浅议农村金融制度创新的必要性

一、农村金融制度历史变迁的回顾……………………………3

二、农村金融制度历史变迁的特征……………………………4

1、农村金融制度的政府强制性行为………………………… 4

2、农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖…… 4

三、现行农村金融制度的缺陷…………………………………5

1、农村金融组织产权不清状况依然存在…………………… 6

2、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制………………… 6

3、政府对农村金融组织管理混乱，政企不分……………… 7

四、农村金融制度创新的意义与作用…………………………8

1、农村金融制度创新上突破计划金融体制，建立全新的农村经济市场体制的有力手段…………………………………………8

2、农村金融制度创新是正确处理防范金融风险和支持农村经济发展关系，促进地方经济加快发展的必然要求…………… 9

3、农村金融制度创新的客观需求………………………… 10

4、农村金融制度应适应农村经济发展的需要…………… 10

五、农村金融制度创新的思考……………………………… 11

1、农村金融组织的产权制度创新………………………… 12

2、转变农村金融制度创新的方式………………………… 12

3、逐步实现农村金融机构多样化……………………………13

4、不断完善农村政策金融体系…………………………… 15

5、创建一个开放型的农村商业金融市场体系…………… 16

内 容 摘 要

经济体制改革以来，农村经济发展迅猛，农村经济制度、组织形式和法人治理结构发生了深刻变化。本文回顾了农村金融制度的历史变迁及其特征；分析了现行农村金融制度的缺陷：农村金融组织产权不清，农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制，政府对农村金融组织管理混乱，政企不分等等。提出了现时农村金融制度创新的必要性：农村金融制度创新首要的是农村金融组织的产权制度创新，转换农村金融制度创新的方式，逐步实现农村金融机构多样化，不断完善农村政策金融体系，创建一个开放型的农村商业金融市场体系，以适应农村经济发展需要。

关键词：农村金融 创新 思考

浅议农村金融制度创新的必要性

经济体制改革以来，农村经济制度、组织形式和法人治理结构发生了深刻变化，极大地促进了农村经济的快速发展。但是农村金融制度却少有实质性变革，严重制约了农村经济乃至整个国民经济的进一步快速发展。本文旨在分析研究我国农村金融制度变迁的特征及现行农村金融制度的缺陷，提出对农村金融制度创新途径的一点思考，以其推动适应农村经济发展需要的新的农村金融制度的建立。

一、农村金融制度历史变迁回顾

新中国成立后不久，为了打击当时农村盛行的高利贷活动，促进农村经济、金融的稳定和发展，在全国范围内建立了众多的农村信用合作社（以下简称农信社）组织。此后农村制度变迁以农信社变迁为主线，大致经历了以下几个阶段。

第一阶段：农村信归人民公社管理。1958年实现人民公社化后，根据当时“两放、三统、一包”的财经管理体制，农信社与农业银行在农村的分支机构合并，下放给人民公社管理，变为集体金融组织，实质上成为人民公社的一部分。

第二阶段：农业银行成立及农信社成为农业银行的基层机构。1955年3月专门办理农村金融工作的中国农业银行成立，此后至1979年农业银行虽然多次被撤并，但经营农村金融业务的基本职能没有变，同时农信社与之关系日益密切，到1979年农信社正式成为农业银行基层机构，走上了“官办”的道路。

第三阶段：农业发展银行成立及农信社与农业银行“脱钩”。为适应农业银行向商业争行转轨的需要，1994年成立了政策性银行——农业发展银行，专门经营从农业银行剥离农村政策性金融业务。1996年农信社与农业银行“脱钩”，恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。

二、农村金融制度历史变迁的特征

1、农村金融制度的政府强制性行为

上述农村金融制度的每次变迁均是自上而下的政府强制性行为，而非自下而上的诱性政府行为，更不是农村经济主体自主性行为。农信社从最初的合作组织到人民公社的一个部门，再到国有农业银行的基层机构，再与农业银行“脱钩”，恢复合作性质，均采用了政府供给主导型强制性变迁的方式。这种方式虽然降低了制度变迁的时滞及磨擦成本，却未必能在较大程度上体现农民群众的意愿和提高农村金融效率。政府作为权力中心和推动制度变迁的第一行动集团，在决定与推行农村金融制度变迁时，既有促进农村金融效益最大化的动机，更有巩固既定经济体制和自身利益的意愿。因此在“一大二公”原则指导下，将农信社并入人民公社再并入国有银行，就成为政府推动农村金融制度变迁的理想选择；在社会主义市场经济建设中，恢复农信社合作性质，也更有利于推动政府欲进行的农业银行商业化改革。在整个制度变迁过程中，农民及农信社只是被动接受者。

2、农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖

1979年以来农村经济制度的两次具有历史意义的变革，在采取了自下而上的诱发性变迁方式。第一次变革——家庭联产承包责任制的实行和推广，首先从安徵凤阳县小岗村农民自愿冒着风险签字画押开始，并迅速得到了全国农民响应；第二次变革——乡镇企业和农村个体私营企业的兴起，也是先由沿海地区农民自发兴起，后得到政府追认。结果这两次变革都在很大程度上促进了农村经济的民展。第一次变革使农民的劳动积极性和创造性在其赖以生存的土地上得到了空前发挥，促进了农村劳动生产率的快速提高。第二次变革将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整。如前所述的自上而下的农村经济主体的产权关系 一步明晰，而农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清（这一点后面再作分析）。农村金融制度变迁农村经济制度变革路径相悖状况，带来的直接结果是民间借贷的产生与发展。变革后的农村经济形成了以农户、私人为基本生产经营单位的格局，对资金需求具有小额、分散、灵活、方便的特点，但农业银行和农信社由于属于“官办”，难免带有衙门作风，由此造成借贷信息不对称，农户、私企的合理贷款要求得不到满足。于是各种形式的民间借贷运而生，在农村金融市场上起了重要的作用。（参考文献1）

三、现行农村金融制度的缺陷

农村金融制度几经变迁，形成了现行的农业政策性银行、国有商业银行和农信社分工协作的制度安排格局。这种制度安排从形式上看无懈可击，但在实际运作中却暴露出诸多理论与实践上的缺陷。

1、农村金融组织产权不清状况依然存在

1996年农信社从农业银行“脱钩”后，恢复了合作金融组织地位，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有，这里产权关系应是明晰的。但我国绝大多数农信社不是新建的，而是以几经历史变迁的原有农信社为基础。那么原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损访由谁享受或承担，是国家、农业银行、老社员还是新社员？很难加以界定。此外，许多寺区农信社在实际运作中，不仅规定了社员户均股金额，而且规定了保息分红和可以退股，这样“入股”实际上与原来的存款差别不大，社员并没有形成独立的产权，也没有与农信社建立起稳定的利益制约机制，所谓民主管理也就成了一句空话。

农业银行作为国家独资银行，在产权上的突出问题是产权主体虚化，法人地位残缺。现行的委托——代理制度下，国家与银行的财产权益缺乏真正的利益关联，银行经营者缺乏追逐抻润的内在动机，政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制。这成为农业银行低效率运行的一个重要原因。根据英国《银行家》杂志按1999年业绩进行的世界前1000家大银行排名，中国农业银行资本总额排在第20位，但资本利润率和资产收益率却排在第918位和939位，分别为-0.1%和-0.05%。

2、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制

目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。农业银行作为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其它国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的民间借贷，不受政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本；于是农信社几乎成了农村金融市场上唯一正规金融组织。农信社作为合作金融组织，经营活动有着明显的地域限制，其经营绩效也主要取决于地区位置优势。在经济相对落后地区，少有经营效果好的农信社，在经济较为发达地区，即使经营不善的农信社也有较大的盈利可能。

3、政府对农村金融组织管理混乱，政企不分

虽然农业银业1995年就被界定为商业银行，但至今仍肩负着一定的政策性业务，政府对农业银行的人事、财务、业务等方面仍有许多行政干预，地方政府的干预贷款也仍然占有一定比例等等；农信社虽然按合作金融要求建立了社员代表大会、理事会和监事会制度，但是形同虚设。政府在农信社管理中仍居主导地位，同时接受人民银行、地方政府，省农村信用合作办公室（简称信合办），县农联社的领导。刚成立不久的省信合办形式上是农信行业自律组织，但负责人和工作人员均由人民银行委派，并采用人民银行的管理方式。人民银行集金融监管与行业管理于一身，考虑问题的出发点往往偏离方向，一些利益关系难以处理，少数地方甚至粗暴干预农村信用社正常的经营活动和人事管理。基层农信社的撤并、法人代表任免、资金调度、财务开支审批等都由县联社决定，基层农信社的独立法人地位已名存实亡。

四、农村金融制度创新的意义与作用

制度变迁是制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式。制度变迁起始于制度创新，正如经济制度创新可以推动经济增长一样，农村金融制度创新可以提高农村金融效率，优化资源配置，进而促进农村经济增长。

1、农村金融制度创新是突破计划金融体制、建立全新的农村经济市场体制的有力的手段

目前我国农村金融体制仍然是一种计划金融体制，实行的是大一统的计划控制。中央政府对各类金融机构实行严格管制，并控制民间金融机构的发展。这种体制看似有利于监控风险，实际上缺陷很多。随着我国市场经济体制的逐步完善，农村经济市场化程度将日益提高，农民和乡村中小企业对金融服务的需求也将更高，农村金融机构、服务方式、服务品种也随之改变和完善。要解决这些问题，如果还是依靠小改小革是不行的，必须通过制度创新来解决，从而真正建立起与社会主义市场经济相适应的金融体制。如辽宁省营口开发区信用联社始终抓住经济效益主条主线，确立存款、贷款两个重点，美化经营环境，承诺服务和树立公众形象三项建设，实施存款、贷款、费用、利润四项承包改革，合法化经营，规范化管理，制度化运作。以差别化经营的能力，规模化运输的魄力，优质快捷化的服务和多元化经营的吸引力，锁定了客户，创造了效益。自2000年以来，累计盈利率三口之家600万元，截至02年9月末，各项存款余额41535万元，较年初增加27552万元，各项贷款余额达29697万元，较02年初增加9405万元，较同期多增加1885万元。盘活“双保”贷款245万元，超额完成市办计划10%，实现各项收入1701万元，同比增加372万元，其中贴现创收320万元。全辖6个信用社，一个营业部，全部实现盈余，盈余金额438万元（参加文献2）。

2、农村金融制度创新是正确处理防范金融风险和支持农村经济发展发系、促进地方经济加快发展的必然要求

从地方经济发展看，农村金融机构是比较重要的资金供给渠道，如果资金投入不足，农村经济就难以发展，农村金融机构最终也会失去发展的基础，再从金融机构看，如果不能通过开拓贷款、投资业务，为不断增长的存款资金找到有利的出路，，也就不可能实现自身的发展。改革开放以来，我国农村经济虽然有9了很大的发展，但总体上仍处于社会主义初级阶段，以家庭经营为基础的生产方式仍将长期存在下去。随着农业银行在农村金融机构的撤销，广大农民迫切需要有深入农村、贴近农民、主要为农民服务的金融机构。这就要求在改革农村信用社体制时一定要把握改革的核心问题。这个核心问题就果解决好信用社与农民的关系、信用社与地方政府的关系。目前，农村信用社的改革思路应该是“改革体制、转换机制、政策扶持、消化包袱、充实人才、强化管理、化解风险、稳步发展”，使农村信用社真正成为农民自己的金融组织，真正发挥农村信用社的农村金融主力军作用。（参考文献3）

3、农村金融制度创新的客观需求

在经济体制改革过程中，农村金融制度创新有着巨大的客观需求，其原因除现行制度的缺陷外还包括：（1）经济体制改革以来，农村经济组织的产权结构、组织形式发生了深刻的变化，实现了多元化和市场化，农村金融组织单一的不规范的合作制已无法与之相适应。（2）农村产业结构进行了重大调整，第二、三产业比重上升，个私企业得到较快发展，农业的资金投入量和科技含量不断增强，因此对融资的规模、渠道、方式有了更高的要求。（3）随着农民收入的不断提高，农民已越来越不满足于单一的储蓄存款方式，从分散风险角度，农民也希望能投资于多样化的金融资产，以获取收益的最大化。（4）农民群众有着将民间借贷合法化、规范化的强烈愿望。所以，农村金融制度创新是农村经济发展的客观需要。

4、农村金融制度应适应农村经济发展的需要

如何看待农民的需求，农民的利益，以及如何认识农村经济的占略地位和价值取向，直接影响甚至决定农村金融制度变迁的成本一收益比较结果，从而导致政府对推动农村金融制度改革的决策。“改革开放20年来，我国农村金融得到了较大的发展，但农民并没有直接得到多大收益”。（参考文献4）大量的中国农村金融机构，借“合作金融”之名，吸收农村闲散资金，在农村迅速膨胀，但在利润动机的驱动下，将大量农村资金转移到城市或农村非农产业，极大地削弱了农民使用农村金融资源的能力，同时对本应是农村合作金融主体地位的农民的利益造成了极大的伤害。进入九十年代后，我国金融体制改革进程加快，农业银行逐步商业化经营后，其在农村的伤害。进入九十年代后，我国金融体制改革进程加快，农业银行逐步商业化经营后，其在农村的业务及机构作适当的收缩；行社脱钩后，信用社也暴露出商业化倾向，真正体现“民办”的村合作金融制度在逐渐萎缩，农村地下金融交易日趋活跃，高利贷或类似高利贷的组织活动猖撅，严重侵蚀农民利益并扰乱了农村正常金融秩序。应该说，农民对中国农村金融制度变迁具有强烈的需求，他们呼吁农村的合作金融组织能真正成为忠实代表和反映他们自身利益的“民办”机构。此外，经过20多年农村经济的制度建设，农村经济环境90已发生较大变化，农村经济货币化程度也日益提高，这一变化的制度环境一方面强化了制度创新需求，另一方面也为制度的创新提供了条件。我国的制度创新始于农村，得益于农民的推动，“制度变迁成为中国改革20年经济增长的最动态的原因，并仍将是中国经济增长的源泉”。为此，中国应大力推动农村金融的制度创新。

五、农村金融制度创新的思考

随着我国农村经济产业化的形成，农村经济商品化、市场化、货币化程度的进一步提高，农民必然对农村金融制度产生了强烈的需求，迫切要求打破原有均衡状态的利益机制而寻求新的制度突破。

1、农村金融组织的产权制度创新

有效率的产权应该是竞争性的，目前农村基层金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也会因缺乏竞争而效率低下。（参考文献5）因此政府应因势利导地逐步建立起适应农村经济发展内在需要的多元化产权结构的农村金融组织形式。在坚持合作制为农村金融组织基本产权形式的原则下，对现有农信社产权重新界定，并根据各地区经济、金融发展及各农信社的实际情况，将农信社分别建成合作银行、以县级联社为一级法人、将多家农信社合并为一级法人、以单一农信社为一级法人的多层次产权形式。政府对合作金融组织给予政策和税收方面的扶持，但不对其人事、财务、经营活动等进行直接干预。

2、转变农村金融制度创新的方式

目前我国农村金融制度变迁与创新采取了政府供给主导型方式，这在计划经济和经济转轨初期无可厚非，但在经济体制改革不断深化，市场经济体制逐步建立的今天，越来越暴露出一些问题。在这种方式下，新制度推出的效果主要取决于两个因素：一是政府对制度创新需求判断是否正确。二是政府利益与其它经济主体利益是否一致。只有这两者均是肯定的，新的金融制度才是有效的，否则将是低效或无效的。如1996年农信社就与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质。但直到目前为止农信社“三性”恢复仍然相当缓慢，与规范的合作金融组织要求相距甚远。因此，只有改变制度创新方式，将政府供给主导型方式逐步过渡到需求诱发型方式，鼓励农民群众和农村金融组织自发进行制度创新，政府事后加以追认并推广，以求农村金融制度创新与市场经济发展内在要求相一致，更好地推动农村经济金融的发展。

3、逐步实现农村金融机构多样化

改造农村金融组织机构体系，并逐步实现农村金融机构多样化。过去的20多年里，席卷全球的经济一体化和金融自由化已带来了许多成功的例子，也在世界范围内促进了以市场为基础的金融体制的广泛存在。因此，有必要适当放宽农村金融业和农村金融市场的限制，逐步消除农村金融市场的进人壁垒，在可能的范围内允许和扶持其它形式的金融组织的发展，实现农村金融机构的多样化。一则有利于打破农村信用社在较多的农村地区事实上垄断经营局面，以便在农村金融市场上形成一种金融竞争局面，便于各种形式的农村金融机构改善金融服务，克服因缺乏竞争而可能出现的低效率；二则可以弥补因为国有商业金融机构大量收缩农村地区的业务网点而带来的金融服务供给不足；三则金融机构的多样化存在有利于金融服务的多样化，转移、分散和降低金融服务的风险。

要逐步培育和形成一个有效率的竞争型、多样化的农村金融组织机构体系，其基本思路有四：一是对县域国有商业银行、农村信用社进行综合重组，创建地方性股份制商业金融机构，便于在明晰产权的基础上，转换经营机制，在实现所有者和经营者激励相容的同时，还可实现地方政府和金融机构的激励相容，降低委托代理成本。二是民间金融合法化。农村正规金融体系不健全，那么在已经实现的农村经济增长中，肯定有另一股金融力量在这个过程中发挥了作用，那就是我们一直忽视甚至要打击的对象——民间金融力量。在中国农村，民间金融（一）是规模小，（二）是属于非法金融活动。规模小意味着不经济，非法意味更高的制度风险、交易费用，因而民间金融合法化以促进其适度发展的必要性是显而易见的。三是允许民营资本进入中国农村金融业，发展地方民营中小型金融机构，增加对民营企业的信贷。中小型金融机构着眼于发放小额贷款，有利于农户、城乡中小型企业的融资。发展地方中小型金融机构，以及增加对于私营企业的信贷，可以更好地促进私营经济的发展。世界银行的研究表明，如果银行对私营部门信贷与GDP的比率提高1倍，将导致长期平均经济增长率提高2个百分点，且私营部门的信贷占比越高（金融体系的深化程度越高），经济的波动性越低。可见，增加私营部门信贷的重要性是相当突出的。四是发展和培育私营性。股份制非存款金融机构，允许投资者以自有资金在这些领域投资作发放贷款，如建立农村中小企业发展指导中心、农村中小企业发展创业投资基金、中小企业信用担保基金我、农业民展风险基金、建立农业产业化和农业结构调整投资基金等。可以肯定，它们能够实现比国有商业银行或是政策性银行更高的效率，不但可以实现现有农村金融机构的多样化，有利于竞争的基础上实现现有农村金融机构效率的提高，更重要的是可以拓宽农业产业化和农业结构调整的资金来源。

4、不断完善农村政策金融体系

中国农业银行和农村信用社，是提供私人金融产品的金融机构，却承担着较多的公共金融产品的供应。一种金融组织同时生产两种金融物品时：一是易出现将经营风险通过公共物品外部化的现象。比如商业银行若在其商业性经营活动中遭受到损失或风险，会出现将坏帐、呆帐转嫁至所经营的政策性业务中；二是可能出现公共金融物品对私人金融物品的排挤。由于金融组织在很大程度上与政府存在不可分割的联系，因政府干预造成对于私人金融物品供给的侵害，将资金贷给低效率企业而造成大量呆账的现象不可避免；三是可能出现私人金融物品对公共金融物品的排挤。随金融市场化的改革，金融组织的自主权逐步扩大，使大量金融资源流向回报率高的一些产业部门和投机市场。农产品收购资金的被挤占挪用、农村扶贫贴息贷款“扶富不扶贫”便是这种现象的最好证明。同时，对于公共金融产品供给任务的承担，也成为农村金融机构无休止地寻求政府补贴的托词。所以，两种金融物品不能由一种金融组织经营，政策性业务从商业性业务中分离出来的理论根据也便在于此。但是，应该明确界定农村“私人金融产品”和“公共金融产品”范围的基础上，逐步实现政策性信贷业务操作的商业化。

5、创建一个开放型的农村商业金融市场体系

随着市场经济体制的建立，企业、居民乃至整个国民经济对金融部门的需求和依赖越来越大。农村金融市场要不断完善，要允许正当、合理的民营金融组织出现，使金融市场真正成为充分竞争的、有效率的、充满活力的开放市场，满足农村地区分散化、多样化的金融需求，极大的促进农村经济的增长。要借助中国金融国际化和自由化的机遇，改造农村金融市场，使之从有限的、非正式的、传统的、当地储畜，当地借出的金融体系转变成完整的、正式的、全国性的储畜和信贷体系，实现中国农村金融由传统封闭型金融体系向现代开放型金融体系的转变。随着加入WTO，金融自由化、金融深化进程进一步加快，货币的层次、内涵将发生变化，贷币供应量与最终目标的相关性也将逐步降低。因此，货币政策操作应从货币供应量逐步过渡到以利率作为中介目标。按照先放开货币市场利率，再放开贷款利率，最后放开存款利率的次序，取消对利率的各种限制和管制，实现利率市场化。在发展资本市场方面，培育多元市场投资主体，提高直接融资比例。在改革货币市场体系方面，应着重建立统一、灵活、高效、大容量的货币市场，为农村经济和农村金融发展开拓空间。（参考文献6）

可见，农村金融制度创新的政策性及操作性很强，工作涉及面广，社会触动大，农村金融创新首要的是农村金融组织产权制度创新，转换农村金融制度创新的方式，逐步实现农村金融机构的多元化，不断完善农村政策金融体系，创建一个开放型的农村金融市场体系，以适应农村经济发展需求。所以，农村金融制度创新是大势所趋，势在必行的。

参 考 文 献

1、王君：《贷款风险分类原理与实务》，中国金融出版社，2002年第二版；

2、张东日：“开拓创新，合作经营，社社盈利”，《中国金融》，2003年第1期；

3、何广文:“农村金融供给特征及均衡占略”，《中国农村信用合作》，第171期；

4、卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，1996年；

5、陈兴荣：“商业银行授信管理实务讲座”，《中国金融》，2000年第11期至2001年第12期；

6、孔祥毅：《中央银行通论》，中国金融出版社，2002年8月。