新农村的建设起到了巨大的推动作用。

二、统一法人的必要性

旌阳区辖区内农业、工业非常发达，农村信用社肩负着支持辖内社会主义新农村建设、支持辖内中小企业发展、支持“三农”和防范金融风险的重任，而现行的两级法人管理体制很难做到这些，必须尽快统一法人，组建旌阳区农村信用合作联社。

(一)统一法人是更好地支持地方经济发展的需要。农村经济的发展离不开农村信用社的支持，加入世贸以后，传统农业受到很大的冲击，必须进行农业产业结构调整才能应对挑战，现行体制下农村信用社是独立法人，单个信用社的资金实力很难满足支持农村产业结构调整的需要。按照《四川省银监局对农村合作金融机构授信与大额贷款监控试行办法》的规定，旌阳区农村信用社授信金额最大的是天元信用社，其最大一（十）户授信额度仅为633万元（3165万元）；最小的是双东信用社，其最大一（十）户授信额度仅为33万元（167万元）。作为全省工业经济发达的德阳，如此的贷款额度远远不能满足辖区内中小企业的信贷资金需求。只有统一法人，才能提高大额授信额度，才能统一认识，统一行动，集中资金支持农业产业结构调整，支持名优特产业发展，满足农村产业结构调整和农村产业化发展所需资金和其他服务的需求。 

(二)统一法人是防范和化解金融风险的需要。在现行的两级法人体制下，农村信用社单独核算，个别信用社资金实力差，抗风险能力差。统一法人后，通过实行一级法人治理，业务规模和实力将得以增强，将提高对局部风险防化能力。比如在风险防范的资金调度中，由原来不同法人之间的有偿资金借贷，变为资金在不同部位之间的灵活运用，减少了借贷环节和降低了化解风险的成本，并增强了资金调拨的时效性。

同时，由于农村信用社长期作为一级法人，往往容易出现管理脱节，各自为政，带来信贷管理粗放性、财务管理随意性、人事管理松散性、内部稽核监督流于形式等问题，这些问题在现行的两级法人管理体制下是很难解决的。只有统一法人，才能从根本上解决上述问题，才能有效强化农村信用社内部管理，有效、彻底地防化金融风险。

(三)统一法人是农村信用社发展的需要。由于农村信用社牌子不响、汇路不畅、服务手段落后，职工培训教育不力等问题困扰了农村信用社进一步快速发展。统一法人后，可以集中管理内部资源优势，集中力量办大事，大力宣传，开展科技攻关，专项攻关，加强人才培训，为解决这些难题提供了相对便利条件。

(四)统一法人是农村金融体制改革的需要。按照国务院有关文件精神和省、市、区深化农村信用社改革试点工作的有关部署，统一法人产权制度改革既是深化农村信用社改革试点工作的需要，也是深化农村金融产权制度改革的具体体现。

三、旌阳区农村信用社统一法人的可行性

旌阳区农村信用社通过近半个世纪的发展，特别2004年9月启动改革以来，旌阳区信用联社及农村信用社在组织建设、队伍建设、制度建设、形象建设以及依法合规经营方面做了大量的工作，具备了统一法人的必要条件。

(一)联社功能齐全，能够承担起支持“三农”和支持中小企业的职能。旌阳区信用联社法人治理结构完善，建立健全了“三会”并明确了工作职责和议事规程；联社成立了联社党委和纪委；联社联社领导班子团结、廉政奉公、威信高、开拓进取，具有很强战斗力和凝聚力；联社领导班子年轻有为，有充足的精力和能力搞好各项管理工作；联社组织健全，职能部门齐全，设有办公室、资金营运部、财务会计部、计算机中心、资产管理部、稽核监察保卫部；联社管理人员素质较高，于2004年初就开始以一级法人的理念实施对二级法人的管理，现在已完全能够承担统一法人后的管理职能。

(二)旌阳区农村信用社的改革试点工作使得信用社更加规范，为统一法人打下了坚实的基础。旌阳区农村信用社改革试点工作自2004年9月启动以来，全区农村信用社按照农村信用社改革试点有关文件要求，股本金进一步规范，支农服务功能、经营活力明显增强，盈利能力、市场竞争力进一步提高。深化改革试点工作已使旌阳区农村信用社焕发出了新的生机与活力，驶上了高速度、高质量发展的快车道。  

(三)旌阳区农村信用社各项指标基本具备统一法人的条件。旌阳区农村信用社的核心资本充足率、股本金指标均达到统一法人的条件。全区农村信用社净资产为3265万元，8个机构的总体注册资本为1619.5万元，全区农村信用社共有股本金4304万元，符合统一法人的要求，截至6月底，资本充足率为3.66％，大于统一法人2％的要求。

(四)拟定了《旌阳区农村合作联社章程(草案)》，为统一法人提供了保障。根据有关法律法规，草拟了《旌阳区农村信用合作联社章程(草案)》，明确了办社宗旨、原则、对内部管理、业务管理、组织管理、机构管理、人员管理等作了明确规定，为农村信用社稳健发展提供了基本的制度保证。

(五)建立健全了各项内控制度，奠定了加强经营管理的基础。2003年，旌阳区联社对内控制度进行了全面清理，制订和完善内控制度文件75个，其中过去制定现仍在使用的文件55个，新制定和完善的文件20个，这些内控制度包括决策系统、信贷管理、财务管理、风险控制、执行评价、绩效挂钩激励机制六大部分。在此基础上，旌阳区联社在2005年又新制定了《旌阳区农村信用社费用管理实施办法》、《旌阳区农村信用社后备干部培养管理办法》、《旌阳区农村信用社贷款管理责任追究办法》、《重大事项报告制度》、《重要岗位轮换制度》、《旌阳区农村信用社计算机贷款审批系统操作规程》、《旌阳区农村信用社计算机贷款审批系统管理规定》、《旌阳区信用社安全保卫操作规程及处置原则》、《旌阳区农村信用社信息披露办法（暂行）》、《旌阳区农村信用社末位淘汰制度》、《旌阳区农村信用社贷款定价制度》、《旌阳区农村信用联社内部审计委员会工作实施细则》、《旌阳区农村信用社信贷员管理办法》等信贷、财务、审计、人事、计算机等10多个内控制度。今年，旌阳区联社又组织力量，正在对现行制度进行全面地清理。一套完整的内控制度为组织农村信用社依规依制搞好经营管理奠定了制度基础。

(六)营业网点达到安全防范标准。旌阳区农村信用社营业场所全部年检合格，每个网点都被公安部门认定为“合格单位”，安全设施齐全，制度到位。

(七)统一法人不会对其他商业银行产生冲击。统一法人是深化农村金融体制改革，是农村信用社产权制度改革的一种模式，不是新增设金融机构，也不是增设网点。农村信用社定位是服务“三农”，业务主要在农村，而其他商业银行已大量收缩乡镇机构网点，农村信用社则会通过加强乡镇服务力度，填补因商业银行撤并网点后带来的农村金融服务空白。因此，农村信用社将能与商业银行和平共处，业务上互惠互补，共同为地方经济发展作出各自贡献。

(八)现行管理模式趋于统一法人的管理雏形，为统一法人奠定了管理基础。近年来，旌阳区农村信用合作社联合社对辖内农村信用社的人、财、物以及业务经营均实行统一管理，管理模式趋于统一法人的管理模式。一是各农村信用社的人员均由联社统一管理，信用社无人事权；二是各农村信用社之间的资金余缺由联社统一调剂，社与社之间没有调剂权，更无权直接向系统外或辖区外拆进拆出；三是工资费用由联社统一控制、掌握，各信用社工资全部由联社按工作目标完成情况统一考核，对信用社的各项费用开支，超额部分要报联社审核；四是贷款上核定了信用社的贷款审批权限，权限外的贷款发放必须报联社审批；五是固定资产购置由联社统一申报审批，同时涉及与土地、房产、法院等部门有关事项也往往由联社统一协调处理等。

四、统一法人利弊分析

  (一)统一法人的好处,主要表现在六个“有利于”上。 

1.有利于从总体上把握支农方向。农村信用社与地方党政部门，涉农经济部门沟通协调的渠道多、信息多，能从总体上了解和掌握农村工作的方针、政策和措施，通过统一法人，能集中全辖信用社的人、财、物，更能发挥支农资金作用，使农村信用社的支农工作做到有的放矢。

 2.有利于减少乡镇一级党政部门的行政干预。在两级法人体制下，信用社作为独立的法人，在人、财、物的管理和支配上有一定的自主权限，时常要为各种名目的检查摊派和业务上的行政干预而周旋。统一法人后，信用社的法人资格取消了，权利上收了，“相关矛盾”也上交了，乡镇一级政府部门的行政干预必将减少。

3.有利于降低核算成本。一是节约费用支出。由于全区信用社作为一个法人，原基层信用社各种检查摊派和赞助费用支出将相对减少；二是可以享受国家税收优惠政策。通过统一法人，全辖信用社实行了统一核算，必然享受少缴或免缴所得税的优惠政策；三是可节约在两级法人体制下基层信用社每年召开“三会”等的相关费用。

4.有利于走上依法合规经营的正常轨道。通过统一法人，使银监部门由监管多个信用社转变为集中对农村信用社“一级法人”监管，从而可更好地指导、引导、督导联社依法合规经营。同时，联社通过配备专门机构人员、加强稽核检查，防患于未然，有效地堵塞各种管理漏洞，减少各类案件的发生。

5.有利于加强和完善内控制度建设。在两级法人体制下，部分基层信用社本身经营管理基础较差，还不能完全适应经济发展和业务发展的需要，存在制度不健全、执行不力的现象。统一法人后，联社可集中人力，制定出完善、统一的规章制度，从而为进一步强化和完善农村信用社各项内控制度、促进业务合规发展提供了可能。

6.有利于处理好同当地党政的关系。随着经济社会的发展，党政领导对信用社性质、作用和金融风险危害性的认识程度日益增强，对金融法规和政策进一步了解，认识到农村信用社地位和作用，认识到农村信用社有利于当地“三农”和中小企业获得所需资金，与其自身发展当地经济的职能相吻合，在客观上促进了当地政府对农村信用社统一法人工作的支持，从而有利于农村信用社协调同当地各部门的关系并获得相关支持。在地方政府支持农村信用社发展的前提下，农业部门、税务部门、工商部门、公检法部门等部门，在帮助信用社组织存款、盘活存量、落实债权、化解风险、税费优惠政策等实际问题上，会给予一定的支持，从而使农村信用社借助当地政府的各种力量，有可能比以前较好地解决发展中遇到的一些实际问题。

(二)统一法人的弊端。与此同时，统一法人后可能会带来一些问题，一是由于统一法人，实行统一核算，可能会影响一些效益好的基层社员工的工作积极性，同时由于业务经营上由于规模更大，经营难于灵活，对经营管理也提出了更高的要求。这个问题可以通过实行“统一法人，授权经营，分级管理，单独考核”的管理体制，在现有基础上保留相应分支机构，实行统一授权下的分级经营制度，今后随着联社经营素质的不断提高，渐进地推行集约型管理；二是增资扩股方面，按照统一法人的要求，投资股必须占到总股本的30%，而目前旌阳区农村信用社投资股仅占5.49%，（其中还有信用社投资联社投资股215万元，统一法人后，这些股金将退还入股信用社），因而，势必要增资扩股1440万元，或者将现有的资格股1006万股转化为投资股，这将可能会产生不良的社会影响，伤害农村信用社形象。

五、旌阳区农村信用社统一法人存在的问题

（一）股本金方面股权结构：设置不够科学、不够合理。根据银监会的相关规定，农村信用社股权结构设立了资格股和投资股，且统一法人的投资股的比例不得低于30％，而《公司法》中没有资格股和投资股的提法。目前，旌阳区农村信用社的投资股比例相当低，仅为5％，为了达到银监会有关统一法人的股权结构要求，旌阳区农村信用社不得不再次开展增资扩股工作。这既会产生不良的社会影响，伤害农村信用社形象，又会因为股金变化找中介机构对其真实性进行验资，再到工商部门变更营业执照注册资金等一系列变更耗费农村信用社的人力、物力和财力。因此，30％的投资股的规定是在自设障碍。

（二）法人治理结构方面：农村信用社是的最高权利机构是社员代表大会，理事会指导经营班子进行日常经营，监事会对一切决策及经营人员实行有效监督。但是“三会制度”在很大程度上难于发挥出其应有职能，难于适应现代金融业发展的需要。实行统一法人后，联社社员代表将由全区范围内入股联社的城乡居民、工商企业代表、个私民营代表以及集体经济组织代表等组成，并在此基础上产生联社“三会”。从其构成上看，代表的结构层次将参差不齐，素质差异很大，将直接影响“三会”决策作用的发挥。同时，各企业、组织的法人代表为自身业务，经常长期在外，可能导致“三会”难于正常召开。

（三）经营和管理方面：联社机关的经营和管理压力大大增加，联社机关职工的素质与经营管理的需要之间的矛盾凸现。统一法人后，由于联社不再是管理服务型的职能单位，成为了经营管理独立的经济实体，乡镇农村信用社不再是独立承担民事行为的主体，而是区联社辖内的一个营业单位，区联社作为实行自主经营，自我约束，自我发展，自担风险的一级法人联社，要提高管理效率和经营效率，实现管理角色的转变，必须要有高素质的机关职工和队伍，而目前农村信用社管理人员的素质还难于适应统一法人的要求，而且管理人员难免还对新的统一法人的机构布局有一段的适应和融合时间。

(四)机构网点设置方面：农村信用社改革的一个重要目的就是提高对“三农”的服务水平，强化“三农”服务功能，但作为金融企业，又要在经营过程中追求效益最大化。当前农村信用社点多面广，其营业网点涉及大部分乡镇和少数村组，其中部分偏远网点因承担为“三农”服务的任务而不得不背上长期亏损的帽子。农村信用社改革后，若按效益原则定编定岗，就可能收缩部分网点而削弱对“三农”的服务。效率与公平间仍然存在矛盾。

六、对未来实施统一法人后的几点建议

1．树立科学发展观和正确的政治观，创新经营理念，明确工作思路，突出支持三农和社会主义新农村建设，确保信用社安全、稳步发展。一是把握市场定位，经营上不偏离三农服务方向；二是调整经营策略，转换经营机制，达到支持农村经济发展，信用社增收增效的目的；三是开展新业务品种的开发，更好地为三农和中小企业服务。

2．加强教育培训工作，提高员工的整体素质，优化配置现有人员。一是加强职工的教育培训，使其胜任统一法人后新的工作要求；二是按照“科学、高效”的原则，合理设置内部经营组织，做到要因事设岗，因岗用人，以人为本，人尽其材；三是改进工薪分配方式，激活全员的工作积极性。

3．进一步完善法人治理结构。统一法人后，联社要在加大对非本系统的社员代表金融知识的培训，提高其金融业务水平的基础上，按照法人治理结构的要求，完善社员代表大会、理事会、监事会，健全“三会”制度和内部组织管理体系，建立决策、执行和监督相互制衡的机制，完善激励和约束相结合的经营机制，构建统一法人股份合作制管理的新模式。

4．按照一级法人，两级核算的思路开展经营管理。严格按照上级有关部门的改革要求进行组建与管理，实行“统一法人，授权经营，分级管理，单独考核”的原则和管理体制，并在现有基础上保留相应分支机构，实行统一授权下的分级经营制度，今后随着联社经营素质的不断提高，渐进地推行集约型管理。

5．进一步搞好内控制度建设、防范金融风险，避免案件发生。加强内控制度建设，着力解决业务经营管理的各项制度，规范基层社的经营行为。特别是在信贷管理制度、财务管理制度、资金管理制度、员工管理制度等方面，要根据责、权、利相统一的原则，积极推进制度创新。在信贷管理上要制定先进的授权授信办法和信用等级管理制度；在财务管理上要科学制定财务管理制度；在员工管理上，要积极引进竞争机制。通过制度创新，提高信用社依法办事，创新经营的能力，全面提升农村信用社的整体效能。

6．调整机构网点。在全社“一盘棋”的统一部署下，根据市场经济规律，依照利农、精简、安全、增效的思路，对城乡结合部，多社交界处的重叠机构予以合并，对支持农村经济发展和方便农民金融服务明显不足的要增设机构，使服务机构合理配置，呈现立体型、放射状、网络化，深深植根于广大农村和城镇。

7．目前，农村信用社通过改革特别是获得中央银行专项票据后，历史包袱和金融风险得到了明显化解，但部分农村信用社历史包袱依然较重，特别是大量接收原农村合作基金会资产负债的社。以旌阳联社为例，在用中央银行票据置换历年亏损和不良贷款后，仍有近3700万元历年亏损，23000万元不良贷款和41400万元抵债资产，特别是抵债资产按财政部和银监局的文件规定，要求在两年内予以处置，处置后的损失要计入当年损益，而据测算，抵债资产处置后的损失率在50－60％之间，若按要求处置，势必造成更大亏损。为使农村信用社彻底甩掉历史包袱，化解金融风险，真正实现“四自”经营原则，更好为“三农”服务，建议参照原四大国有商业银行化解风险模式，以省为单位成立资产经营管理公司，将信用社抵债资产剥离由其统一管理。

农村信用社改革工作任重道远，在国务院和银监部门的正确部署下，通过全国农村信用社65万员工的共同努力，农村信用社统一法人的改革工作一定能取得圆满成功，为将来建立省级农村合作银行奠定坚实的基础。

参 考 文 献

1、《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）

2、《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）

3、《旌阳区2005年经济年鉴》（旌阳区统计局）

4、《中国农村信用合作》2005年全年杂志（中国银行业监督管理委员会主管）

5、.ccfn.cn ,中国合作金融网