关于同城票据交换现状和发展的思考

一、前言

二、同城票据交换现存的主要问题

三、解决同城交换现存问题的思路

四、加快同城票据交换发展的思考

内 容 摘 要(引言)

同城票据交换亦称票据交换，指同一城市（或地区）各金融机构对相互代收、代付的票据，按照规定时间和要求通过票据交换所集中进行交换并清算资金的一种经济活动。这种经济活动通过相应的支付体系实现。

支付体系是支付服务组织、支付工具、支付系统和支付结算管理的总和。支付服务组织是提供支付服务的市场主体，包括作为支付手段法定提供者的中央银行、直接面向客户的商业银行、专门集从事跨行信息交换的清算组织等。支付工具是实现资金转移、债权债务清偿的载体，按照性能特点的不同，分为不具有信用功能的一般转帐支付工具、具有信用功能的信用支付工具以及各种利用电子通讯和网络技术实现信息和资金转移的电子支付工具。

支付系统是资金转移和资金清算的渠道，包括国家支付清算系统、商业银行行内资金汇划系统以及同城票据交换所。支付结算管理是为维护支付结算秩序、防范和化解支付风险而综合运用经济、法律和行政手段对支付服务组织及其支付业务活动实施监督控制的行为。

支付系统按其处理业务种类等的特点不同可以分为两类：一类是处理大额的、机构之间的支付业务的系统，也称批发支付系统，批发支付系统的平稳运行对确保金融市场和金融体系的稳定性有重要作用。另一类是处理大批量小额支付交易的支付系统，也称零售支付系统，零售支付系统的良好运行也非常有助于保持公众对金融体系的信心。我国的票据交换所、银行卡业务系统以及商业银行的普通电子汇划系统可以划归到零售支付系统的范畴。央行有责任提高零售支付系统的运行机能。

同城票据交换具体就是人民银行分支机构组织同一城市内或同一经济区域内各银行机构办理的跨行票据交换及资金清算业务。同城清算是我国支付结算体系中不可或缺的重要组成部分，加强对我国同城票据交换发展规划的研究，对建设高效、安全的支付清算体系有着积极重要的意义。

关于同城票据交换现状和发展的思考

一．同城票据交换现存的主要问题

在目前同城票据交换业务的组织和管理，一直以各市、县级人民银行为主，总、分行对其统一规划、统一管理较少，造成了各地同城票据交换在组织形式、系统模式、技术手段、收费形式上有很大差异。各地做法的不统一，给加强同城票据交换的风险管理、避免重复建设造成的资源浪费等方面带来了一定的困难，将不利于同城票据交换业务的长远发展。现存的主要问题有：

体系运转问题

一是同城票据交换体制不规范。有的是人民银行内部机构，有的是会员制的结算中心，各地做法不一。票据交换所体制不明确，导致其管理和营运等行为不合法、不合规。二是同城交换系统不统一。各地同城交换系统大多为自主开发、系统开发缺乏前瞻性、综合性，低水平重复建设造成了资源浪费和成本增加。与此同时，由于商业银行的行内系统相对规范和集中统一，而人民银行的同城清算系统技术标准不一，导致商业银行按不同的标准提供不同的接口数据，增加了商业银行的技术规范难度和管理成本。

票据交换问题

一是没有统一的同城票据交换管理规章，容易造成票据交换所的地位不够权威，在业务、交换网点和内部管理中约束能力不强，对商业银行服务与管理的效应较低。二是财务收支不规范。目前票据交换所只能向参加交换机构收取管理费和象征性的业务收费等行业性质的收费，对真正的服务大众—企业和个人，却得不到向其收费的依据，无法获得应得的合法收费。收费来源的枯竭，一方面使交换所所得的日常管理和系统的维护工作举步维艰，另一方面交换所急需的升级改造工作也始终受到经费短缺的困扰。

同城清算违规行为的处罚问题

目前，对空头支票的处罚，根据《支付结算办法》的规定，人民银行委托商业银行办理。但根据《行政处罚法》的规定，商业银行作为企业无资格实施对空头支票的处罚。2004年初，中国人民银行总行制定了《空头支票的处罚办法》（讨论稿）。在实际操作中存在基层人民银行怕麻烦，商业银行缺乏积极性的问题，容易使空头支票的处罚流于形式，甚至造成事实上的不处罚。这种状况的长期存在，致使企业空头支票的屡禁不止，严重影响了支票的信誉度和支票的正常使用。

同城票据交换的风险问题

操作风险。操作风险包括票据交换所工作人员和票据交换参与者工作人员的道德风险和业务资金安全风险。

系统风险。各地同城票据交换系统大多为自主开发，各行其是，功能差异较大，开发及运行平台和使用的数据库各异，有些系统是几年前研发的，有些技术已经落后，不少系统在安全设计方面存在明显缺陷，系统的安全性得不到保障，并且系统运行后的维护、升级、和灾难恢复机制没有建立起来。

法律风险。主要指票据交换所相关管理制度、参加票据交换系统准入标准以及票据交换所参与者必须遵守的有关权力义务等方面的法律风险。如电子印签、支付密码、影像的支票信息的法律地位没有明确。

技术风险。采用电子同城进行票据交换，如果计算机软硬件和网络通讯系统出现故障，有时会严重影响票据交换系统的正常。而且由于缺乏统一的信息交换格式、安全传输标准、信息加密方法、票据交换所一旦突破了区域的限制，必然会给网络化方式运作的同城清算系统带来技术风险。

制度风险。主要表现在同城票据交换方式、范围不断创新的过程中、制度滞后或制度不健全，从而产生清算风险。

二．解决同城票据交换现存问题的思路

关于同城票据交换所的组织形式

从同城票据交换的实际操作来看，票据交换宜采用会员制、非法人事业单位的组织形式，实行独立核算。采用会员制的组织形式，有利于人民银行加强对票据交换所的领导和管理；加强会员行间的沟通协调，尤其在重大决策前进行集体讨论，有利于各项措施的贯彻落实；便于同城票据交换所得发展。若同城票据交换与运营都由人民银行负责，会导致行政色彩较浓，不利于形成公平的协调机制和利益分配机制。同时，人民银行本身作为一个交换网点参加同城票据交换，即是管理者又是参与者，也无法形成一个公平的管理机制。采用非法人事业单位的组织形式，使之在业务管理上仍对人民银行负责，可以与人民银行履行清算管理的职能相符。

关于支票的使用

使用范围。

支票以其携带安全、支付便捷等优点，受到了企事业单位和个人的普遍欢迎，目前在同城票据交换中占了相当大的比例。同时，相对于汇票来说，支票具有使用人自行签发、金额可授权补记等特点，若将支票的使用范围逐步扩大，可大大方便企事业单位在异地的采购和公务活动，减少现金的流通，为客户提供一种新的异地结算渠道。在目前异地结算方式：汇票、汇兑、信用卡等已基本能满足需要的情况下，支票的使用范围扩大到全国，应该是一个锦上添花的选择。但要真正实现支票在全国范围内使用还有一定的难度，因为整个社会信用体系的建立，尤其是信用观念的转变都将是一项长期的工作。支票使用范围的扩大，应顺应经济发展的潮流，根据各地经济发展的现状，分地域、分阶段逐步实施。目前可先在同一票据交换区使用，随着经济的发展，市场需求的增加，可由不同的票据交换区自行协调决定相互受理支票，条件成熟后，再推广到全国使用。

提高支票结算效率的有效途径。

提高支票结算的效率可以从以下方面着手：一是加快实现支票查询系统的建设，收款人可以根据付款人的授权通过电话等技术手段实现帐户查询，冻结功能，提高支票的使用效率；二是实行同城交换系统与各商业银行对公用系统的联网，通过技术手段解决空头支票审核的问题；三是票据交换所与征信系统建立共享机制，可及时了解客户的信誉情况，从而减少利用支票进行诈骗行为；四是加快制度建设，加大对签发空头支票等失信行为的处罚力度。

支票的截留及影像技术的应用

在现行方式下，实行纸质票据清分后送至付款行这一传统做法，支票的处理成本较高，其次票据处理时间缓慢。支票截留有利于降低票据传递的成本，缩短票据的抵用时间，提高结算效率；也有利于区域性票据交换中心的建立和发展，扩大票据交换的范围，因此我国有必要考虑对支票进行截留。影像技术的发展，电子签名法的出台，给支票截留提供了良好的技术基础和法律基础，美国21世纪支票法案也给我国的支票截留提供了很好的思路，这些都为我国逐步实现支票截留创造了条件。中国人民银行南通市中心支行利用支付密码和电子影像技术已经初步实现了票据的截留。但与发达国家“支票截留”仍存在较大差距。由于付款银行收到原支票的电子信息并没有票据法律上的效力，若产生票据纠纷，银行承担着较大的风险。因此，要对我国现行的票据法规进行相应修改，赋予“支票截留”中的电子提示以与纸质提示相同的法律效力。同时，中央银行应出台有关的制度和管理规定，对“支票截留”各方的权利义务做出明确规定，并出台有关原始票据的保管，查阅和电子影像的图像采集，存储和票据图像传输、查询等方面的制度和规定。支票的截留应在支票具备较为有效的防伪技术和电子签名技术的基础上，利用电子影像技术对票据进行票据图像采集，储存和利用网络技术进行票据图像传输，查询，作为票据截留的辅助手段。

关于区域性票据交换中心的发展

在当前经济快速发展的过程中，区域性中心城市与周边城市之间经济发展的的相互依存性、互补性大大增加，经济交往频繁，导致彼此之间的异地支付结算往来也越来越密切。区域性票据交换的实施，一是有利于带动周边地区票据业务的发展，扩大票据的使用范围和覆盖面；二是有利于加强与周边地区的横向经济联系，促进区域经济的发展；三是开通了不同地区借记业务，为随机性商品交易提供支付信用保证，进一步丰富支付结算工具。随着个人信用征信系统的建立和市场经济的不断发展，个人支票流通逐步扩大，能够解决异地采购携带现金不便的问题，区域票据交换系统将为区域票据流通提供重要渠道。因此，从长远看，人民银行更好地做好支付清算服务工作，加快客户资金周转速度，营造良好的支付结算环境，建立区域性票据交换中心，对这些本应异地结算的资金进行快速同城清算，应是未来票据交换发展的一个方向。建立区域性的票据交换中心，必须符合以下条件：一是区域间、城市间的经济交往密切，经济关联度大，中小城市对大城市的经济性依赖度强；二是社会信用基础较好，支票等支付工具的信誉度较高；三是交通较为便利，每天应保证参加两场交换或建立快捷的退票机制；四是要达到一定的结算业务量。若符合以上条件将有利于区域间经济金融的融合和发展，扩大票据的使用范围和覆盖面，促进区域经济的共同发展，否则，银行运行成本较高，得不偿失。

关于票据清分机的使用

票据清分系统具有票据处理速度快、容量大、效率高的特点，适合于大量票据集中清分和清算的需要。票据清分机的使用，缩短了票据处理的时间，减轻了劳动强度，提高了工作效率和清分的准确性，具有无可比拟的优点。但同时，使用票据清分系统的成本高、价格贵、维护困难、费用高，必须有相当大的票据处理量才能降低单位票据的处理成本。在目前各地纷纷建立起实时电子清算网络，票据截留已纳入议事日程的情况下，从投资成本和效益的角度考虑，目前不宜在全国范围内推广票据清分系统，在一些业务量大的省会城市推广较为合适。

关于同城票据交换的收费

目前，由于我国没有统一同城收费标准和同城清算平台，各地制定同城收费政策，一般根据当地交换所运行模式。业务量水平和运行成本不同，清算收费呈现明显的地方特点，有的交换所按照参加同城清算的银行机构按比例分摊一部分运行费用，交纳管理费用；有的城市集资共建清算系统；有的交换所按照成员单位交纳会员费，同时各参加机构按业务量支付交易费用。

对同城票据交换进行收费是合理，而且必要的。否则，由人民银行负担同城票据交换的各项费用支出，即加重了人民银行自身的财务负担，也导致缺乏对同城票据交换系统进行必要的技术更新改造、加大投入的积极性，不利于同城票据交换的健康发展。而对同城票据交换收费采取什么样的政策，应取决于同城票据交换交换所的组织形式。如果将同城票据交换所作为人民银行的一个内设机构，则同城票据交换作为人民银行履行央行支付清算职能的一项内容，理应从各级人行经费支出，因而对同城票据交换收取费用就很难争取和制定政策。若将同城票据交换所建成由人民银行组织，各金融机构参与的会员制机构，可以向各会员机构收取一定的费用。向各会员机构的收费分为两部分，一部分是由各金融机构支付的会员费，收费标准可由总行统一规定，亦可由各中心支行自行决定；另外一部分是按同城票据交换清算笔数向金融机构收费，这部分收费标准建议由总行会同国家相关部门制定统一的收费政策，使收费合法合理；而收费的具体标准应由国家给出指导价格，然后根据各地实际采用的交换方式、业务量及当地的经济状况，确定具体的收费标准。同时，要考虑重新制定各项结算业务收费的标准，根据经济增长和物价上涨的现状提高结算业务的工本费、手续费和邮电费的价格，以减轻商业银行的负担。

三．加快同城票据交换发展的思考

抓紧研究确定我国同城票据交换发展规划

对小额批量支付系统应进一步加快建设、强化管理，同城票据交换是我国小额批量支付体系的重要组成部分，大额支付系统建成运行的效果有目共睹。小额批量支付系统的建成运行，也必将成为支付体系的重要组成部分，与大额实时支付系统一起，为社会提供各具特色的、多元化的支付清算服务。

 在小额批量系统建设方面，应汲取目前部分地区运行的同城清算系统的经验，系统的开发应针对小额业务的特点及其发展趋势，研究科学合理的处理模式，并尽可能地处理更多的业务种类。为进一步提高各类支付业务的处理效率，小额系统应进行更开放的系统设计，与财政、税务等业务系统横向联网，促进信息共享，同时进一步提升支付系统的核心地位。一些经济发达的城市票据交换的业务量较大，采用手工交换的方式难以为继，通过技术手段实现同城清算的电子化在一些经济较为发达的城市尤为必要。因此，制定我国同城票据交换发展规划应根据各地经济发展状况研究确定。一是在经济发达的大城市，票据清分的业务量在3万张以上的，可仍采用清分机模式；二是在经济较为发达的中等城市及部分县（市）采用联网方式；三是在一些欠发达的县（市）采取磁介质方式，业务量较少的仍可采用手工方式，定点定时集中交换票据。同时，对同城票据交换所的组织形式、业务规则、运作方式、安全管理等作统一规范。

制定统一的同城清算制度，加强对同城票据交换业务的管理

尽快修订以《票据法》为核心，《票据管理实施办法》、《支付结算管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法》为主体的支付结算法规制度，条件成熟时将《支付结算管理办法》升格为《支付结算管理条例》，对人民银行结算管理主体的地位以及与银监会在结算管理上的分工进行明确。在目前的情况下，与支付结算检查权、处罚权密不可分且时效性较强的结算管理工作，如结算举报的受理与处理、结算纪律执行情况的检查等应交由银监会行使。人民银行应主要负责结算规则的制定与组织实施、结算工具的创新与推广应用、结算纠纷的协调、结算咨询的受理、银行账户核准、人民币大额和可疑支付交易监测、支付结算调查与分析、研究拟订支付结算风险管理措施等。两部门在结算管理上应尽量避免管理重叠现象的发生，以切实减轻商业银行的负担。要控制同城票据交换中存在的风险，应加强对票据交换系统的统一规划和管理，最好由总行或分行开发，推广统一的同城票据交换系统，并在此基础上制定统一的管理制度和操作办法。统一的同城清算制度应该包括：一是明确同城票据交换中心的组织体制；二是规范同城票据交换的结算业务种类、票据交换的规则、业务处理手续、资金清算方式；三是制定统一的同城票据信息交换格式及信息安全的技术规范；四是制定相应的处罚措施，对无理退票、扰乱清算秩序的行为进行处理；五是制定合理的收费标准和财务制度；六是明确人民银行对同城票据交换中心的归口管理部门，实行对同城票据交换业务的统一领导，协调和规划。

进一步理顺同城交换系统与支付系统的关系

现代化支付系统（含小额批量支付系统）全部建成后，虽然能够处理同城的支付业务，但无法完全取代。因此，建议总行要从同城票据交换业务发展出发，研究确定同城票据交换发展规划。支付系统与目前各地运行的同城交换系统相比较，从成本效益上考虑，同城交换系统仍具有收费低、清算速度快的优势，同城交换系统（清算系统）应与支付系统并行，银行可以自主选择同城支付业务的途径。同时，人民银行总、分行要通过加强对现有的同城清算系统的统一规划和统一管理，提高同城清算的服务水平和同城清算的效率。同城支付清算体系的建立，要立足高效和安全原则，应做到不同清算主体“各司其责”，各种清算手段相互补充。应逐步形成以小额支付系统为核心，商业银行行内系统为基础，同城票据交换所为补充的支付清算体系。人民银行应重点解决同城跨行业务的清算问题，商业银行则对行内支付业务进行处理。

充分利用电子技术，提高同城清算效率

随着区域性票据交换中心的建立和发展，票据交换的范围的不断扩大，票据交换业务量的大幅增加，必须充分利用现有的电子技术，提高同城票据交换的清算效率。一是积极推动影像技术在票据交换中的作用，支票影像结算是通过影像采集及处理技术将支票等票据制成电子图像文件，然后使用电子影像进行支付结算及相关业务处理，这将使票据交换方式出现根本性的变化。它改变了银行票据交换中心的内部操作模式，实现了票据结算流程的现代化，但客户的权利与义务完全不变，签发支票、支票抵用时间、退回未付支票予持票人的安排均维持不变。同时还具有传统支票结算方式无法比拟的优势：(1)节省票据处理费用；(2)加快票据处理速度；(3)提高票据处理能力；(4)增加票据存储安全性；(5)便于提供高效的金融服务。2004年11月，深圳金融电子结算中心在票据清分机上增加了票据影像模块，在票据清分的同时实现了影像采集，这为今后支票影像结算方式的发展奠定了良好的基础；二是充分发挥支付密码的作用。支付密码的基本原理是，将票据凭证上的四大要素，即票据凭证号码、账号、出票日期、金额先输入用户手中的支付密码器，经密码器加密运算后，得出一组票据凭证数字，再将此数字密码填写在票据凭证的规定位置，作为签字盖章的一种辅助形式。银行接柜人员在受理票据凭证时，将密码连同票据要素输入计算机终端，通过验证机核验密码，从而确认票据的合法性。使支付密码不仅起到防伪的功能，还要利用支付密码实施对支票的身份论证查询、票据资金的圈存直至票据资金的实时扣划；三是要加强法律制度的研究，票据法律制度要适应电子技术的发展和应用，防范同城票据交换业务的制度风险和技术风险。

加大对违规行为的处罚，提高支票的效率

目前，支票使用中存在销货方以“款项到帐后再发货”或利用支票进行诈骗等现象，直接影响了支票的正常使用。为确保支票的支付、流通等功能得到充分发挥，使支票能够恢复其应有的信誉度，应加强对支票使用的管理。一是提高票据的防伪技术，使犯罪份子难以利用票据实施诈骗，或提高犯罪的难度或成本；二是加强票据法规的宣传，普及票据业务知识，提高票据的认知度；三是完善票据法规，加大对签发空头支票的惩罚力度。建议总行抓紧研究具体的处罚办法，合理制定处罚的操作流程，简化操作手续，明确各方责任。

加强支付结算管理队伍建设，不断提高支付结算管理人员的综合素质

各级人民银行在支付结算队伍建设过程中要把加强支付结算组织队伍建设放在重要位置，尽快形成一支研究型、专家型、开拓型、务实型的高素质专业人才队伍。在人员配置上要注意把责任心强、业务过硬、熟悉法律、能够熟练操作计算机的人员优先充实到支付结算队伍中去。通过采取业务培训、岗位轮换、交流检查等多种措施，培养和锻炼业务骨干，达到以点带面、优势互补的效果，在队伍年龄结构上要本着老中青相结合的原则尽快建设一支德才兼备的支付结算管理队伍。

注释：美国《21世纪支票法案》规定：替代支票在纸张、大小、尺寸上具有和原支票一样的规格以适应现有支票清分系统。替代支票是原支票的法律上的等同物(Legal Equivalence)，它必需具备下列条件：(1)当支票被截留时，其正反面所有的信息都被精确地在替代支票上得到再现。(2)替代支票上有下列字样：“此乃阁下支票的法律复本，您可以象使用原支票一样处之。替代支票象原支票一样适用于统一商法典(UCC)。联邦制度法(CFR)以及其他联邦和州的法律。

参 考 文 献

1.中国人民银行“两法”起草小组，《明确人民银行对支付结算清算管理职责》，《金融时报》2004.02.13

2.杨伟中，《如何强化人民银行在我国支付体系中的作用》，《金融会计》2004第7期

3.许罗德.《对中国支付体系的几点认识》.《中国金融》2004年第12期

4.李良，《电子支票的法律问题探析》，《金融会计》2004年第9期