论中国金融监管问题及其应对措施

XCLW117560 论中国金融监管问题及其应对措施

一、金融监管概述

二、我国金融监管面临的问题及原因分析

三、加强我国金融监管的对策及建议

四、对我国金融监管的前景展望

内容摘要

金融监管是金融监督和金融管理的总称。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。现阶段，我国实行的分业监管的监管模式专业化优势较为突出，便于分散风险，而这一点亦导致了监管协调中深层次的问题，中国加入WTO以后，面对来自混业经营、金融创新、网络金融的挑战，这一问题更加突出。严格的市场准入造成金融市场的低效率、严格的业务范围限制导致金融机构服务水平不高、严格的资本管制造成金融资源配置效率低下、利率制度的缺陷抑制金融创新能力等种种问题在我国金融监管的过程中不断凸显出来，严重制约了我国金融行业的发展。

本文从金融监管概念出发，首先对金融监管实施目的、实施方式、实施对象等问题进行分析；其次针对我国金融发展状况，着重对我国金融监管现状与发展过程中出现的问题进行探析；第三根据我国金融监管发展过程中出现的问题，一一列出应对策略，寻求解决问题之道。

论中国金融监管问题及其应对措施

一、金融监管概述

（一）金融监管的概念

金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。

金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。广义的金融监管在上述涵义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。

（二）金融监管的目的

1.维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。

2.确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。

3.金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。

4. 银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。

5. 中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。

（三）金融监管的方式

目前，金融监管的方式主要有三种：公告监管、规范监管、实体监管。

1、公告监管。公告监管是指政府对金融业的经营不作直接监督，只规定各金融企业必须依照政府规定的格式及内容定期将营业结果呈报政府的主管机关并予以公告，至于金融业的组织形式、金融企业的规范、金融资金的运用，都由金融企业自我管理，政府不对其多加干预。

2、规范监管。规范监管又称准则监管，是指国家对金融业的经营制定一定的准则，要求其遵守的一种监管方式。在规范监管下，政府对金融企业经营的若干重大事项，如金融企业最低资本金、资产负债表的审核、资本金的运用，违反法律的处罚等，都有明确的规范，但对金融企业的业务经营、财务管理、人事等方面不加干预。这种监管方式强调金融企业经营形式上的合法性，比公告监管方式具有较大的可操作性，但由于未触及金融企业经营的实体，仅一些基本准则，故难以起到严格有效的监管作用。

3、实体监管。实体监管是指国家订立有完善的金融监督管理规则，金融监管机构根据法律赋予的权力，对金融市场，尤其是金融企业进行全方位、全过程有效的监督和管理。实体监管过程分为三个阶段：金融业设立时的监管、金融业经营期问的监管、金融企业破产和清算的监管。实体监管是国家在立法的基础上通过行政手段对金融企业进行强有力的管理，比公告监管和规范监管更为严格、具体和有效。

（四）金融监管的对象和内容

1．金融监管的主要对象。金融监管的传统对象是国内银行业和非银行金融机构，但随着金融工具的不断创新，金融监管的对象逐步扩大到那些业务性质与银行类似的准金融机构甚至包括对金边债券市场业务有关的出票人、经纪人的监管等等。目前，一国的整个金融体系都可视为金融监管的对象。

2．金融监管的主要内容。主要包括：对金融机构设立的监管；对金融机构资产负债业务的监管；对金融市场的监管，如市场准入、市场融资、市场利率、市场规则等等；对会计结算的监管；对外汇外债的监管；对黄金生产、进口、加工、销售活动的监管；对证券业的监管；对保险业的监管；对信托业的监管；对投资黄金、典当、融资租赁等活动的监管。

其中，对商业银行的监管是监管的重点。主要内容包括市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保护以及危机处理等方面。

（五）金融监管的必要性

金融业关系到千家万户和国民经济的方方面面，如果金融机构出现问题，将会对整个经济与社会产生很大的影响。随着金融危机的爆发，给许多国家和地区造成了巨大的不可挽回的经济损失，使各国政府进一步熟悉到加强金融监管研究和进行金融监管改革的重要性。在近年来的金融运营过程中，我国金融竞争日趋激烈，金融秩序比较混乱，这不仅降低了金融效率，而且增加了金融风险，因此，强化金融监管是现实的必须，也是规范金融市场的形式索然。具体来说，加强我国金融监管必要性主要表现在以下四个方面：

1、金融业的重要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。

2、金融业的高风险性。金融业存在着诸多风险，又关系到千家万户和国民经济的方方面面，如果金融机构出现问题，将会对整个经济与社会产生很大的影响。

3、金融体系的脆弱性。银行是经营风险的企业，以较少的资本经营较多的资产存在着很大的风险，同时，个别银行的破产很容易导致整个金融体系的崩溃而引发金融危机。

4、金融业的信息不对称。存款者与银行、银行与贷款者、银行与监管者之间存在着很大的信息不对称，产生了逆向选择和道德风险，不仅降低了金融效率，而且增加了金融风险。

二、我国金融监管面临的问题及原因分析

（一）我国金融监管概况

目前我国金融监管所实行的是中国银监会、中国证监会、中国保监会“三足鼎立的分业监管格局。其中我国银监会是针对银行业的监管机构，中国证监会是针对保险业的监管机构，中国保监会是针对保险业的监管机构。

2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会获准成立；是年12月27日，第十届全国人大常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》、《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》和《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，并于2004年2月1日起正式施行。三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。

三部银行法的颁布和实施，标志着我国现代金融监管框架的基本确立。至此，我国金融监管将分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会四个机构分别执行。为确保四部门间在监管方面的协调一致，《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制；《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

（二）我国金融监管面临的问题

目前我国金融监管机制滞后于金融业的发展，监管成效不足，由此引发出金融机构低效率、竞争力差的一些表现，对此我们必须足够的重视并且对监管机制不断地进行补充完善。金融监管导致金融市场发生效率损失主要表现在以下几个方面：

1．严格的市场准入造成金融市场的低效率

自上世纪90年代以来，我国金融监管机构进行了一系列大的调整，我国的金融监管水平也得到了一定程度的提高，但是作为金融监管的重要环节，金融市场准入监管仍存在诸多问题：市场准入的法律体系不完善；行政垄断严重；行业垄断形成的既得利益集团成为金融监管改革的阻力；执法机制存在缺陷等等。

2．严格的业务范围限制导致金融机构服务水平不高

首先，金融机构的业务范围限制首先来自于分业经营。我国金融行业实行的是分业经营，即在我国，银行业、证券业、保险业、信托业不得交叉经营，一家金融机构不得同时开展两项或两项以上业务。其次，来自于监管机构对金融机构所从事的具体业务所进行的规定，造成了我国金融机构功能定位模糊，业务创新能力不足，服务水平不高以及资源配置效率低下等。

3．严格的资本管制造成金融资源配置效率低下

首先，对外汇有效需求的压制阻隔了国际市场信息的传递，导致了国内市场的扭曲。其次，目前“严格区分经常项目和资本项目，经常项目可兑换”的体制，会导致大量金融参与者将资本项目混入经常项目交易之中，便利了资本的非正常出入，加剧了金融市场的潜在风险。再次，在严格的资本管理尤其是严格的资本账户管理体制下，居民的金融资产、国家的外汇储备都处于低效或者无效状态之中，因此就造成了居民的可以选择的投资机会很少，整个经济的风险全部集中到国内的金融市场上，催生了国内资本市场的泡沫。

4．利率制度的缺陷抑制金融创新能力

我国现行的利率管理政策是“存款利率管上限，贷款利率管下限”这种制度安排必然引发存贷利率差过大的结果。而这种不均衡利润的存在，又会鼓励银行对于存贷利息差收入的过度依赖，助长其惰性，抑制其金融创新能力的激发，降低了金融市场的运行效率。存贷利率差过大所形成的巨额利润，虽然满足了各种银行对于利润的索取，但是却凸显了我国当前利率制度的严重缺陷。这也是导致我国利率全面市场化、助长银行对存贷利率差收入过度依赖、制约金融创新能力的主要障碍。

（三）我国金融监管面临的问题原因分析

1．监管过于侧重于稳定性，未能兼顾金融效率

我国的金融监管主要内容是合规性监管。合规性检查是指对于金融机构资格以及其业务经营范围的审批以及检查。我国对于金融机构的业务范围的界定是非常严格而明确的，如果金融机构违反了这些规定，对其的惩罚也是非常严厉的。这种监管体制对于维护金融体系的安全自然发挥了很大的作用，但是必然伴随金融效率的牺牲。

2．监管信息披露制度不健全

金融监管信息披露是金融监管重要的一部分。准确及时的金融信息对于引导投资者作出正确的投资选择具有非常重要的意义。而当前金融机构的信息披露存在诸多问题，如会计信息失真、假账、假表、假数据现象时有发生，不仅损害了金融机构的信誉，而且影响了宏观金融决策。因此，完善金融机构信息披露制度，规范金融机构经营行为，显得尤为迫切。

3．金融机构缺乏有效的内部控制机制

除了以上监管机制方面的缺陷，金融机构有效的内部控制机制的缺乏也是导致金融监管效率低下的一个重要原因。内控制度是金融机构实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。内部控制应包括以下几个要素：内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、信息交流与反馈、监督评价与纠正。其目标是确保国家规定的金融规章制度的贯彻执行、确保金融机构发展战略和经营目标的实施和充分体现、确保风险管理体系的有效性、确保管理信息的真实、完整和及时。

三、加强我国金融监管的对策及建议

根据我国的金融监管发展的实际情况以及针对我国金融监管过程中出现的各种问题，同时借鉴金融危机后西方金融监管的新趋势对加强和改善我国金融监管所提供的各种启示，提出以下几条建议：

1、进一步更新金融监管理念

要树立新的监管理念，我们的金融监管要逐步向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免监管的随意性和盲目性；要克服治标不治本的短期监管行为，建立以金融稳健运行、金融整体有效性和金融中长期风险预测为主要内容的金融监管体系。

在监管的内容和方法上也要进一步更新观念，鼓励金融创新，提高金融监管效力。当前在金融监管中要逐步实现以下转变：一是由单纯的业务合规性监管，向合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；二是由单一的现场检查向现场检查和非现场监督相结合、以非现场监督为主的方向发展；三是由传统的手工检查，向传统的手工检查和现代的计算机检查互补、以计算机检查为主的方向发展；四是由对金融违法“创新”的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机地结合起来的方向发展。

2、完善金融监管的法律体系

《中国人民银行法》等金融法律法规颁布实施五年多来，对促进我国金融业的改革和发展发挥了重要作用。但是，我国目前的金融法律体系与市场经济体制、金融改革和发展的要求还有相当大的差距。这就需要进一步加强和完善金融立法，形成一套比较完善而且相对稳定的金融法律体系，真正做到“有法可依”。要依据金融市场开放的现状、加入wto后外资金融机构的设立和经营情况、国际金融监管趋势的变化，逐步完善金融法律体系，并对己颁布实施的规章进行全面清理，为金融业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。同时要加大金融执法监督力度，坚持依法行政，努力提高执法水平。

3、改进监管方式和完善监管手段

(1)、完善监管责任制。金融监管就其内容来看，涉及到金融机构市场准入、业务经营、风险管理、市场退出以及反不正当竞争等诸多方面，这就要求人民银行明确每个监管部门、监管岗位、监管人员的监管任务、范围、权限、标准、程序和应承担的责任，做到层层落实任务，人人明确责任。对高风险金融机构要划片包干，确定专人跟踪监测。在日常监督中，要按照相互协调和平衡制约的原则，在岗位上实行ab监管制，即实行双人监管。同时，要加大对监管人员的考核力度，考核的内容要尽可能量化，便于监管人员执行。

(2)、建立金融监管信息系统。金融监管信息系统主要包括金融机构月度、季度、年度各种反映业务经营情况和风险状况的报表及监测数据，各类金融机构综合分析、评价及监管报告等。要充分运用计算机技术和现代通讯手段来改善信息传递方式和速度，并尽量使监管部门和金融机构的原始信息资料实行计算机联网，增加信息的透明度和准确性，以加强对风险的实时监控，达到有效管理风险的目的。同时，也可以通过监管信息系统反馈中央银行监管的要求和监管指标体系，使中央银行风险监管和金融机构风险管理的信息网络形成员敏捷的互动效应，真正实现双方职能和利益的最优化。

（3）、建立金融风险预警体系。以资产流动性理论和突变理论为基础，对金融风险程度和暴露等级进行测算。除目前实行的资产负债比例管理外，还应设计一些新的风险预警指标，包括单个金融机构风险预测、地区性金融风险预测、全国性金融风险预测及金融机构高级管理人员道德风险预测指标等，做到有严密的风险控制、经常的风险监测、及时的风险报告、审慎的风险评估，并按不同的监管责任，提出防范和化解金融风险的预备方案，妥善处置金融风险。

4、建立金融机构内部控制和行业自律机制

在金融全球化不断发展、金融创新方兴未艾、银行业竞争日益加剧的环境下，在切实加强中央银行监管的同时，增强银行自我约束能力是十分必要的。行业协会能够有效地指导和监督各会员银行严格遵守同业自律公约和规则；可以保证各商业银行在公平竞争的原则下，在业务经营中加强联系、相互支持、团结合作；可以避免银行以不正当手段争夺业务，监督各会员银行严格执行国家利率政策，促进银行业的健康发展。同时，有些需要各家银行协调联动的工作，比如开展金融宣传、制裁逃废债企业、组织公益活动等，可以在中央银行的引导下，由同业公会去完成。发挥行业协会的自我管理、自我服务、自我监督功能，是保证金融业良性运作必不可少的条件。

四、对我国金融监管的前景展望

1．混业监管是符合国情的一种探索。金融自由化实现经济增长、金融稳定的效果不是自动的，而是需要一定条件，其中主要是宏观经济的稳定和监管制度、监管机构的健全。实行混合监管，有利于与国际监管接轨，有利于与国际监管合作，有助于堵塞监管漏洞，增强本国及国际金融体系的稳定。监管机构模式本身并没有孰优孰劣的必然理由。实行混业经营和混业监管是大势所趋，是国际主流，其发展过程本身包含着其存在和演进的合理性。同时，我国已经全面融入国际经济，金融监管也必须与国际金融改革接轨。所以在比较分析的基础上，本文得出结论：分业监管和混业监管模式，在我国经济金融发展的不同时期，都有其利弊，选择实行混合金融监管的机构设置模式，“分中有合，合中有分”，既符合国际惯例，又符合国内金融改革的实际进程和监管的实际状况，是一种新的探索和尝试。

2．分业监管到混业监管的渐进演变。尽管金融业混业经营体制有取代分业经营体制的明显趋势，但就我国的现实情况来看，由分业经营转变为混业经营应该是一个逐步过渡演化的过程。金融监管组织机构的设置必须与金融业的经营模式相适应，二者要同步改革，协调推进。金融的监管体制应随着经营模式的改变而做出相应的选择，才能让我国的金融市场更适应世界经济的潮流与发展。

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