论农村信用社——其改革与发展及在农村金融中的主力军作用

目 录

一、当前农村信用社存在的问题

二、农村信用社发挥主力军作用的现实可能性

三、农村信用社发挥主力军作用的制约因素

四、发挥主力军作用的关键在于确定市场定位，实现两个转变，一个创新

五、加大政策扶持力度，为农村信用社发挥主力军作用营造宽松的经营环境

内 容 摘 要

朱镕基总理在江苏考察工作时指出：“当前特别要重视和发挥农村信用社的重要作用，使它成为新形势下农村金融的主力军”。作为农村信用社发挥主力军作用的现实条件是否具备，还有哪些制约因素，如何发挥主力军作用，本文就此谈谈自己的看法。论农村信用社——其改革与发展及在农村金融中的主力军作用

一、当前农村信用社存在的问题

1996年，国务院提出按合作制原则，把农村信用社规范为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织，并决定农村信用社与农业银行脱离关系，将业务交由县联社管理，金融监管交由人民银行承担。可以说农村信用社管理体制随着政治经济体制的变化经历了多次反复，农村信用社走过了一个曲折的发展过程。  但是随着农村经济的不断发展，按合作制原则规范农村信用社也遇到了挑战。根据我们调查的情况，继续按照合作制进行信用社改革将面临诸多问题： （一）产权不清，所有者缺位。一方面农村信用社普遍存在“小股金，大积累”现象，帐面上反映的股金仍然是农民入社时的原值，并没有反映出信用社资产积累过程中社员股金增值情况，因而现在的集体积累也就存在产权不清问题；另一方面，农村信用社也一直在回避产权归属问题，在发展社员时对社员所宣传的主要是“贷款优先，利率优惠”，而对社员其他方面包括产权归属、民主管理等方面的权利则极少提及。由于产权不清，入股社员大多关心的是如何才能得到更多的贷款，而非信用社如何才能更好的发展。即使是职工社员，因内部激励机制不够完善，加之很多是贷款入股，所关心的也大多是分红高低，而对于信用社如何经营、是否存在风险等问题则很少关心甚至不管不问。产权不清，造成所有者、经营者和职工对信用社的发展缺乏责任心，以至于信用社经营效益普遍低下，存在较大的风险。 （二）“三会”形同虚设，民主管理流于形式。按合作制原则规范农村信用社，最突出的特点就是要实现管理上的民主性，但是从规范后的农村信用社管理上看，民主性还没有真正体现出来。理事会没有按规定定期向社员代表大会报告工作，监事会也没有按章程对理事会的工作实施有效监督，致使信用社的经营管理实质上仍按旧体制的老办法执行，距离国务院要把农村信用社改为“由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”的要求差距甚远，背离了合作金融方向。“三会”形而无实，内部治理结构也就难以发挥作用，民主管理、民主监督也就没有实际意义。 （三）市场定位仅限于“小农业”，不适应地区经济发展的需要。按照要求，农村信用社要优先安排农业贷款，新增农业贷款占新增各项贷款的比重必须达到60%以上。笔者认为，其出发点是合理的，但实际操作中却往往变成一句空话。事实上，农村信用社的资金投向应该由地区经济结构所决定，而不应是一种政策安排。在当前的经济结构和就业结构中，如果一味地要求农村信用社把大部分资金投向农业，显然是不现实的。同时，农村信用社不良贷款大部分集中在乡镇企业，要盘活这部分资产，不能靠农业，更不能靠农户，还是要通过支持工业企业之间兼并以及工业企业自救来盘活。另外，随着地区工业化、城镇化水平的提高，位于城郊地带的农村信用社客观上已没有为农服务的对象，有的已没有农业贷款。由于以上原因，农村信用社就难免会与服务方向发生矛盾。 （四）农村信用社的商业化行为与合作制之间存在矛盾。一是现在的农村信用社实际上已演变为小商业银行，其经营管理模式已与银行没有什么区别。二是国家在政策上、税收上又没有什么特殊照顾和优惠条件，农村信用社在涉及到自己既得利益损失问题时，必然要考虑以资金营运的效益性、安全性、流动性为经营原则；三是农行领导体制下农村信用社经营管理模式的惯性作用。在国家扶持性政策不健全的体制下，资金趋利渗透和追逐利润最大化是农村信用社在竞争中求得生存和发展的客观选择；四是利润指标既是当前人民银行对农村信用社最重要的监管指标，也是各级农金改办对农村信用社最重要的考核指标，农村信用社的各项工作必须以扭亏增盈为中心开展；五是客观上也要求农村信用社必须增加盈利。因为农村信用社需要对社员进行股金分红和按交易量返还利润，自身也需要发展壮大，也需要不断提高支农能力。这一切与合作制所强调的农村信用社不以盈利为目的是相悖的。 （五）结算渠道不畅，服务功能不全。农村信用社与农行脱钩五年来，一直未建立独立的联行体系，全国的联行结算仍然依附农行等商业银行，缺乏直接结算系统，中间环节增多。汇路受阻，影响了开户企业的资金周转速度，一些大户企业结算和提现困难，制约了农村信用社的业务发展，给支农工作带来困难和障碍。另外农村信用社大部分没有开办外汇业务，难以对农产品出口加工企业提供全方位的金融服务，一定程度上也限制了农村信用社的发展。 （六）农村信用社牌子软，无竞争力。在人们的心目中，尤其是经济比较发达的地区，农村信用社只是金融领域里的游击队，不如国家银行牌子硬，甚至不如城市商业银行牌子硬，在剧烈的市场竞争中“无形资产”矮人一截儿。而且，农村信用社被界定为“非银行金融机构”，这种界定使信用社在法律上处于一种尴尬地位，它的组织性质、所有权、宗旨、经营原则、管理体制以及政府的态度没有被系统的法律化。其结果是，农村信用社的内在行为和外部干预随意性大，盲目性大，危害性大，无法可依，这种状况不改变，很难推进和保障把农村信用社真正办成合作金融组织。二、农村信用社发挥主力军作用的现实可能性 (一)从市场占有份额看，农村信用社在农村金融中占主导地位。以周口地区为例，截至2004年9月底，农村信用社存款达67．5亿元，占全区各项存款的30．5％，居各家商业银行之首；贷款51．5亿元，其中农业贷款40．7亿元，占全区农业贷款的71．8％。目前，全区有60％以上的农户在农村信用社得到了贷款支持，成为农民发展生产，增加收入，改善生活的好帮手，充分显示了支持“三农”中的作用和实力。 (二)从发展趋势看，农村信用社的业务拓展空间将是农村金融中最具潜力的。随着我国金融改革的进一步深入和专业银行商业化进程的推进，农业银行作为商业银行，必然要以盈利为目的，对投入产出比较效益低的农业投入将会相对减少，同时，随着集约化经营程度的进一步加强，原来在农村县乡一级设置的营业网点已大幅度收缩，主要业务退出农村市场向大中城市集中；农业发展银行局限于政策性，其业务拓展空间有限，资金来源的增长弹性相对较小，农村信用社作为农民群众的合作金融组织，可以在市场经济的大潮中，充分发挥自身优势，加快发展。 (三)从农村信用社的特征和网络格局上看，农村信用社有发挥主力军作用的优势条件。一是农村信用社办社宗旨是服务于“三农”和入股社员，客观地决定了农村信用社的服务对象不能离开“农”字。农村信用社主要以人股的农民为服务对象，在资金使用上不完全以盈利为目的，这就较好地解决了农业投入产出比较效益低的矛盾；二是农村信用社作为一级法人，实行独立核算、自主经营，在经营上比其他商业银行有更大灵活性；三是网点众多，市场主体分散，最能便利地为分散的千家万户的农户提供全方位金融服务，这是其他金融机构无法比拟的。三、农村信用社发挥主力军作用的制约因素 (一)信誉上的制约。主要表现在四个方面：

（1）网点的粗放式设置，功能单一，规格不高，不能给社会公众以稳定感；

（2）技术装备落后，电子化程度低下。相当一部分信用社，仍然沿袭几十年的手工储蓄记账作业，与商业银行的储蓄联网形成了鲜明对比；

（3）结算渠道狭窄，手段落后，缺乏快捷优势；

（4）农村基金会信誉危机的负面影响辐射到社会上，影响了农村信用社的声誉，不少社会团体和公众对信用社的支付能力产生质疑。加之个别信用社在前几年违规经营遗留下来沉重包袱而造成的支付危机，使信用社信誉下降，在很大程度上制约了农村信用社主力军作用的发挥。 (二)机制上的制约。

（1）商业银行体制未理顺。行社脱钩以后，建立了对县联社以上由人民银行直接管理的行业管理体制，这种由人民银行既当裁判又当运动员的管理体制已暴露出许多弊端，既不利于联社和信用社自主经营，也在一定程度上制约了农村信用社改革向深层次推进、业务经营向更高阶段发展。而且，这种体制交叉、新旧制度兼容并行的过渡性管理体制，一方面由于原有金融体制压抑的各种矛盾在新体制下开始激化、分解；另一方面，由于管理体制本身就孕育着不确定性，使风险因素大为增强。

（2）信用社内控机制错位，法人权利过大，监事会、理事会和股东大会起不到应有的作用。近两年进行的合作制改造工作虽然取得了一定成效，但一些地方仍存在图形式、走过场的现象，使“三会”的作用流于形式。

（3）合作金融机构发展的非均衡性。近几年，农村合作金融业务发展迅速，但多是量的发展，而非质的突破，如注重机构的增加、业务量的扩张，而忽视了服务质量的提高，对市场定位和职能的发挥从理论与实践上都处于一种模糊状态。 (三)经营上的制约

（1）在经营上背离了合作金融原则。在资金投向上不是为了解决社员内部资金需求，在经营上不是如何为社员提供更多的金融服务，而是盲目参与竞争，把利润最大化作为经营的主要目标，这种合作金融商业化的行为使合作金融脱离了赖以生存和发展的土壤。

（2）业务规范化程度低：主要表现在内部机制不健全，合规经营的自觉性不高，一些规章制度得不到有效的贯彻落实，不少社的经营管理行为随意性大，在具体操作上不够规范，服务水平和质量不同程度地存在一些问题。

（3）工作作风不深不实。目前，许多信用社对市场定位和服务宗旨仍然存在着理解上的偏差。过高地估计贷款风险、对信贷支农缺乏主动性，甚至有的信贷员为避免信贷责任和减少工作量，故意寻找各种借口和推辞来拒绝农户的合理资金需求，加之贷款多以抵押或存折质押为主，且手续繁杂，影响了农户正常的资金需求，造成一方面信用社资金没有出路；另一方面，农户正常资金需求得不到及时满足。四是经营状况差，历史包袱沉重。主要表现在资产质量低下，不良贷款比重过高，亏损严重，且逐年增加。 (四)环境的制约。主要表现在四个方面：

（1）行政干预贷款仍然没有得到很好禁止。一些政府领导为了出“政绩”，往往以各种方式命令信用社发放贷款； 

（2）缺乏制度和法律上的保障。目前，还没有完整意义上的合作金融法律、法规，在法律上没有明确合作金融机构的地位和权益，致使合作金融在改革和发展中处于无章可循、无法可依的状态，在一定程度上限制了农村信用社的健康发展；

（3）许多企业在转制过程中大量逃废信用社债务，使得信用社清收困难，造成债务悬空；

（4）经营成本增加。由于政府部门限制“七所八站”到信用社开户，使信用社对公存款减少，资金成本加大，这种高成本资金和比较效益相对较差的农业，以及相对较低的农贷利率所形成的利率倒挂，增大了信用社的经营成本，导致信用社经营环境恶化，严重制约了主力军作用的发挥。 

四、发挥主力军作用的关键在于确定市场定位，实现两个转变，一个创新 (一)确定市场定位 市场定位是市场主体在市场经济条件下，根据自身优势，确定主攻方向，选择业务发展目标，不断增强竞争能力，提高市场占有率，取得规模效益的战略选择。

当前，农村信用社按照合作制原则规范之后，成为全国惟一合作制金融组织，农村信用社的性质决定其必然要担负起支持农村经济发展的历史重任，坚持为农民、农业和农村经济服务的宗旨。为此，农村信用社要坚持这一市场定位，充分发挥自己体制上的优势，利用法人地位进行灵活经营；固定大批社员客户，形成自己的核心客户群，并以此为依托，扩大非社员客户群；要充分发挥网占优势，依托农村，拓展城市，从而形成业务上质的飞跃。 (二)转换经营机制 （1）适应农村信用社内部管理的需要，进一步加强行业管理力度。目前，农村信用社内部管理基础薄弱，经营状况堪忧，尤其是一些基本制度，如会计制度、信贷制度、联行制度、财务制度等不规范。为此，要加强对农村信用社的行业管理，强化内控制度建设，不断完善内部操作规范，将制度完善到每一道工序、每一个环节、每一项业务，形成一个全系统、全方位、全过程的综合体系。县联社是农村信用社行业管理的主管部门，要对辖内农村信用社进行管理、指导、稽核、检查和服务，确保各项制度的执行和落实。 （2）扩大入股社员范围，增强民主管理意识。要把辖区内所有愿意入社和承认信用社章程的农户、承包户、个体工商户、加工和运输专业户、中小企业、乡镇企业尽可能地吸收到信用社来。由于入股的社员多以农户为对象，存在着文化素质低，参与管理能力弱的问题，难以发挥民主管理的作用。因此，要广泛吸收具有一定文化知识和管理能力的经营者到理事会、监事会中来，同时，还要聘请外部的理、监事会参与信用社的管理，让其充分享有规定权益，保障对信用社民主监督的有效实施。 （3）健全用人机制。一是减员增效。长期以来，农村信用社人员队伍庞大，部分职工素质低下，难以适应业务发展的要求，减员增效就是以增效为目的，通过减人提高生存与发展能力，这是信用社面对市场的必然选择；二是信用社主任要实行任期目标责任制，对不称职的必须予以撤换，以解决干部能上能下的问题。要建立公开、公平的人才竞争机制，推行完善末位淘汰制，激发干部职工的上进心、责任感，构成人才脱颖而出的竞争环境，造就一批优秀经营管理人才。与此同时，要建立人才流动机制，使人才得到合理开发利用。(三)转变经营方式 从粗放经营向集约经营转变是农村信用社改革进程中的一项重大战略调整，是发挥主力军作用的关键一环。 （1）调整经营策略。农村信用社在坚持“三农”服务过程中，要结合实际，在经营管理上尽快实现三个转变：

一是从注重支持数量型转向支持规模效益型；二是从资产负债结构单一型向多元化转变；三是从资金分散使用、粗放经营转向资金集中投放、集约经营。

从目前情况看，农村信用社资金投向的重点，一是大力支持农业产业化和规模经营。因为农业产业化是实现农业增长方式转变的基本途径，是农民增收的根本出路。二是以支持家庭联产承包经营为主，大力支持农村市场流通体制和社会化服务体系建设。三是支持特色农产品商品基地建设，尤其要重点支持专业村、专业镇、专业市场以及农副产品龙头企业的生产经营。在确定重点时，要坚持因地制宜、区别对待，应根据自身实际和特点，确定符合自身发展的主攻方向，实现信贷投向定位的微观化、科学化。 （2）合理布局网点。要打破现有机构的分布格局，对现有的网点进行保本测算，按经济承载能力设置营业网点，对效益好的要扩充职能，增强辐射能力；对经济条件差，长期亏损，风险较大，安全无保障的网点坚决采取“撤、迁、并、转”等办法进行重组；对新设机构网点应以县联社营业部为中心，中心社为纽带，在统一规划、合理布局和效益评估的基础上，建设一批高标准、多功能、现代化的营业网点，形成规模优势，以达到降低成本、节支增效的目的。 （3）转变信贷方式。农村信用社要改变以往走出家门发动群众拉存款、坐门等客放贷款的老作法，要深入调查，抓住当前新的经济增长点，找准信贷投入的最佳切入点，寻找贷款对象，培育和扩展信贷投放空间。同时，要转变信贷观念，改变只片面强调保全信贷资产而惧贷、借贷的现象。对万元以下小额贷款要放宽条件，简化手续，特别是对信誉好，无拖欠贷款记录的农户，可采取信用贷款方式；对农户大额贷款，在确保信贷资产“三性”的前提下，采取质押、抵押、联保等不同方式。同时，要认真研究新的、更有效的信贷投入方式和资产保全方式，适当扩大贷款范围。(四)开拓创新业务

长期以来，农村信用社囿于传统业务，又限于人力资源的匮乏，无法在创新上突破，但在新形势下，为了争取市场主动，迫切要求进行金融创新。为此，农村信用社要从实际出发，根据农业、农村经济发展对金融服务需求，在金融工具、服务方式、经营范围上有所突破，以创新促发展，以创新求效益。首先要不断创新业务品种，大力拓展各种代理业务，争取代发工资，代收农村税金、保险费、电费、电话费等业务，实现负债形式由单一存款结构向股金、拆借、保管、代收、代付等多元化结构转变，实现经营收入向传统业务和新业务收入多元化结构转变。其次，要积极开拓农村消费信贷市场，积极开办农民助学贷款、住房贷款、生活消费品贷款等。再次是拓宽服务领域，农村信用社在做好传统业务的同时，还要积极为广大农户和集体经济组织提供信息、技术、投资等多元化综合性的服务。五、加大政策扶持力度，为农村信用社发挥主力军作用营造宽松的经营环境 (一)政策扶持

目前，农村信用社所处的微观环境与国有商业银行相比存在着较大差异性，加之其底子薄、基础差、包袱重，不仅影响着农村信用社主力军作用的发挥，而且也制约了农村信用社的发展。为此，国家必须对农村信用社采取保护和政策扶持措施：

（1）尽快建立农村信用社自己的联行往来系统和资金清算中心，在人行资金清算中心开立账户，通过人行汇路，建立“四通八达”的电子联行结算网络，并积极创新条件，开办省辖往来，实现社社参加联行结算；

（2）国家应比照给国有商业银行的政策，对农村信用社的不良贷款予以剥离，尤其是农行脱钩时划转的不良贷款应尽快协调解决，对地方政府干预发放而形成的不良贷款，由地方财政弥补或贴息。对贫困地区和欠发达地区的信用社在一定时期内减免部分营业税和所得税。人民银行应增加支农再贷款额度，延长再贷款期限，并允许跨年度使用，适当调高农村信用社在人行存款的准备金利率，解决利率倒挂问题。 (二)法律保护

国家应尽快出台信用合作法，明确农村信用社的性质、地位、作用、职能及国家的政策和产业倾向，将农村信用社应享受的税收、贷款以及国家应对农村信用社支持、保护的政策以法律的形式确定下来，使农村信用让的经营得到法律保护。与此同时，农村信用社要改变以习惯代替法律的工作方式，在加强自身守法经营的同时，要敢于和善于用法律维护自身的合法权益。当然，前提条件是要学法、懂法，只有在学法、懂法的基础上严格依法经营，才能理直气壮地运用法律保护自己的合法权利。 (三)理顺关系

理顺好方方面面的关系是提高农贷投入整体效益，发挥主力军作用的关键。

（1）理顺好与地方党政的关系。农村信用社要积极参与地方党政产业结构调整规划，充分利用自身的优势，合理有序、协调一致地予以支持，并主动向当地政府汇报辖内信用社的资产质量等风险状况，争取政府的理解与支持，采取行政手段帮助清收不良贷款，支持依法收贷。地方政府要充分认识信用社的地位和作用，切实加强对信用社工作的领导和支持。特别是要帮助信用社组织资金，收回旧贷、维护信用社的金融债权。

（2）理顺好与其他金融机构的关系。农村信用社要在搞好“三农”服务的同时，尽力协调好与商业性和政策性支农关系，达到三大金融支农整体的协调性。

（3）理顺好自身效益和社会效益的关系。农村信用社作为合作金融组织，虽然不能完全以盈利为目的，但作为一个自负盈亏的经济实体，客观上要求其必须讲求经济核算，不断提高自身效益。为此，农村信用社一方面要增加“三农”信贷投入，促进农业发展，增加农民收入，提高社会效益；另一方面，还要加强自身经营管理，提高贷款质量，力争达到社会效益与自身效益的同步增长。