论农村信用社——内控机制的缺陷及完善对策

农村信用社作为经营货币的特殊企业，以“安全性”原则为标准，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。

一、存在的问题

1、内控意识单薄。

2、内控体制不顺。

3、内控力量不足。

4、内控制度不到位。

5、内控制度落实不到位。

6、内控水平落后。

二、产生的原因

（一）内控风险意识淡薄

（二）产权约束缺位

（三）体制的模糊性

（四）粗放经营的惯性

（五）新业务内控制度规范滞后

三、对策及措施

1、以发展的观念完善自我约束体系

2、重塑行业监督体系

3、强化保障协调体系

4、建立奖惩激励体系

5、强化业务控制体系

6、强化内审机构的独立性

7、制定完善的内部审计制度

8、努力提高内审人员的能力及素质

9、拓展审计的内部服务领域

四、总结

农村信用社以服务“三农”为宗旨，良好的金融环境定能为促进农村经济作出更大的贡献

内 容 摘 要

农村信用社作为经营货币的特殊企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚的大量金融风险，与长期以来农村信用社内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系，因此，切实加强农村信用社内控机制建设已显得尤其必要和迫切．．．．．．

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农村信用社内控机制的缺陷及完善对策

浙江省农村信用合作联社自2005年4月正式挂牌以来，可以说改革已取得了阶段性的成果，截止2006年2月底各项存款余额为3470.3亿，各项贷款余额为2342.44亿元，存贷比为67.5%，辖内共有26家合作银行，42家一级法人联社，13家二级法人联社。农村信用社作为经营货币的特殊企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚的大量金融风险，与长期以来农村信用社内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系，因此，切实加强农村信用社内控机制建设已显得尤其必要和迫切。

一、存在的问题

由于内控制度的制度建设是一个系统工程，必然会受到各种相关因素和客观情况制约，使得现行的内控制度或多或少都存在着一些问题。农村信用社内控机制的缺陷，具体来说主要表现在以下几个方面：

（一）内控意识淡薄。信用社部分员工对内部控制的要领是陌生的，往往把内控制度简单理解为建章立制，认为有了规章制度便有了内控机制，忽视了内控是在业务过程中环环相扣的动态监督机制。少数领导还把内部控制业务发展和效益对立起来，将内控看作是捆绑自己手脚、制约业务发展的绳索，思想意识极力淡化内控制度的重要性，将内控置于可有可无的境地。

（二）内控体制不顺。由于内部监督部门受同级经营管理者的领导，因而使内部监督部门缺乏独立性和权威性，更难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且审计部门对审查出来的问题还要经领导审核，不能独立做出决定，造成审查实效大大降低。从一定意义上来讲，也就谈不上对其实质性的监督和检查。

（三）内控力不足。国外银行内部审计人员占银行员工总数的5%，而农村信用社内部审计人员占全社员工总数的1%不到。同时，农村信用社内审人员往往知识结构单一，缺乏复合型的审计人才，具有审计师、注册会计师资格或硕士学位的专业人员极少，无法适应信用社各项业务飞速发展的需求，不能满足审计工作的需要。

（四）内控制度不到位。当前农村信用社内控制度还未形成权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的体系，一些制度不完整。业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，如对新业务和计算机业务的管理制度滞后，适应不了新业务的发展；对经营管理者权力和责任界定不够清晰，其个人决策和责任行为没有一套可操作的制度制约，造成事实上的有权无责，因而诱发了一些违法经营和经济案件的发生。并且，一些农村信用社在内控制建设中重此轻彼，各取所需，缺乏系统性，影响了内控制度整体作用的发挥。

（五）内控制度落实不到位，农村信用社普遍建立了审贷分离制、集体审批制及按权限逐级审批的制度，这些制度对防范操作风险与道德风险发挥了积极的作用。但下述问题需引起高度关注：第一，是重程序轻实质。有的农村信用社片面强调集体审批和审贷分离制度，认为只要程序“合法”的贷款就是“合规”贷款，而忽视了贷款的“三性”原则；第二，在贷款审批表决时，采取记名式签名的方法，有的贷审会成员碍于情面，即使是持有不同意见，也随大流签字同意；第三，农村信用社的各岗位之间、联社职能部门之间缺乏有效的监督和制约。会计、审计监督人员在行使职权上缺乏相应的独立性，使内部监督与控制乏力。

（六）内控水平落后，目前农村信用社内部审计仍然处于对账目基础审计的阶段，主要依赖审计者个人经验判断，与国际银行业通行的风险基础审计方式相比，存在较大差距，同时审计成本高，审查效率低下，很多审计本身缺乏力试，而且现有的审计主要以事后监督为主，时效滞后，缺乏前瞻性，使得审计的整体效果打了折扣，没有真正实现查错防漏、控制风险的作用。

二、产生的原因

(一)内控风险意识淡薄

1、由于受传统经营管理模式的影响,重经营轻管理的思想没有完全转变,对具体业务操作流程、薄弱环节、重点部位的控制等，往往只注意外部风险，对内控制度不严形成的潜在风险意识不到，从而使许多资产由于内部管理不善造成风险和损失。

2、管理意识陈旧。经营管理上仍然是以粗放型管理为主，不能比较正确地处理好业务发展与内控管理的辩证关系，甚至把两者对立。在日常工作中不重视内控制度的贯彻执行，得过且过，一旦出现问题，也只是“头痛医头、脚痛医脚”，使一些违规违纪的“顽症”得不到根治。再者，有的管理者不是将内控制度作为规范和约束经营行为的手段，而是当作捆绑自己手脚、制约自身发展壮大的绳索，甚至错误地认为不违规就办不成大事，不冒险就赚不了大钱。

（二）产权约束缺位

由于缺失一个真正意义上所有权人，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督；同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社是赚是亏；在此情况下，相当多的农村信用社经营者误认为农村信用社就是自己的，想怎么干就怎么干，“经营者主权”至上在此背景演化为“内部人控制”；即使有一些外部监督，也因农村信用社缺乏内在机制的原因，达不到预期效果；甚至，管理者与经营者可能产生“合谋”，默许或纵容违规，损害农村信用社利益。

（三）体制的模糊性

由于农村信用社自建社以来，历经了下放人民公社及生产大队管理、下放贫下中农组织管理、所社合一、政企合一等数次磨难，过后又由农业银行领导和管理。1996年后又由农金体改办、人民银行、银监机关管理；管理体制的曲折变迁，使农村信用社的性质，直到现在，农村信用社在管理上还存在着许多盲点和真空，造成了制度供应的缺位和滞后，使农村信用社难以形成一套系统的、有效的内控机制。

（四）粗放经营的惯性

农村信用社在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。农村信用社经营机制的转换将经历一个艰苦漫长的过程，尽管农村信用社在深化改革、转换机制上正在积极努力，但在真正意义上的现代型农村信用社体制建立之前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况下，农村信用社原来积聚的不良资产无法消化，资产缺乏流动性，此时农村信用社受利益驱动，从事违规经营，高风险运作的可能性就会压过自身内控的需求。

（五）新业务内控制度规范滞后

近年来，信用社开办了不少新业务，这些业务在给信用社带来经营活力和丰厚利润的同时，也存在不少漏洞。如计算机已在信用社各业务部门广泛运用。内部职能分离不够，系统分析人员、系统开发与维护管理人员、操作员以及资料保管人员没有严格分开。同时，硬件、磁性文件控制与输入控制等都不严格，不仅使电脑在内控中的独特作用不能有效发挥，更加剧了电脑业务的风险。

三、对策与措施：

由于农村信用社在内控机制上所存在问题的严峻性和农村信用社发展的不平衡性，因此，建立和完善农村信用社内控机制应采取“因地制宜、综合治理”的对策。具体抓好以下几个建议：

（一）用发展的观念完善自我约束体系

农村信用社作为一个自主经营、自担风险的独立法人企业，其自我约束体系的完善则是建立内控机制的根本。而要建立完善的自我约束体系，首要问题是明确产权关系，破解“内部人控制”，真正发挥“三会”的制度，继续完善法人治理。现如今，银行业竞争激烈，作为信用社审计部门，必须以发展的观念，自我管理好、自我约束好农村信用社的各种规章制度。

（二）重塑行业监督体系

由于明晰农村信用社产权关系，从根本上完善自我约整体系需要一个较长期的调整过程，不可能一蹴而就，因此，要强化农村信用社内控机制，当前最迫切的就是重整行为监控，强化行业自律。目前大部分农村信用社的内部监督部门受联社主任或者理事长领导，并向他们负责。监督部门在履行职责时，其独立性有可能被削弱，不利于监督职能的发挥。为改变这种状况，一是在县级联社实行监事长兼总稽核，县联社稽核审计和经检监察部门直接受监事会领导，独立履行对本级联社、信用社工作的稽核监督职能。二是要切实解决审计队伍数量和素质问题。要保障审计人员编制数量。要把那些思想作风好、业务素质高、懂电脑管理、综合能力强的同志选拔到审计队伍上来。三是要强化对审计人员的管理。对审计人员实行轮换和回避制度，并定期进行考核，对不称职的要及时作出调整，对以权谋私、违反信用社各项规章制度的要加倍予以处罚。四是要加大审计力度，增加检查频率。做到单位自查与上级检查相结合，突击检查与常规检查相结合，尤其做好稽核回头看工作，对上次检查出来的问题进行复查，敦促被稽核部门及时整改。五是改进监管方式，突出行为监管。治理农村信用社“内部人控制”，要地方银监、税务、审计部门和农村信用社行业管理部门多方联动，不断强化监督管理方能奏效。

（三）强化保障协调体系

一是加强制度建设。对现行的一些内控制度要进行梳理修订，并借鉴同行业经验，统一制定若干业务管理制度以及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题，同时要根据新业务的发展需要和农村信用社法人治理结构的新变化，及时制定与之相配套的新的内控制度。并且，按照“双人、双职、双责”的原则，健全岗位责任制，形成责任分离的制约制度。二是建立和完善社务公开制度，将内部监督、舆论监督、社会监督、组织监督有机结合，使农村信用社各级班子成员及重要部门、要害岗位人员的廉洁自律行为始终处于上下级和群众的监督之中，大力营造执行规章制度光荣、违反规章制度可耻的良好氛围。三是强化和改善金融监管。金融监管作业农村信用社外部监管体系，对于农村信用社内控机制的形成和完善具有极大的促进作用。当前，对农村信用社的金融监管应在突出合规性和风险性监管的同时，按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性的原则，督促农村信用社健全内控机制。并且，将金融监管与金融服务相结合，对事监管与对人监管相结合，事后监管与事前监管相结合，改进监管方式，保证农村信用社各项业务安全、稳健运行。

（四）建立奖惩激励体系

一是各级农村信用社要将内控制度执行情况纳入年度综合考核，并按照“分级管理、逐级负责、层层落实、责任到人的管理办法，签订内控制度执行及案件防范责任书，把责任分解落实到各个单位、部门、职员，年末在考核考评的基础上，进行奖惩，并与评先、晋资、晋级等挂钩。对执行制度差，有不良行为的员工在经教育后仍未改正的，要及时采取措施，切实清除不安全隐患；二是实行严格的问责制。要建立完善班子的考核、评议、诫勉、问责等动态管理制度。农村信用社应尽快制定责任考核制度和决策失误追究制度，完善各管理岗位、各部门人员任期经济责任审计和离任审计制度。针对经营风险的显现在时间上有滞后性的特点，在离任审计一年后再进行一次审计，以明确责任。通过审计，对违法违规等人为因素给农村信用社造成重大损失的，应依法追究责任。

（五）强化业务控制体系

内部控制是经营者为维持企业资产的完整性，确保会计记录的正确性、可靠性，达到预定的经营目标，对经营活动进行综合规划、协调和评价而制定的制度、方法、程序的总称。因此必须对业务处理的全过程进行控制的监督，控制的重点是（1）岗位控制。关键是科学设置劳动组合，应当有利于执行规章制度，提高工作效率，有利于凭证传递，方便客户和内部操作；有利于明确责任和监督制约。（2）结算控制。按照制度规定对业务处理过程进行即时、即日、定期的监督和审核。即时监督审核的内容有：开销户和更换印鉴手续、错帐冲正结算差错和出纳长短款；同业系统内科目合规性；其他应收应付等过渡性科目的审批；会计出纳工作人员工作的监交。即日监督审核的内容包括：临柜人员营业前准备工作情况，如印、押、证、机、现金是否按规定出库，各种证、卡、表是否准备齐全；会计出纳岗位制约制度执行情况，如柜员是否按规定管理和更换密码，是否处于授权范围内，临时离岗是否退出系统；业务处理情况是否真实有据合法合规，手续完备，处理正确，有无违规操作问题；会计科目及利率运用是否正确，印押证机管理制度及分管分用情况；各种登记薄登记情况。定期监督检查的内容包括：按旬检查现金库和重要空白凭证使用保管情况，并认真登记检查结果；按月检查辖内往来帐户情况，对帐及查询查复工作是否及时合规；按月检查总分核对情况，并抽检总部科目或帐户按月检查利息计算核算的正确。（3）财务控制。年初应编制财务收支计划，对全年业务收支进行科学预测，每季开展详细的财务分析，为经营决策提供参考依据，每天注意库存现金的占用情况，注意开源节流，探索降低成本费用的途径。完善财务费用的管理，提高资金使用效率，降低经营风险，促进资源合理分配。（4）信贷控制。具体来说，主要从“三查制度”的每个环节问责；一是调查人员因调查失实或失察造成贷款损失，承担调查失误的责任；二是贷款审查人员对调查报告中存在的瑕疵缺乏分析判断能力造成贷款损失，承担审查失误的责任。贷款审批决策者违规授信或授信后不检查，或不采纳调查人员、审查人员的正确意见做出错误决策，或不经信贷人员调查，直接审批贷款造成损失的，追究审批决策者的责任；三是贷款发放后，因信贷人员不按规定进行贷后检查或发现问题不及时反映、反映后责任部门人员不及时处理造成贷款损失的，相关人员承担检查、处置不力的责任。（5）审计控制。对审计审计部门应该发现的问题而未发现或者发现问题隐瞒不报造成贷款损失的，追究审计人员的责任。有权责任人对信贷管理部门、审计部门反映的问题，不及时处理或措施不力造成贷款损失的，由有权责任人负责全部责任。

（六）强化内审机构的独立性

内部审计机构的设置应考虑组织的性质、规模、内部治理结构及相关规定。《内部审计实务公告》对内审机构独立性的描述是“审计执行主管在机构内应向能使内部审计部门履行其职责的阶层报告”。内部审计师应该取得高级管理层和董事会的支持，这样他们才能得到被审计者的合作，并且在不受干扰的条件下开展他们的工作。理想的情况是，审计执行主管应该对审计委员会、董事会或其他相关治理机构报告工作，向联社领导报告行政工作。审计执行主管应该对机构内在以下方面有充分权力的人负责；促进独立性、保证广泛的审计范转、充分考虑审计报告、依据审计提出的建议采取适当的行动。”农村合作银行应设立高层次的内部审计机构，以保证审计工作的独立性和权威性。可以在监事会下面设审计委员会，审计委员会的基本职责是：对机构的风险管理、控制或治理过程进行独立评价与咨询服务，督促农村信用社经营过程中确保资产的完整与增值。具体是：制订审计章程明确内部审计部门的宗旨、权力和职责；以风险为基础、根据机构目标制定审计计划，确定内部审计部门的工作重点；在监事会指导下对高层管理人员进行经济责任审计或离任审计，审计结果应向股东大会报告；对农村信用社的经营决策、风险管理和内部控制等进行审计；检查和评价内部控制系统，审查内部财务活动；协调内部和外部审计关系，在外部审计为本组织提供审计服务时做好协调工作，评价外部审计工作质量；配合监事会筛选中国银行业监督管理委员会认可的会计师事务所，以便委托其对农村信用社会计年度终了时的财务会计报告进行审计，审计报告应由监事会通过，经股东代表大会年会审议后，报当地银行监管机构备案。

（七）制定完善的内部审计制度

内部审计机构应建立有效的质量控制制度，并积极了解、参与组织的内部控制建设。内部审计制度是农村信用社制度的重要组成部分。必须坚持依法治理。这里所说的法，是指农村信用社的各项规章制度，其中内部审计制度必不可少。内部审计制度包括：

1、内部审计部门和内部审计人员地位、职权和审计范围。内部审计部门的权限主要有：报送资料权、检查权、调查权、建议权和处罚权，各部门应无条件接受审计人员监督。

2、内部审计部门经费单独预算制度。应对内部审计部门实行单独定额预算制度，确保内部审计活动有足够的经费来源，保证内部审计活动的有效开展。

3、根据《内部审计基本准则》制定《内部审计工作手册》，规范计划、作业、报告、内部管理。主要内容有：审计计划(包括年度审计计划、项目审计计划和审计方案)、审计通知书的编制与发送、审计证据的获取与处理、审计工作底稿的编制与复核、内部控制的审查与评价、审计沟通、分析性复核、遵循性审计的内容和方法、协助组织预防及检查和报告舞弊行为、审计报告的编制及复核与分发、后续审计程序、审计督导的内容与方法、内部审计与外部审计的协调工作、评价外部审计工作质量、内部审计机构利用外部专家服务等内容。

（八）努力提高内审人员的能力

人员素质的提高是内部审计工作质量提高的核心。提高内部审计人员的基本素质、业务素质和职业道德水平是内部审计控制风险的关键。开展内部审计活动的全体人员应具有或获得履行其职责所需要．的知识、技巧及其他能力。内部审计人员的素质不仅要求保持独立、客观公正、稳健谨慎，保守秘密、廉洁奉公，遵循职业道德规范，并以应有的职业谨慎态度执行内部审计业务。而且要有风险意识、控制意识、治理意识等时代特点。同时要精通审计、金融及财务会计，熟悉法律与法规，掌握信用社经营管理知识和擅长计算机操作，应具有较强的人际交往技能，能恰当地与他人进行有效的沟通；熟悉本组织的经营活动和内部控制，更要具备分析问题、判断问题能力，调查研究能力和文字写作能力等较强的工作能力；加强定期培训与学习制度，通过继续职业发展来增长知识，提高技能及其他方面的能力。并配备一定数量具有执业资格的内部审计人员，要把取得注册内部审计师资格、注册会计师资格和审计师资格的人员充实到内审队伍中。建立内部激励约束制度，内审人员的薪酬由监事会预算核定总额，由内部审计部门单独对内审人员进行监督、考核，评价其工作业绩。对认真履行职责、忠于职守、坚持原则、做出显著成绩的内部审计人员，给予精神或者物质奖励。对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄漏秘密的内部审计人员，依照有关规定予以处理。

（九）拓展审计的内部服务领域

农村信用社内部审计工作不仅要关注财务收支及预算执行情况，更要关注经营风险、资产的保值和增值、股东权益的维护，充分展示内部审计全方位服务体系，不仅包括预算执行情况审计，而且包括对农村信用社的经营决策、风险管理和内部控制等进行审计调查。经营决策审计是以农村信用社经营活动为审计对象，侧重于对经营决策及其经营战略和经营目标实施的审查，各项投资及资金营运的决策是否正确、合理和有效，以及经营活动中人、财、物等资源利用效果的审查和评价，它以经营目标、经营权限及责任、经营目标的执行结果及效率为主要审计内容，其目的在于帮助提高经营效率，增加收益，促进提高经营水平，为农村信用社利益服务。步入市场经济，竞争更加激烈，农村信用社面临的风险明显增加，内部审计应积极开展风险评估。风险评估是当今内部审计为组织提供服务的有效方式，其实质是内部审计部门充分调动各级人员积极性，组织研讨面临的风险问题，并提出切实可行的解决方案。其最大好处是促进内部审计适应变化的控制环境，以获取丰富的关于控制状况的有效性方面的信息，从而改进审计程序，使内审工作更具有针对性，有效防范金融风险的发生。

农村信用社以服务“三农”为宗旨，创造良好的金融环境定能为促进农村经济作出更大的贡献。