论农村信用社——关于推进农村信用社改革的对策研究

一、当前农村信用社现状分析

 1、总体判断：（1）规模较大；（2）分散经营；（3）效益较好；（4）结构失衡；（5）后劲十足；（6）制约不力。

2、经营环境分析：（1）服务对象分析；（2）发展空间分析；（3）经营条件分析；（4）市场占有率分析。

二、当前农村信用社改革中所面临的主要问题

1、微观基础方面的。

2、宏观体制方面的。

3、综观环境方面的。

三、基层人行在推进农村信用社改革中应把握的重点

1、考核数据的真实性。

2、治理结构的有效性。

3、经营机制的灵活性。

四、推进农村信用社改革的对策研究

1、推进产权制度改革，完善法人治理结构。

2、建立持续、长效的国家扶持机制。

3、建立健全农村信用社的法律法规。

4、积极推进农村信用社的整体改革。

5、建立农业保险机制和农村担保机制。

 6、加强农村信用社的市场营销，不断增强盈利能力。

内 容 摘 要

农村信用社在我国已有50多年的历史，是我国金融体系的重要组成部分，其发展道路曲折，管理体制几经变化，但其历史责任和经营宗旨是为农业、农村和农民服务。2003年6月27日，国务院以国发〔2003〕15号文件出台了《深化农村信用社改革试点方案》。目前，先期试点的8个省（市）改革试点工作已经取得了阶段性成果并正在向纵深推进，扩大试点的21个省（区、市）改革试点工作进展顺利，尽管改革的总体时间不长，但改革带来了农村信用社金融生态环境的明显改善，并呈现出一个良好的发展态势。在改革过程中也存在经营机制和服务方向还不适应农民和农村经济发展的需要，法律制度、产权结构、法人治理结构不完美，管理责任不落实，历史包袱较重，资产质量较差，金融风险较大。在农业和农村经济结构战略性调整的新形势下，农村信用社为适应农民增收和农村经济发展，必须正视经营中存在的问题，化解金融风险，转变经营机制。如何推进农村信用社改革，本文依据金融监管学、金融风险学、农村信用社经营管理，结合多年工作实践，从四个方面作一论述。

论农村信用社

------关于推进农村信用社改革的对策研究

 2003年6月27日，国务院以国发〔2003〕15号文件出台了《深化农村信用社改革试点方案》，要求从2003年下半年开始，按时“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农村信用社管理体制和产权制度进行试点改革。目前，先期试点的8省（市）改革试点工作已经取得了阶段化成果并正在向纵深推进，扩大试点的21个省（区、市）改革试点工作进展顺利，尽管改革的总体时间不长，但改革带来了农村信用社金融生态环境的明显改善，并呈现出一个良好的发展态势。一方面，通过管理体制改革，将农村信用社的行业管理职责交给省级政府，逐步建立起了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的新监督管理体制；另一方面，通过推进产权制度改革，完善法人治理结构，逐步构建农村信用社作为独立市场主体地位的机构框架，同时，改革政策和措施的落实，使得农村信用社支农服务的力度明显加大，经营状况大为好转。目前，8省（市）农村信用社资本充足率大幅度提高，不良贷款大幅度下降，经营效益明显好转，截止2004年12月末，全国农村信用社存款余额27289亿元，贷款余额19238亿元， 农贷余额8456亿元，占全国金融机构农贷总额的85.6%，实现10年来全行业首次年度盈利104亿元。

 一、当前农村信用社现状分析 

 1、对农村信用社现状的总体判断：规模较大，分散经营，效益较好，结构失衡，后劲十足，制约不力。（1）规模较大。农村信用社无论是存贷款规模，还是机构和人员总量都是比较大的，以舒城县为例，2004年末舒城县农村信用社存贷款规模分别为12.6亿元和9.7亿元，分别占全县总额的33.4%和54.7%。法人机构31个，总人数337人，占全县金融从业人员31%。（2）分散经营。一是经营层次过多，有县联社、乡镇信用社、信用分社（储蓄所）3个层次搞经营。二是单位和人均规模小，31个独立核算单位平均存、贷款分别为4064万元和3129万元，人均存、贷款分别为374万元和288万元。（3）效益较好。由于信用社始终坚持以效益为中心，切实抓好增存、增贷、抓降、增效工作，盈利水平不断提高，经营效益逐年好转，2004年全县农村信用社实现利润974万元，同比增长56%。（4）结构失衡。主要表现在农村信用社资本负债结构和人员素质结构上，现金资产、贷款资产、存款负债比大，大专及以上文化程度、中师以上专业技术职务占比少。（5）后劲十足。一是农村信用社拥有一支特别能吃苦、特别能战斗的庞大职工队伍；二是农村信用社面临较好的发展机遇；三是有比较雄厚的资金实力；四是经营机制较活，同其它专业银行相比有自己的独特优势。（6）内控制度制约不力。内控制度建设与业务发展不相适应，执行与规章要求不相匹配，不能时刻体现“内控先行”的原则，个别岗位操作人员制度观念淡薄，对执行内控制度的重要性认识不足，在实际工作中对制度“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的问题，还没有得到根本解决。

 2．农村信用社经营环境分析。

 （1）服务对象分析。农村信用社是为农村、农业、农民服务的，这就把农村信用社投资主体对象界定在农村。目前在舒城这样一个以农业为主的欠发达地区，农业产值占比相对减少，增速放慢，但农业的基础地位进一步加强，发展前景可观，具有强劲增长的态势。乡镇企业、农业产业化、农村城镇化建设、农村各种经济、农户庭院经济等多种形式的资金需求日益增多，农村资金需求不断增长，过旺的资金需求与有限的资金供给形成了尖锐的矛盾，但地方政府资金有限，经济行为主体的自有资金匮乏，集体积累“空壳”，其它渠道的资金也越来越少，唯有信贷资金呈扩大趋势，由于县城内其它银行大都向大城市集中，仅近2年就撤销分支机构18家，农村信贷投入将会主要由农村信用社来支撑。

 （2）发展空向分析。农村信用社的发展空间在广大农村。一是在农村金融市场上，农村信用社的基础地位将日益加强，农村信用社将会左右农村金融市场的局势。二是在对农村经济的作用上，由于其作用力的充分发挥，农村信用社在地方政府的地位日益提高，受到地方政府的支持和偏爱，受到社会各界的承认和关注，如我县农信社由于贡献突出，2004年被县委、县政府授予“支持地方经发展先进单位”（全县金融系统仅1家）。三是农村信用社在广大农民心目中的地位日益牢固，农村信用社已成为农民致富奔小康的忠实伙伴。

 （3）经营条件分析。由于农村信用社界定为“三农”服务，其业务经营在很大程度上要靠国家保护政策提供外部条件。一是现行的农村产业政策，如农村攻坚扶贫政策，税费改革政策，农业产业化政策等为农村信用社经营提供了较为宽松的政策经营环境。二是现行存款准备金政策、利率浮动政策、税收政策等为农村信用社提供了相对宽松的宏观金融政策环境。如为了帮助农村信用社消化历史包袱，促进改革试点的顺利开展，在防范道德风险的前提下，国家对试点地区的农村信用社给予一定的扶持政策。第一是1994—1997年期间亏损的信用社实付保值贴补利息数额，由国家财政分期予以拔补。第二是从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税，对其它地区试点的信用社所得税减半征收；从2003年1月1日起，营业税按3%的税率征收。第三是对试点地区的农村信用社，采取两种方式给予适当的资金扶持，由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50%安排专项再贷款，专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率（年息1.89%）减半计收，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年；或由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额 的50%，发放专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率（年息1.89%）按年付息。第四是在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许农村信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准利率的1.0至2.0倍范围内浮动。

 （4）市场占有率分析。市场占有率既是农村信用社决定其经营规模的主要依据，又是农村信用社分析其资金环境的重要依据。2004年12月底，舒城县农村信用社在全县金融机构中，存款市场占有率为33.4 %，比工、农、中、建四家国有独资商业银行分别高23.1个百分点、6.5个百分点、26.5个百分占和25.5个百分点，贷款市场占有率为54.7%，比工、农、中、建分别高46.6个百分点、45.8个百分点、51个百分点和54.3个百分点。

二、农村信用社改革中当前面临的主要问题。

 首先，微观基础方面的法律制度、产权结构、法人治理以及农村金融市场没有健全和完善。这不仅包括农村信用社自身产权制度改革、法人治理结构建设、经营机制转换没有到位，还有一个长期的过程；有关农村信用社市场定位、产权形式、经营管理的法律法规还处于空白，而且还包括农村金融市场发育不全，以及市场中的金融机构协调发展程度不够等方面。主要表现在：一是清产核资工作难度大。由于历史原因，当前在一些地区，村级及乡镇企业债务所占比重较大，且这些债务大都数被悬空，造成村级债务、乡镇企业债务难以落实。另外，随着农民工外出流动数量的增加，给部分信用社内查外对信贷资产工作带来了相当大的难度。二是增资扩股、规范股金工作难度大。目前在一些地区股金中存款化股金占比较大，农村信用社内部职工持股多，导致今后股金的转化确认工作难度增大。三是对信用社改革认识模糊。信用社员工普遍存在模糊认识，认为此次改革只不过是走过场。如不能很好地规范股金，实现真正意义上的增资历扩股，就根本谈不上真正意义上的明晰产权关系。要做到让股东拿自己的钱去入股，去开股东大会，行使真正的股东权利，参与对信用社的民主管理和监督，就当前的机制和管理体制，难度较大。上述微观环境因素不仅影响到农村信用社能否真正成为一个独立的市场主体，能否按照现代金融企业制度的要求健康发展，而且还关系到整个农村金融市场协调发展，关系到整个社会金融生态链的良性循环。

 其次，宏观体制方面的管理责任，扶持政策还未完全科学、切实、有效的落实。目前，省级政府成立省级管理组织，行使对农村信用社的管理职能，仅仅是实现“三位一体”监督管理新体制的第一步，而更重要的是按市场经济的运行法则，科学合理地划分银监会、省级政府和农村信用社各自的监督管理权限和责任。然而，省级政府管理农村信用社是一个全新的课题，农村信用社自主经营、自担风险是一个全新的挑战，客观上都有一个突破自身传统思维定式和行为模式的过程，这个过程的长短有赖于我国宏观经济体制改革的广度和深度，有赖于农村金融市场化的进程，直接决定着农村信用社管理体制改革目标的最终实现。从宏观政策看，长期以来，国家对农村信用社缺乏长期持续有效的扶持政策，对农村信用社以及农村金融市场缺乏一种长远的政策扶持机制，以至于无法撬动整个农村金融市场的生成和发展，有效解决“三农”的信贷资金需求问题。信用社在发放“三农”贷款上，既要考虑盈利因素，也要考虑信贷资金的安全因素，党中央、国务院制定的一些增加农民收入、提高“三农”地位的政策是正确的、英明的，但从信用社自身利益上看，对一些政策性的扶贫资金，国家在利率、税收、期限等方面要给予信用社更多优惠政策予以扶持，以便信用社更好地支持“三农”发展。

第三，综观环境方面的保障机制、社会诚信机制尚未建立，区域经济环境的差异性，带来了改革试点工作的复杂性，增加了改革的难度，影响着改革的进程。同时，农村地区社会诚信度较低，以及农村信用社缺乏保险、保障机制的现状，制约着农村信用社信贷资产质量的提高，信贷支农资金的投放以及良性信贷机制的建立，使得“贷款难”和“难贷款”问题仍然没有很好的解决，严重影响了金融生态平衡和优化，进而阻碍着农村信用社转换经营机制等改革目标的实现。

第四，“花钱买机制”的提法不科学。机制不是能用钱能买来的，机制要靠科学的管理和规范得来的，国务院、中国人民银行制定的“花钱买机制”，本意上是解决农村信用社历史上的沉重包袱，进一步激励农村信用社深化改革，建立规范的现代企业制度。但从实际执行情况看，“花钱买机制”一方面有可能助长一些信用社急功近利思想，另一方面有可能产生一些道德风险。

三、基层人民银行在推进农村信用社改革中应把握的重点

 中国人民银行吴晓灵副行长在深化农村信用社改革试点工作座谈会上指出：人民银行在推进农村信用社改革中的职责是“要根据农村信用社改革进度和资本充足率、不良贷款下降比例落实资金支持工作”。这也是国务院《深化农村信用社改革试点方案》的要求。

 一是考核数据的真实性。基层人民银行按季对农村信用社资本充足率、不良贷款下降比例进行考核，从制度设计来看，这两个指标，特别是资本充足率指标，是可以较为全面准确反映一个机构的综合情况的，尤其是连续的考核更能说明情况，但这一理论假定的前提是真实情况的，因此，基层人民银行必须把数据的真实性作为开展考核工作的前提。

 二是治理结构的有效性。农村信用社改革是要建立以股份制或股份合作制为鲜明特征的现代企业，使之成为产权明晰、管理科学、自主经营、自求发展、自负盈亏的现代金融企业。现代金融企业不能单纯依赖“金融家”进行治理，“金融家”可以靠得了一时，但靠不了长久，更无法对“金融家”自身进行“治理”，而有效的治理结构将通过制度进行治理，可以使制度与“金融家”得以很好的结合，从而有可能实现“长治久安”。有效性的分析判断，不是单纯看有没有形成这样的治理结构有无“制度”，更要看制度的建立和执行、执行的效果如何，有效的法人治理结构将可以避免“人治”，克服“道德风险”，使农村信用社的治理有制度的保证，有章法可循。

 三是经营机制的灵活性。“花钱买机制”是这轮农村信用社改革的核心，能否得到所想的“机制”是衡量改革成效的关键，这一“机制”是建立在有效的治理结构基础上的经营机制，它的基本要求是合乎各地区实际的、适应农村经济发展需求的，有利于促进农村经济和农村信用社自身发展、充分发挥农村信用社各组成单位及员工个体积极性和潜能的一系列制度、规则、规范。这一机制必须是灵活的而非僵化的，是可操作的而非教义式的，其灵活性就在于能够及时地调整和变化，可操作性就在于能够成为各级各个体行为的指针。其衡量标准主要看有没有适应农村经济发展的需要。能否促进农村经济的发展，运行的效率如何，对自身的健康、可持续发展的支持力度怎样。

 四、推进农村信用社改革的对策研究。

 第一、大力推进农村信用社产权制度改革，不断完善法人治理结构，切实转换经营机制，规范监督管理行为，落实使农村信用社成为监督管理责任，使农村信用社成为独立、健康的市场主体。目前农村信用社所进行的管理体制和产权制度改革、完善法人治理结构、转换经营机制，目的是帮助农村信用社建立起一个较好的组织和制度架构，从制度上保障农村信用社独立市场主体地位，在实践中培养农村信用社的“四自”能力。

 第二，建立持续、长效的国家政策扶持机制，帮助农村信用社彻底化解历史包袱，逐步增强自身“造血”功能，为“三农”经济的发展提供更多更好的服务。从目前改革试点扶持政策来看，大多具有一次性的特点，只能部分解决农村信用社的历史包袱问题，而建立持续、长效的农村金融政策扶持机制，不仅是农村信用社自身发展的需要，也是农业、农村经济发展所必需，国家在对待农村信用社改革发展问题上，也应该充分体现“多予、少取、放活”的原则，减免农村信用社税收，建立存款保险制度，出台相关政策，帮助农村信用社建立公平合理的政策环境，消除不利于农村信用社发展的政策障碍，为壮大农村信用社资金实力，增加农业的信贷投入提供政策保障。

第三，建立健全农村信用社的法律法规，明确农村信用社的法律地位以及作为平等金融市场主体的法律资格，依法维护农村信用社的合法权益，为信用社的健康发展创造良好的法制环境和社会信用环境。目前，应通过人大立法或者国务院制定行政管理法规的形式，规范农村信用社经营和管理，确立农村信用社公平合理的市场主体地位，通过健全和完善维护金融债权的程序性法律法规，保障农村信用社债权的实现；通过建立金融机构市场退出的法律制度，实现农村信用社的优化和整合；通过整治社会信用环境，完善信息披露等社会征信制度，有效遏制逃废债行为和违约行为的发生，为深化农村信用社改革打造一个公平合理的法律支撑体系。

第四，积极推进农村金融的整体改革，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，为农村信用社健康发提供一个有序竞争和合作的市场环境。首先，需要从整体优化原则出发，完善农村金融市场服务体系，实现金融机构的多元化。具体来说，公共类资金需求，由财政资金解决；长期性资金需求，由政策性金融 解决；城乡一体化建设资金需求，由商业银行解决；农户、农村经济组织、个私企业及中小企业的资金需求，由农村信用社解决。其次是促进农村金融资源的协作与整合。包括农村金融机构与农村金融需求主体之间的协作、政策性金融、商业性金融、合作金融以及规范运作的民间金融在竞争基础上的协作，各农村金融机构系统内跨地区的协作和整合。三是培育竞争性的农村金融市场，允许农村新办各种所有制金融机构，如贴近农民和农村需要的小额信贷组织等。

第五，建立农业保险机制和农村担保机制，积极探索对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式，为农村信用社稳健经营和增强支农服务能力，提供社会保障机制。农业是多风险的弱质产业，实行农业保险是保障农业发展和农村信贷资金安全、效益的重要措施。目前，应积极扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。同时，为解决农民和农村中小企业贷款担保难问题，分散农村信贷资金风险，可以探讨设立政府的、股份制等多种性质的担保基金公司，并通过相关政策的出台，既为农户和中小企业开辟多种抵押担保形式，又保证农村金融机构信贷资金的效益和安全。

 第六、加强农村信用社的市场营销，不断增强盈利能力。信用社属于服务性行业，所经营的货币这种特殊商品。具有无形性、关联性、多变性、易消失性等特点。因此，必须根据这些特点做好农村信用社市场营销的战略选择。一是抓好全员营销，拓宽增效渠道。积极调整经营理念，开展信用村、镇，信用户评选活动，动员广大职工全员营销贷款，扩大农户小额信用贷款规模和市场份额。二是抓好不良资产的“双降”，突破增效难点。资产质量是农村信用社的生命线，当前围绕抓清收、抓“双降”、促发展，农信社要运用经济的、行政的、法律的手段，大打一场清收盘活不良贷款攻坚战。三是增加实力，夯实增效基础。要积极拓宽组织资金渠道，创新组织资金手段，确保存款稳定快速增长。要通过建立和完善激励机制，壮大农村信用社资金实力，进一步夯实增效基础。四是创新机制，激发增效活力。建立以效益为中心的绩效考核管理体系，增强基层信用社的经营意识、服务意识和创新意识。

参 考 文 献：

 1、石明悦：《新形势下农村信用社发展的思考》。《金融参考》2003年第4期。

 2、雷春柱：《对农村信用社管理移交省级政府后有关问题的研究》。《金融参考》2003年第9期。

 3、李均锋：《努力改善生态环境，稳步推进农村信用社实现改革目标》。《金融时报》2005年1月28日。

 4、《深化农村信用社改革试点方案》（国务院国发〔2003〕15号文件）。

 5、《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》（中国人民银行银发〔1997〕390号文件）。

 6、薛亮：《关于推进农村信用社改革的辩证思考》。《金融纵横》2005年第1期。