关于完善我国社会保障制度的思考

摘 要

一 我国社会保障发展的现状

2.1我国社会保障制度结构

2.2我国社会保障管理体制

第三章 当前我国社会保障存在的主要问题

3.1社会保障立法不健全

3.2 社会保障的覆盖面较窄

3.3社保基金管理漏洞很多

3.4社保基金难以维持 

3.5农村社会保障制度不完善

第四章 完善我国社会保障制度的基本思路 

4.1加强社会保障立法，形成法制化的社会保障运行管理体制

4.2逐步扩大社会保险覆盖范围

4.3 建立统一的社会保障管理体制和管理机构

4.4 采取有效措施加大对社保基金的筹集力度和管理力度

4.5加快建立农村社会保障体制 

结论

参考文献 

致 谢

摘 要

社会保障作为国民收入的再分配，是市场经济中一项重要的社会制度。完善的社会保障制度是经济发展的“助推器”和“稳定器”，建立健全的、与经济发展水平相适应的社会保障制度，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

本文主要从社会保障立法不健全、社会保障的覆盖面较窄、社保基金管理漏洞很多、社保基金难以维持、农村社会保障制度不完善等方面论述当前我国社会保障存在的主要问题；从加强社会保障立法、建立统一的社会保障管理体制和管理机构、完善社保基金的管理、加快建立农村社会保障体制等方面论述完善我国社会保障制度的基本思路。

伴随着我国社会主义市场经济体制结构的调整，社会保障体系有待进一步健全与完善。必须统筹兼顾、规范运作，健全与完善社会保障体制，才能保持社会稳定和国家长治久安，推进和谐社会建设。

【关键词】社会保障制度 现状 问题 完善 

关于完善我国社会保障制度的思考

一．我国社会保障发展的现状

1.1我国社会保障制度结构

中国社会保障主要包括缴费型的社会保险和非缴费型的社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等内容。

目前我国的社会保险包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险5个项目。国家依法建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、失业、疾病、工伤、生育时获得帮助和经济补偿，保障他们的基本生活和基本医疗。

我国政府对因各种原因而无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助。救助的对象主要是没有劳动能力且没有生活来源者；或虽有收入来源，但生活水平低于法定最低标准者；或虽有劳动能力和收入来源，但由于意外灾害使生活暂时无法维持者。政府和社会向特别需要关怀的社会成员提供必要援助，目前主要包括老人福利、儿童福利、残疾人福利等。我国政府和社会对军人等特殊工作者及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。我国政府鼓励和支持社会团体、社会成员自愿组织和参与扶弱济困活动。目前主要有工会、妇联、青联等社会团体组织的互助互济，民间公益事业团体组织的慈善救助，居民组织的各种形式的互助等。

1.2我国社会保障管理体制

中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。中央政府的职责是，制订全国统一的法规、政策和标准，对困难地区提供资金帮助；地方政府的职责是，根据中央的统一政策制定本地法规、政策和标准，筹集社会保障基金，支付社会保障待遇。 

中央政府管理社会保障事务的主要机构是劳动和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。劳动和社会保障部负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目；民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目；卫生部负责管理农村合作医疗制度；财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。各省、市、县政府设有同样的行政管理机构，承担相应的社会保障职能。中央、省、市、县分别设立隶属于政府劳动保障行政管理部门的、非营利的社会保险经办机构。主要职责是，办理参保登记，收缴社会保险费，记录缴费，管理个人账户，确认并支付待遇，管理社会保险资金，提供查询等。

二．当前我国社会保障存在的主要问题

我国社会保障制度是20世纪50年代在计划经济基础上建立起来的，其主要特点是低工资、高就业、高福利、社会保障资金主要由国家企业负担。20世纪80年代中期，我国开始探索社会保障制度改革，经过20多年的改革与发展取得了一定的成就，基本上建立了比较完备的社会保障体系。但是，目前，我国社会保障制度还不完善，最突出的问题主要表现在以下几个方面：

2.1社会保障立法不健全

社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依的状态。

在我国，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。另外由于我国许多社会保障法律制度是部门规章或内部规章，而且缺乏必要的公布与宣传，能接触到的人数相当有限，从而许多当局者对我国的社会保障法律制度不清楚或难以知晓，导致当自己的合法权益遭到侵害时不知如何保护或根本就不知道，造成社会保障法律制度一纸空文的现象泛滥。

2.2社会保障的覆盖面较窄

目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业。从人员构成看，大量涌现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象十分严重。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷、漏社会保险费。国有企业停产、改制、破产等无力缴费,造成大量参保人员的流失。社会保险、社会救济、社会福利、社会抚优是我国社会保障的主要方面，其中养老保险是覆盖面最广的一个项目。但我国目前的养老保险状况令人担忧：城镇参保人数相对较少，农村几乎没有养老保险。之所以导致社会保险覆盖面太窄，难以进一步扩大的最主要原因是缴费率过高。从养老、医疗和失业三项社会保险项目看，仅雇主缴费就已达到工资总额的30％左右，个人三项保险缴费合计也在工资额的10％左右。过高的缴费率会使很多企业以各种方式逃避参保，而政府不得不通过提高缴费率来维持收支平衡，缴费率的提高则使覆盖面难以扩大，企业参保的积极性进一步削弱，这样就会使社会保险制度陷入恶性循环。2.3社保基金管理漏洞很多

我国现行的社保基金在征收、运营以及监管等环节上存在漏洞，大致可以分为两类。第一类出现在征收环节。由于现在我国社会保险金实行缴费制而非征税制，这就给征收部门提供了与企业做交易的机会，以不征收或征收来的基金不入财政专户的方式来牟取部门或是个人的私利。第二类是征收上来并入了财政专户的社保基金被劳动保障部门以投资的名义挪用。一些地区的社保基金出现入不敷出的情况，需要中央财政的转移支付。在这个过程中，有些地方政府会采取一些违规手段，比如编造退休职工的花名册等骗取中央更多的补贴，用于填补社保基金的缺口或是干脆挪作他用。

在养老保险方面，除一些企业逃避参保等问题外，目前较为普遍的问题是不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。

 在失业保险方面，最突出的问题是难以有效甄别参保人员，尤其是登记失业人员的实际就业状态，造成了已经重新就业仍继续领取失业保险金的现象。

在医疗保险方面，存在的问题是参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是。

2.4社保基金难以维持

社保基金难以维持问题，最突出的是企业养老保险。自上世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入，即使在“空账运行”下都无法满足支出需要。养老保险金采取拆东墙补西墙的办法，强大的“统筹”力量逼迫个人账户成为“空账”。

在失业保险方面，随着下岗与失业并轨，部分省份失业保险金出现收不抵支现象。鉴于中国巨大的就业压力，在未来相当长时期内，高失业难以避免，因此，现行失业保险体系要想保持长期收支平衡几乎不可能。

“统账结合”的医疗保险制度在多数地区都是实施不久。但目前做到的只是统筹基金维持收支平衡，且以严格控制受益范围为基础。其次，参保人、医疗服务机构设法侵蚀统筹基金以牟取个人或小群体利益的动机普遍很强，且手段多样化。在这种形势下，医疗保险统筹基金能否维持长期收支平衡值得怀疑。

2.5农村社会保障制度不完善

农村社会保障制度不完善。我国较为发达的城市与欠发达的农村经济并存，现代工业与传统农业并存，城乡差别很大，是典型的二元经济。与之相适应，我国社会保障制度也呈现出二元化特征：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障与集体救助相结合的保障制度，现代意义上的社会保险并未在农村设立。新中国成立后，政府在理论上承担了向农民提供福利的责任，但实际上由于农村人口多，生产落后，除了灾害救济和对孤寡老人的“五保”之外，农民很少得到政府的保障。目前农村还没有正规的社会保障体系，农民仍以家庭自我保障为主。然而伴随着我国经济体制向社会主义市场经济的转变，竞争规律的作用日益凸显，农村的家庭保障功能不断弱化。具体而言，随着计划经济向市场经济的过渡，农民在成为自由劳动力的同时，他们在遭受风险时从土地获得的生活保障越来越少。土地是农民收入的支柱，农村养老保险和医疗保险的缺乏使农民不得不抓住承包的土地不放，把土地当作生存、养老、医疗的最后保障。而户均十分狭小的耕地规模又使农民无法实现规模化、专业化经营。从这个角度看，尚未完善的农村社会保障体系是农村生产力进一步发展的严重障碍，农民急需社会保障的支持。农村人口占全国人口总量的80％左右，建立一个覆盖全部农村人口的社会保障制度是关系到我国社会稳定的大问题。

三． 完善我国社会保障制度的基本思路

社会保障制度是社会稳定的“安全网”，关系到我国改革、发展、稳定的大局，关系到国家的长治久安。要把改革不断推向前进，必须相应推进社会保障制度改革，探索建立一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度。

3.1加强社会保障立法，形成法制化的社会保障运行管理体制

　加强社会保障立法，形成法制化的社会保障运行管理体制。依法办事是完善社会保障制度的基本要求。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。而在我国，除了1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有第二部社会保障法，虽制定了不少规定和条例，但有的规定和办法具有明确的临时性，还有的由于制定的较早，与市场经济发展形势不相适应，有的单行法规和政策有相互矛盾，不衔接的地方，执行起来有难度，因而不利于我国社会保障制度建立和健康发展。通过立法和严格执法措施，改变社会保障资金支出；通过立法改变社会保障的管理体制，完善并增强社会保障的法律实施机制，使社会保障行政管理事务经办和监督分开，确保社会保障活动有效、依法进行；通过立法调控社会保障基金的投资结构，加强社会保障基金的运营管理。

立法先行是世界各国社会保障制度建设普遍奉行的原则，加快社会保障立法步伐刻不容缓，社会保障基本法的制定应提到全国人大立法的议事日程上来。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。社会保障制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施； 健全社会保障的司法机制；国家应重视社会保障专业人才的培养工作。我国应该尽快制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障基本法律，明确社会保障的性质、政府的责任与国民的权益，同时对社会保障的实施进行明确的规范。

3.2逐步扩大社会保险覆盖范围

扩大社会保障范围，使之逐步覆盖城乡所有劳动者，是我国社会保障制度建设的长期目标，也是实现社会保障制度公平性的必然要求。当前，要重点关注非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员、进城农民工和被征地农民以及还没有离土离乡的农民这些群体。同时，由于我国人口多，年龄结构日趋老化，人均国内生产总值较低，未来社会保障负担沉重，要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下逐步提高社会保障水平。从实际出发，循序渐进，不要超出社保资金的承受能力，避免导致社保基金入不敷出，财政不堪重负，并给社会经济的长远发展造成负面影响。在扩大社会保障范围的同时，支付起点相对低一些是无奈的现实选择，也就是说，当前社会保障制度的受益者从整体上暂时只能享受低层次的社会保障水平。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择。3.3建立统一的社会保障管理体制和管理机构

我国原有的社会保险管理体制，是缺乏统一集中管理，多部门管理与单位管理相结合的管理体制。这种管理体制，是产品经济体制下保险福利与就业高度结合，封闭的绝对固定的劳动制度和身份差别制度的反映。这种管理体制弊病很多。多头领导，必然政出多门，各从不同的角度出发，制订有关的政策和标准。造成相互攀比和矛盾，产生不同身份的劳动者的社会保险权利的不平等。我国好多社会保险项目其管理的社会化程度较低，主要是由单位管理的，还停留在“企业保险”的阶段。养老保险费用虽然进行了社会统筹，但支付和受保对象的管理仍由单位负责。企业保险使企业之间的负担畸轻畸重，竞争条件不平等，也使企业花费很多精力在社会保险的管理上，影响其抓生产，抓经营管理。单位保险使职工的保险与就业高度结合，与单位紧密联系，一旦劳动者被单位辞退失业或本人辞职流动，也就从此丧失了社会保险的权利。而且企业保险使不同所有制之间、不同用工形式之间的劳动者在社会保险权利上存在着重大的差别，甚至是有无的差别。这种体制成为劳动力流动的严重障碍，阻碍着劳动力市场的发展。影响市场经济体制的形成。因此，必须根据市场经济体制发展的要求，改革社会保险管理体制。

社会保险是以国家为主体举办的一项社会福利事业。劳动者享受社会保险是其应有的基本权利，作为国家来说，是其应履行的社会职责。举办社会保险事业是政府行为，必须由国家建立统一的机构，如社会保障委员会或社会保障部，进行统一的集中的决策管理。为了革除多头管理、政出多门、监管乏力的弊端，应该将各项社会保险职能统一起来，对各项保险进行统管。社会保障机构必须是独立的，专司社会保障事业，不能附属于任何一个部门。同时，新的社会保障管理体制要严格执行政事分开，政府只负责政策的制定，不负责执行。建议设立专门的社会保障委员会，专门负责制定有关的社会保障的发展计划、重大政策和有关法规；设立独立的财务、会计、审计部门，统一合理分配社会保障基金的使用；另外，需要建立监督检查部门，对于社会保险基金的征收、管理、经营和使用情况进行有效地监督。

3.4采取有效措施加大对社会保障基金的筹集力度和管理力度

 我国对社会保障基金实行的是收支两条线、专款专用的制度。在收的方面，社会保障基金要做到应收尽收，针对参保范围窄，部分企业又偷、漏缴社会保险费等现象，建议在全国范围内开征劳动与社会保障税，实行统一税率。此举有利于增强社会保障筹资的强制性，加强社会保障基金的征收力度。因为社会保障税本身具有的强制性保证了其来源的稳定性，而规范的征收方式一方面可以使负担社会保障税的单位和个人及时、足额地缴纳，另一方面也可以解决目前存在的因缴纳标准不一而造成的不同企业之间负担高低悬殊的矛盾。在对社会保障基金的管理方面，要防止社会保障基金被挤占、挪用必须建立健全社会保障基金监管体系，建立内部监管、政府监管、社会监管的多层次监管体系。通过多重的审计机构和稽核检查机构避免贪污、挪用私分基金等问题发生。在基金的投资方面，因为社保基金的收益与风险具有正向替代的关系，所以要在收益目标和安全目标之间进行权衡，根据社会保障基金的性质、收益目标和风险承受的程度，预先确定一种合适的风险和收益标准。在进行投资时要结合具体情况和实际需要与可能，合理搭配投资品种，灵活选择投资方式，疏通基金投资渠道，加强投资管理，兼顾社会保障基金的收益性目标和安全性目标，实现社会保障基金的有效保值与增值社会保障基金用于银行存款和国债投资的比例可适当降低，而虽然企业债券、股票、实业投资和不动产的风险较高，但其收益率也高，社保基金可适当提高在这些领域的投资比例。总之，必须通过种种措施从根本上保证社会保障基金的应收尽收，防止社会保障基金的不良流失，实现社会保障基金的保值增值，最终保护全体投保者的利益和全社会的公共利益。

3.5加快建立农村社会保障体制

长期以来，农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，而占总人口80％以上的农村人口长期与社会保障无关、处于空白状态，仅靠家庭保险，如果不解决这一部分人的社会保障问题，社会保障制度改革完善的成效很难评判。目前，我国农村社会保障制度很不完善，这将严重影响“三农”问题的解决。我国农村社会保险基本上是农民自己保障，没有统一的机制保护农民的生产生活。农民的医疗、教育等方面没有社会保障，这就导致农民看病难，农村的孩子辍学率高等问题的出现。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求提高。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障几乎为零。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。从富裕的、接近城市的农村开始，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠，以提高农民参与社会保障的积极性。要把农村完全纳入统一的社会保险管理尚需一段相当长的历程，目前仍应以自愿、自助为主，但各级政府应积极鼓励和加强引导，切不可损伤广大农民的积极性。要建立和谐社会，切实解决农村农民问题是关键。通过改革，扩大社会保障覆盖面，缩小城乡差距，使之和谐有序、健康发展。

这几年，国家在推行社会保障上花了不少功夫。城镇养老保险制度和基本医疗保险制度建设迈出重大步伐，建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。可是，我们还应该看到社会保障制度还不很完善，社会保障体系还不很健全，农村大多还是“保外人”，有些群众的生活还很困难。当然，一个国家的社会保障水平要与经济水平相适应。我们不能要求“一口吃个胖子”，不能一步达到那些所谓“福利国家”的高标准，要循序渐进，借鉴西方国家经验，加快我国社会保障制度的建设。

 结论

完善的社会保障制度是建立和发展社会主义市场经济体制的前提和保证。为此我们必须充分认识其重要性，充分理解和把握我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则。采取有效的措施，加快我国社会保障法的立法进程，尽快建立起一套完备的社会保障法律制度，建立统一的社会保障管理体制和管理机构，逐步扩大社会保险覆盖范围,加大对社会保障基金的筹集力度和管理力度。此外，还应加快建立农村社会保障体制，这一点在广大农村地区显得尤其突出。总之，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度事关人民群众的切身利益，事关和谐稳定的大局。因此，必须加快社会保障制度改革的步伐，使社会保障这项“关乎国运、惠及子孙”的伟大事业真正健康有序、扎实有效地顺利推进。

参考文献

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[2] 郑功成《中国社会保障制度变迁与评估》，2002年，中国人民大学出版社

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[4] 王冬梅《健全社会保障体系 促进社会和谐》，《蚌埠党校学报》2008年第1期

[5] 郑功成《中国社会保障三十年的回顾与展望》，《专题论谈》2009年1月

[6] 高红卫《对于完善我国社会保障体系的几点建议》，《山东纺织经济》，2009年1月