当前基层银行反洗钱工作存在的问题与对策

一、当前基层银行反洗钱工作存在的主要问题

（一）力量分散，没有形成有效的工作机制

（二）法规建设滞后，反洗钱工作缺乏有力的法制保障

（三）技术落后，不能对交易信息进行有效的监测

（四）执行规章制度不严，妨碍了反洗钱工作的正常开展

（五）培训不足，缺乏高素质的反洗钱专业人员

二、加强和改进基层银行反洗钱工作的对策建议

抓好宣传教育，增强反洗钱的责任意识水平

加强组织协调，形成反洗钱的工作合力

（三）制定《反洗钱法》，提高反洗钱工作法制化

（四）抓住关键环节，强化反洗钱工作措施

（五）应用电子计算机网络技术，完善反洗钱信息系统

（六）加强日常检查，促进规章制度的落实

（七）强化反洗钱岗位人员培训，提高基层反洗钱工作能力

内 容 摘 要

近年来，随着我国社会主义市场经济的发展，社会经济活动日趋活跃，各类商品、劳务交易收付日益频繁，与之相伴的洗钱犯罪活动也日益增加。洗钱不仅破坏了我国的金融体系稳定，影响了金融业的健康发展，而且还会对我国经济建设和社会稳定产生严重的破坏作用。打击日益严重的国内洗钱犯罪活动成为我国当前和今后相当长时期的一项重要活动。本文就当前基层银行反洗钱存在的问题进行了分析，并提出了加强和改进基层银行反洗钱工作的对策建议。

当前基层银行反洗钱工作存在的问题与对策

洗钱是犯罪分子为了掩盖非法收入的真实来源和存在，以“合法”的形式将其不法收益转变为合法的行为和过程。近年来，伴随着经济的发展，我国的洗钱犯罪呈逐年上升势头，境外大量“黑钱”以投资等方式进入我国漂洗，境内大量不法收益通过地下钱庄等途径流出境外，贪污腐败分子利用各种渠道清洗和转移赃款，反洗钱形势十分严峻。2003年，中国人民银行颁布《金融机构反洗钱规定》和《人民币大额和可疑交易报告管理办法》、《外币大额可疑交易报告管理办法》后，我国各级银行普遍开展了反洗钱工作，但银行业反洗钱作为一项全新的工作，涉及面广，技术要求高，政策性和法律性强，无论对中央银行还是商业银行来说，都是一个巨大的挑战。特别是如何从基层银行开始，层层推动反洗钱工作的开展，建立完善高效的银行业反洗钱工作体系，更是当前金融工作者亟需研究的重要课题。

一、当前基层银行反洗钱工作存在的主要问题

基层银行处于反洗钱工作的第一线，特别是基层商业银行联系支付交易的起点和终点，是客户资料审查和保存的原始地点，处于反洗钱工作的“闸口”，因此基层银行反洗钱工作机制完善与否，对反洗钱工作的开展起着至关重要的作用。2003年以来，随着中国人民银行颁布的《金融机构反洗钱规定》等三部金融规章的正式实施，以人民银行为牵头部门的行际反洗钱工作协调机制的正式建立，我国金融业反洗钱工作开始步入实施阶段。但是，从基层银行工作的实际情况来看，反洗钱工作刚刚起步，面临的问题比较突出。主要表现在:

（一）力量分散，没有形成有效的工作机制。

《金融机构反洗钱规定》明确指出，中国人民银行是金融机构反洗钱工作的监督管理机关，应成立反洗钱工作领导小组，设立反洗钱工作机构，配备必要的工作人员,研究和拟定金融机构反洗钱的规划及政策，承办反洗钱的国际合作与交流，汇总和跟踪分析各部门提供的人民币、外币等可疑支付交易信息，协助司法部门调查涉嫌洗钱犯罪案件的职责。同时，要求金融机构设立专门的反洗钱工作机构或指定其内设机构负责反洗钱工作，配备必要的管理人员和技术人员，对所属分支机构执行本规定反洗钱内控制度的情况进行监督和检查。据了解，各金融机构的反洗钱专门组织机构目前只设到省级，省级以下指定内设机构负责反洗钱，目前中央银行、商业银行和其他金融机构的反洗钱职能都分散在保卫、会计、支付结算、外汇等多个部门，形成多部门分割、多部门承办、多部门实施，其结果是谁都有职责，谁都管不好。同时，反洗钱工作是一项复杂的系统工程，还需要社会各部门的密切配合和相互协调，目前，虽已建立起各金融监管部门之间的协调机制，但还未建立金融部门与公安、司法、财政、税务、海关、工商等部门之间的协调机制，基层的反洗钱组织工作在某种程度上是人民银行在孤军奋战，给工作的深入开展增添了很大难度。特别是人民银行与银监分设后，基层人民银行为执行反洗钱规定而对金融机构进行监督检查会出现较大冲突，相应的违规处理也面临矛盾。如《金融机构反洗钱规定》对金融机构违反反洗钱义务的处罚措施包括可由人民银行“取消其直接负责的高级管理人员的任职资格”。但随着人民银行职能调整和监管权限的移交，基层人民银行对反洗钱工作的一些检查处罚措施难以落实到位。

（二）法规建设滞后，反洗钱工作缺乏有力的法制保障。 

一是“一个规定、两个办法”属于部门规章，法律效力层次较低，只能定位在对银行业金融机构行业规范的层面上，不包括证券业、保险业的行业规范。而《商业银行法》中明确规定金融机构对存款人负有保密的义务，金融机构普遍担心执行规定后引起存款人对银行的纠纷或诉讼。二是目前除刑法第191条惩治洗钱犯罪外，《人民银行法》仅赋予人民银行反洗钱职责的原则性规定，而《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律中均未涉及打击洗钱活动的规定，对政府有关部门在反洗钱中的责任没有相应的法律约束，致使相关部门对反洗钱工作缺乏足够的重视。三是《金融机构反洗钱规定》中将洗钱定义为“将毒品犯罪、黑社会性质犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或其他犯罪的违法所得及产生的收益，通过各种手段掩饰隐瞒其来源和性质，使其在形式合法化的行为”。按照这一定义，贪污、贿赂、诈骗、逃税、侵占国有财产等犯罪行为理当属于洗钱犯罪的上游犯罪范围，然而，现行《刑法》对洗钱犯罪的上游犯罪范围定为毒品犯罪、黑社会犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪，与国际反洗钱标准有一定距离。在很大程度上削弱了对洗钱等犯罪的打击力度。同时，反洗钱工作还面临一些法律界定。如，对大额资金交易监测报告义务与为储户保密原则的法律规定相冲突；反洗钱既然是法定义务，对金融机构及其工作人员还必须规定相应的法律责任，确保金融机构认真负责地开展反洗钱工作。

（三）技术落后，不能对交易信息进行有效的监测。

洗钱具有严密的组织性和隐蔽性、极强的国际流动性、较强的专业性和技术性等特点，利用计算机、国际互联网、电子支付工具等高科技手段，专钻国别之间的制度法律空隙，已经成为现代洗钱的重要手段。由于经济全球化和金融一体化的逐步发展，金融业的核算体系和核算模式发生了巨大的变化，通存通兑、数据集中、网上支付等现代化处理手段更新更快，传统的手工操作的会计时代基本上成为过去。目前，金融业通过网络通信和计算机自动完成的帐务处理，实现业务处理的数据集中、账户集中和事后监督集中已经成为一种趋势。在实行票据截留，只需确认电子信息就可轻松完成帐务核算的情况下，即使是金融机构一线人员所掌握的支付交易信息也十分有限，根本无法对每笔交易进行分析与判断。即使能够做出分析和判断，也由于现行可疑支付交易报告的时间滞后性，使一笔黑钱在金融机构之间经过多次的转移、“搓洗”，已经变“白”了。如，“两办法”规定，单位之间人民币单笔转账100万元，个人账户转账20万元，现金单笔收付20万元以上，外汇当日现钞存取单笔或累计1万美元，非现钞个人单笔10万美元及单位单笔累计50万美元以上都属于报告范围；人民币交易的15种，外汇交易31种应当报告，外汇交易27种应该核查。这么多的种类要做到准确辩别，靠目前的临柜人员素质是不可能胜任的。现在基层人民银行和各金融机构在信息方面都实行手工操作，手工编制报告表报人民银行或其上级行，档案是建起来了，但真正意义的监测、分析和识别尚未开展，信息收集后作用发挥不大。由于没有与支付清算系统对接的支付交易监测系统，对金融机构的电子交易也难以进行监督，工作量大且效率低。这些给洗钱犯罪留下了不少漏洞。

（四）执行规章制度不严，妨碍了反洗钱工作的正常开展。

从20世纪90年代以来，为加强宏观经济管理，规范金融秩序，中国人民银行出台了一系列规章制度，主要包括《银行账户管理办法》、《现金管理暂行条例》、《个人存款账户实名制规定》、《大额现金支付登记备案规定》、《境内外汇账户管理规定》、《关于对携带外汇进出境管理的规定》和《加强金融机构内部控制的指导原则》等，但是，由于一些地方政府招商引资心切，纷纷对外来投资示好，金融部门片面追求自身利益，两者都没有认真执行这些规章制度，忽视对“白钱”和“黑钱”的区分和审查，放宽条件，放松管理，妨碍了反洗钱工作的正常开展。如，商业银行在反洗钱第一线占主体地位，其行为直接决定反洗钱工作的成败得失。但由于开展反洗钱工作要增加商业银行的成本投入，却不能带来丝毫利润，甚至还可能得罪客户减少存款，其反洗钱工作积极性普遍不高。特别是金融机构的行业无序竞争行为，形成了对反洗钱工作不利的环境。一是自存款实名制实施以来，许多金融机构在执行上弄虚作假，使存款实名制流于形式，给不法分子清洗黑钱提供了可乘之机；二是储蓄所超范围吸收存款，公款私存难以禁止；三是为达到增加存款的目的而违反账户管理规定，违规为客户多头开立基本账户，在无贷款背景下为客户开立一般存款账户，对客户的开户资料不如实向人民银行申报备案；四是对现金管理流于形式，特别是部分基层营业网点对大额取现的监控非常薄弱，大额现金支付的预约、审查、登记备案、报告等管理制度流于形式；五是商业银行对票据承兑和贴现把关不严，为争取票源而不严格审查持票人与前手交易，没有商品交易的票据转让很容易实现，一些商业银行甚至为非现金票据提现。这些违规行为是商业银行对客户言听计从所至，既扰乱了金融秩序，又形成了反洗钱工作的巨大漏洞。事实上，正是因为众多商业银行只顾经营盈利，单纯追求利润目标，在业务处理上把关守口偏松，才给了洗钱犯罪广阔的生存空间。

（五）培训不足，缺乏高素质反洗钱的专业人员。

洗钱犯罪是一种智力型、知识型犯罪，防范和遏制洗钱，客观上要求从事反洗钱工作的专业人员必须是高素质的复合型人才，需要宽广的知识和丰富的经验才能对可疑支付交易数据进行精确分析、准确判断。而现实状况是目前能够真正履行反洗钱职责的高素质专业反洗钱人员非常缺乏，各金融机构至多只是按照“一个规定、两个办法”的要求，在形式上设立反洗钱岗位和配备反洗钱人员，至于是否能够达到履行反洗钱职责应该具备的素质则基本不作考虑。同时，金融一线从业人员也需要具备一定的反洗钱技能。目前，许多基层人民银行虽开展了一系列培训活动，但缺教材、缺师资、缺案例、缺成熟的反洗钱技术规范，培训只能是停留在低层次水平，翻来覆去炒法规读概念，对如何深化反洗钱工作的现实指导意义不大。金融从业人员反洗钱意识普遍不强，没有反洗钱知识和经验，多数工作人员不熟知与其业务相关的金融法规和行业制度规范，凭感觉、凭经验工作，业务处理随意性较强，不能及时识别和防范洗钱活动，很容易被洗钱犯罪利用。

二、加强和改进基层银行反洗钱工作的对策建议

 针对以上存在的问题，笔者认为，当前应在加强宣传教育、提高思想认识的基础上，重点抓好建立健全工作机制、提高监测技术水平、健全规章制度、加强日常检查等工作，切实提高基层银行反洗钱工作的整体水平。

（一）抓好宣传教育，增强反洗钱的责任意识。

由于反洗钱是一个新概念，相当多的人缺乏足够认识，对基层行开展反洗钱的必要性持怀疑态度，甚至觉得是小题大作赶时髦。有的认为，在沿海大城市才存在洗钱犯罪，小地方特别是经济欠发达地区和山区没人来洗钱。有的认为，反洗钱是人民银行的事，与己无关，特别是银行监管职能从人民银行分离后，有的金融机构反洗钱工作的积极性进一步降低。如我省一些县支行开展反洗钱工作之初，曾有一些人不理解、不支持，觉得县支行搞反洗钱滑稽可笑、劳民伤财。而有关部门和社会居民的相关知识更少，远没有形成反洗钱工作的浓厚氛围。我们要切实加大宣传教育力度，引导金融机构、有关部门和社会居民深刻认识洗钱犯罪的严重威害，树立反洗钱责任意识，认真履行反洗钱的法定义务，依法协助、配合司法机关和行政执法机关打击洗钱活动。

（二）加强组织协调，形成反洗钱的工作合力。

为了加强对反洗钱工作的组织领导，应建立以人民银行为中心的反洗钱组织体系，加强工作协调。一是建立人民银行内部部门之间协调分工机制和信息互通渠道，整合人民银行内部资源。对一些可以精简合并的职能和人力物力进行调整。如，可考虑将现金管理、人民币和外汇大额及可疑交易报送集中到一个职能部门进行统一管理和分析及上报，其次是通过加强内控建设推进管理创新，规范人民银行反洗钱工作流程，提高人民银行工作的科学性。通过人民银行内部机构职能创新和管理创新，构建人民银行新型反洗钱工作机制，这必将有利于降低人民银行内部部门间协调成本，提高工作效率；有利于人民银行就反洗钱工作及时、有效与外部沟通、合作，实现信息资源共享；有利于在人民银行内部培养一批掌握反洗钱基本知识和技能且具有一定反洗钱能力的专业人才，必将有利于推进人民银行反洗钱工作早日步入规范化、有序化进程。二是建立人民银行与监管部门之间的协调机制，以加强对金融机构市场准入、经营活动和企业（个人）账户开销的管理。建立和完善人民银行对银行、保险、证券反洗钱监管制度，明确基层人民银行现场、非现场监管程序。三是建立人民银行、金融机构、公安、海关等部门之间的协调机制，着重解决工作中的重大问题，强化部门配合与支持，提高反洗钱工作效率。人民银行要以机构改革为契机，重塑与政府、金融机构、财政、海关、税务、工商之间的协调机制。如,牵头建立涉及银行、证券、保险部门的反洗钱网络，畅通联系渠道，共享信息资源，确保辖区金融部门间的反洗钱工作有效开展；建立反洗钱工作联席会议制度，加强银行与工商、税务、公安、司法等部门的配合，形成务实高效、灵活多样的合作机制，增强反洗钱工作合力；以创建金融安全区为出发点，积极协调与地方政府、职能部门的关系，加强交流，处理好地方经济发展与反洗钱工作的利益冲突和协调关系。

（三）制定《反洗钱法》，提高反洗钱工作法制化水平。

由于反洗钱工作涉及社会的各个阶层各个方面，在开展过程中，必然涉及方方面面的利益，政策性强，敏感性高，工作中可能遇到的情况也极为复杂，如果没有一部法律作为依据，反洗钱工作的开展将受到极大的限制，甚至可能造成法律纠纷。当前，最重要的是应尽早出台《反洗钱法》，明确社会各方面的法律权利义务，使反洗钱工作有法可依。制定专门的《反洗钱法》，应该吸收借鉴发达国家的立法经验，将洗钱犯罪的“上游犯罪”扩大为一切贪利性犯罪，从根本上解决洗钱资金性质难认定的侦查现状。同时，以《反洗钱法》为核心，构建多层次的全面的反洗钱法律体系，覆盖所有经济领域的各类主体，包括保险、证券等非银行类金融机构以及会计、律师事务所等非中介组织。完善与洗钱有关的金融规章制度，加大对洗钱犯罪的处罚力度，明确金融机构违反法定反洗钱义务的行为，如不报、假报信息、故意规避申报或以假名开立账户等行为的法律责任。

（四）抓住关键环节，强化反洗钱工作措施。

为了防范反洗钱工作出现各自为战的局面，应该适当统一反洗钱工作的运作模式，以分行为单位制定辖区的工作规范，明确反洗钱操作的业务流程。根据洗钱犯罪的资金运动规律，在非法资金“流入——流转——流出”的各个环节设定防范措施，圈定容易滋生洗钱犯罪的业务环节。一是严格执行存款实名制，建立“了解你的客户”制度，把好洗钱的入口关。“了解你的客户”是世界金融行动小组向其成员国推荐的一种反洗钱制度。它要求金融机构在客户开立各种类型的银行账户和申请保管箱时必须取得能够确认客户身份的资料。当金融机构合理地怀疑交易可能涉及洗钱时，必须要有足以确认客户身份的资料。另外所有的交易记录必须保留一定的时间，一般在五年左右。这一制度对发现和追查犯罪有重要的作用，我国的法律还没有要求金融机构承担这一义务。实践中，由于缺乏法律的规范和威慑，银行职员为了揽储，帮助顾客逃税而销毁交易记录的情况时有发生。为了打击洗钱犯罪，有必要借鉴“了解你的客户”制度，要求银行职员承担一定的义务，违者将承担法律责任。二是加强账户管理，避免企业账户成为洗钱工具。三是加强现金管理，堵死洗钱的基本出口。鉴于缴存现金是反洗钱的薄弱环节，对现金无法鉴别其合法性，即使将来的电子监测系统也对现金洗钱无能为力。因而，要更加强化现金管理，要坚持对大额现金缴存实行登记，了解客户，问清来源；严禁为单位和个人违规提取现金，对于超过规定金额起点的大额现金支付进行严格的预约、审查、登记备案、报告制度，对可疑的大额现金交易要实施跟踪调查；提倡和鼓励社会居民少用现金，积极选择其他的结算方式，如银行卡和支票等支付方式，便于银行长期保存交易记录，监控资金流动并发现违法行为。四是加强票据监管，防止利用违规票据洗钱。五是加强对辖内招商引资的监督，防止空壳企业、皮包公司、虚假投资的洗钱阴谋得逞。 

（五）应用电子计算机网络技术，完善反洗钱信息系统。

反洗钱的基础工作就是支付交易信息的采集、分析、报告。尽管人民银行成立了“反洗钱局”、“支付交易清算处”，承担对银行系统支付交易信息的采集、分析、和监测工作，但随着经济金融的发展，支付交易信息数据庞大，靠大量的人力、物力，不仅成本高，效率低，时间长，且有搞形式、走过场之嫌。“道高一尺，魔高一丈”，必须借鉴国际先进经验，运用现代化的技术手段对犯罪分子可利用的各个环节进行严密监测。一是加强反洗钱信息网络数据采集规范建设。加快建立反洗钱的程序步骤，使反洗钱操作规范化、高效化，及时试点并推行完整、规范、真实的电子化数据采集方式，不断完善数据筛选和分析工作与制度，提高数据采集、筛选的准确性。二是建立完善大额和异常支付交易实时监测报告系统。充分运用先进科技手段，从技术支持角度最大限度地“锁定”洗钱情报信息。各金融机构在办理业务（尤其是网上银行业务）时，要对所发现的在规定金额以上的大额支付交易及交易金额、频率、流向、用途等不符合正常特征的异常支付交易，进行实时记录、实时监测、实时分析、实时报告。三是严格规范互联网监测与管理。制定完善的互联网、网站建设法规及评估体系，建立完整的网络支付交易记录、认证及跟踪系统，严密监控网上交易、网上支付等行为，加强网站管理，强化网上洗钱监测机制，努力提高网络反洗钱水平。四是构建反洗钱信息传递处理网络。反洗钱工作涉及到许多部门和行业，反洗钱工作协调机制的关键在于谁来处理信息和如何处理信息，这就需要在银行、证券、保险、海关、税务、工商、司法等相关部门中建立反洗钱信息计算机传递网络，构建“信息单元体”制度，既保持各信息单元的完整独立性，又实现各信息单元间信息开放与高效链接，规范信息交换流程，努力提高信息监控及处理效率。

（六）加强日常检查，促进规章制度的落实。

为了保证反洗钱工作的顺利开展，促进商业银行的自律，必须建立反洗钱工作日常检查机制，如定期检查制度、重点事项的追踪检查制度、反洗钱举报制度、突发反洗钱事件应急处理制度等。根据反洗钱工作内容和行政执法的有关规定，制订反洗钱工作检查细则，对各项检查程序、内容等进行规范，促进反洗钱检查合法化、专业化，技术化。对各金融机构之间为拉业务、拉客户而采取的各种违法违规的不正当竞争行为，应当依法做出处理，鼓励规范经营和有序、正当竞争，使洗钱者无机可乘，堵塞反洗钱的业务漏洞。在高管人员考核上，把反洗钱开展情况与金融机构负责人的绩效考核挂钩，对反洗钱工作不力且不服从整改的，人民银行可建议银监部门实行责任追究，直至取消其高管人员任职资格。

（七）强化反洗钱岗位人员培训，提高基层反洗钱工作能力。

反洗钱工作人员不仅要有较高的业务能力，精通会计业务，而且要有较高的政治素质，有较强的责任感和使命感。从目前基层人民银行的实际看，建立一支高素质的反洗钱工作人员队伍已成当务之急。上级人民银行要重视基层反洗钱人员队伍建设，对从事反洗钱工作人员进行反洗钱专业知识培训，先培养一批骨干，再逐步培养出一支有较高反洗钱水平的人员队伍。通过教育培训提高他们的专业技能，让他们熟知反洗钱的常用手法和具体表现，从具体的业务中发现疑点、找出线索，并随时将新出现的相关情况通报给有关部门，使基层人民银行真正发挥组织协调作用，打好反洗钱工作基础。基层人民银行也要切实加大对从业人员的指导和培训力度，通过制定和实施由浅入深的系列培训计划，尽快培养一批反洗钱具有专业技能的业务骨干。可采取主办多层次的反洗钱业务培训班、编印《反洗钱知识通俗读本》、组织反洗钱知识竞赛、在金融机构开展巡回指导、案例剖析、以会代训等多种形式，丰富和提高金融从业人员的反洗钱知识和技能，并督促商业银行在内部加强反洗钱业务培训和考核，提高一线工作人员的反洗钱意识，熟练掌握和运用反洗钱技术和法律规范，加强行业自律与职业自律，全面提升银行业反洗钱工作水平。

参 考 文 献

[1]梁英武,《支付交易与反洗钱》，中国金融出版社2003年版；

[2]周小川等，《金融机构反洗钱规定实施与内部监控实务全书》，中科多媒体电子出版社，2003年版；

[3]编写组，《〈中华人民共和国中国人民银行法〉修改解读》，中国法制出版社，2004年版；

[4 ]陆祥，《两条路线面临挑战 中国反洗钱的软肋》,《经济》月刊，2003年7月2日；

[5]陈容国，《反洗钱与金融稳定》，《金融时报》2004年2月11日。