对农村金融体制改革的分析

我国农村金融体制改革的整体状况

(一)农村银行类金融机构

(二) 农村非银行类机构体系

二、我国农村金融体制现存的主要问题和矛盾

(一)历史包袱问题

(二)治理机构方面的问题

(三)农村金融供给主体不足

(四)涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少

(五)农村资金大量外流

(六)政策性金融支农作用有限

(七)农村民间借贷行为日益活跃

三、深化农村金融体制改革,促进现代农业及新农村建设

(一)加强农村信用制度建设

(二)继续深化农村信用社试点改革

(三)进一步加强监管

(四)建立健全农村保险体系

四、农村金融体制改革无论怎样变化，独立市场地位、支农本色和发展的主旋律不变

(一)管理体制变化，独立的市场地位不变

(二)产权模式改变，支农本色不变

(三)经营机制转变，发展的主旋律不变消费能力

内 容 摘 要

现代农业及新农村建设需要资金的大量投入与金融的有效支持，农村金融在支持农村经济、农业发展中发挥着举足轻重的作用。现存的农村金融体制出现诸多问题，为改善农村金融环境，促进农村金融发展，必须进一步深化农村金融体制改革，完善农村金融体系，提高农村金融服务水平和促进现代农业及新农村建设。

【关键词】 农村金融体制 改革 新农村建设 

对农村金融体制改革的分析

一、我国农村金融体制的整体状况

 经过近20多年的农村金融改革与发展，我国形成了包括商业性农村金融、合作性农村金融和政策性农村金融的农村金融组织体系，主要包括：合作金融机构（农村信用社、农村合作银行和农村商业银行）、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄机构等，这一体系以正规金融机构为主导、以农村信用社为核心，以部分民间金融为补充，在我国农业、农村和农民的改革和发展中发挥了积极的作用

（一）农村银行类金融机构

 目前我国农村银行类机构主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及邮政储蓄机构。截至2005年末，全国共组建农村银行类机构72家，其中，农村商业银行12家，农村合作银行60家，另有9家农村合作银行机构获准筹建；从信贷支农的情况看，对“三农”发放贷款的机构主要是农业银行，农业发展银行和农村合作金融机构。

 （二）农村非银行类机构体系

 农村非银行类机构体系包括农村银行类机构体系以外的其他农村金融组织形式。（1）农村保险类机构。如农业保险和再保险公司；（2）正规和非正规的小额信贷组织，这包括人民银行指导的商业性小额信贷公司试点，也包括政府组织和非政府组织的具有扶贫性质的小额信贷机构，如扶贫社；（3）民间借贷；（4）其他提供各类金融产品和服务的组织，如农产品期货组织、农业担保组织等。

 二、我国农村金融体制现存的主要问题和矛盾

 我国农村发展的三大制约因素是劳动力供给总量过剩，农村劳动力的结构性失业问题日益突出；中国农村土地制度的缺陷造成了农民利益的流失；农村劳动力很难和资本结合。而资本在农村越来越成为一种稀缺的要素，直接制约着农村经济的发展（张晓山，2005）。 从金融支持“三农”发展的政策要求来看，当前农村金融供给远远不能满足不断变化的农村金融需求，农村金融中的一些深层次的问题和矛盾仍然比较突出，农村金融市场主体比较单一，市场体系不够健全，未能形成有效竞争，农村金融体制存在严重的制度缺陷，农村金融体系的整体功能还不能适应现代农业和新农村建设的需要。

(一)历史包袱问题

农村信用社“历史包袱”包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划拨的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应由国家财政负担的保值储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带来的呆帐；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社不良贷款率较高。这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。

(二)治理结构方面的问题

在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是完全由政府部门控制的准国有金融机构。

在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效监督。此外，内部的激励和惩罚的力度不够，使信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而信用社主任的频繁更换和不明确任期，也难以在信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。信用社的监督机制不健全，使信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对信用社进行监督和管理的职责，但现存的普遍问题是县联社与所辖信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次；一是县联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的信用社的经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用，另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层信用社明显的违规行为，非但未履行监督惩罚职能，反而采取默许甚至纵容的态度。县人行对信用社的监督更多的也是流于形式

(三)农村金融供给主体不足

 据银监会2006年的调查资料显示，我国每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有1个金 融网点。在乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占到86.45％，除农业银行仍保留部分分支机构之外，其他商业银行分支机构大部分已撤离农村市场，农村信用社成为农村金融的“主力军”。 国有商业银行逐步撤出县以下区域，农发行业务缩小为粮棉油收购贷款，农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能。在农村金融市场上，农村信用社在存款总额中所占比为40～45％，而在贷款总额中占比由1989年的26.4％上升到2001年的33.5％。2001年农村地区的贷款累放额有84％是由农村信用社投放的。2002年末，农村信用社（含江苏江阴、常熟和张家港三家农村股份制商业银行和浙江鄞州农村合作银行）共有法人机构35544个，人员658653人，本外币资产总计为22125亿元，占金融机构总资产的9.4%，其中各项贷款为13940亿元，占金融机构总贷款额的10％；负债总计为22392亿元，占金融机构总负债额的9.88％，其中各项存款19926亿元，占金融机构总存款的11.07%。从人均来看，农村信用社人均资产为336万元，仅为国有独资商业银行人均资产的26.86％；人均负债为340万元，仅为国有独资商业银行人均负债的28.42％。

(四) 涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少 

就全国金融机构贷款总额而言，涉农贷款低于同期金融机构贷款的总体增长水平。2005年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款余额达到4万亿元，比“十五”期间增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但是同期全部银行业金融机贷款余额比“十五”期间增加11.5万亿元，年均增长24％。 商业银行贷款权上收是影响涉农贷款增长的主要原因。1997年后农业银行的经营战略也日益强调以利润为核心，商业化改革直接影响到了农行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，尽管农业银行在农村金融市场中的存、贷款余额仍占半壁江山，但是贷款余额的占比已从1989年的73.6％下降到2001年的45.3％（徐忠，2003）。农业银行对农业服务的功能较弱，已是不争的事实。 此外，农村金融机构在在县域能够提供的金融工具单一，服务品种很少，服务功能不健全。县及县以下能够提供除存、贷、汇以外金融服务的金融机构网点不足20％，绝大部分的行政村不能提供基本贷款业务。特别是贫困地区的金融服务问题还没有找到有效的解决路径。

(五) 农村资金大量外流

邮政储蓄机构“只存不贷”在县域内吸收的资金几乎全部流出农村。邮政储蓄凭借自身机构网点优势， 大量吸收农村存款，再将从广大基层吸收的资金直接转存到人民银行，加速了经济欠发达地区的资金外流，加剧了区域资金的不平衡趋势。据调查，截至2003年末，全国有邮政储蓄营业网点34641个，而县及县以下农村营业网点占比为79％。这些机构大量抽走农村资金，却不承担支农任务，使农村资金严重外流。各商业银行已大规模收缩农村信贷业务，但仍注重存款业务，国有商业银行在县域吸收资金的60％左右也都流入城市，农村信用社资金也未能全部用于农村。

 (六) 政策性金融支农作用有限 

由于政策性支持农村的贷款风险补偿、分担和转移机制不完善，没有建立完善的对农村贷款进行贴息、 补贴、税收减免、税收返还等杠杆机制，农村担保机制不健全，政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了金融机构对“三农”的资金投入。农业发展银行政策性支农作用有限。1998年以来，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥其支农作用。与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有供应性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷的扶持，更得不到商业性信贷。另外，一些政策性扶贫贴息贷款也难以落实到位。

  (七)农村民间借贷行为日益活跃 

农村的私人借贷极为普遍。据调研显示，农户的支出比例从大到小依次为：教育、生活、医疗和生产， 当入不敷出时，农户往往倾向于通过私人借贷的方式获得融资。根据国家统计局农调队的数据，农户从正规金融渠道获得的借款占全部借款的比重不到1/3。民间金融在浙江、福建、广东三省沿海发达地区非常活跃，民间资金相当充裕，其流动量也相当惊人，已经形成了一个颇具规模的地下金融市场，且以多种形式为依托。目前或曾出现的主要形式包括：民间自由借贷、合会、私人钱庄、经营纯粹民间借款业务的典当行、非政府小额信贷和其他年间金融组织等合会。对于不少地区的农户和中小型企业而言，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。有研究表明，浙江温州现有的16.7万家企业中，60％依靠民间借贷筹集资金。 民间金融对农户和农村企业的迅速发展和渗透，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足，起到了促进农村经济发展的作用，但是非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一是诱发高利贷行为，致使其目前仍盛行于很多地方的农村。据农研中心2002年的02号课题组研究报告（曹力群，2000），现阶段农村民间金融活动中高利贷比重仍很高。在对15个省区20个县市（东部：山东、福建、广西；中部：内蒙古、山西、湖南、河北、安徽、江西；西部：陕西、青海、广西、甘肃、四川、贵州、云南）调查的50起借款案例和22起贷款案例中，高于银行贷款利率的分别占85.7％和79％。二是地下金融风险较大，干扰正常的金融秩序。地下金融组织作为一种自发性的私营的金融组织，其组织资金的力量较小，大部分情况时全部负债经营，加之操作人员缺乏必要的专业知识，往往根据血缘和人情关系甚至是通过高利息引诱来操作存款业务，经营安全性很低，信用水平低下，一旦市场发生急剧变化，极易出现倒闭破产情况。另外，地下金融的趋利性易迎合人们的金融投机心理。在没有法律约束的情况下，人们的这种投机心理很容易被一些不法地下金融组织所引导，从而脱离正常的借贷行为演变为膨胀的投机行为，进而引发某些诈骗行为，引发金融秩序的动荡。

 三、深化农村金融体制改革，促进现代农业及新农村建设

 2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会制定并颁布了《关于调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，直面现行金融体制的“瓶颈”，在农村地区银行业金融机构准入方面实现了重大突破，这对于深化农村金融体制改革，完善农村金融体系，提高农村金融服务水平，促进城乡经济金融的协调发展，推进新农村建设与构建和谐社会等方面必将产生深远的影响，可谓是我国农村金融体制改革的“破冰之履”，被誉为我国农村金融的“新政”。 

2007年初全国金融会议召开，提出了“健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。加大对农村金融的政策支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。”的目标任务。基于此，我们认为：随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。 

(一)加强农村信用制度建设。信用是现代金融的核心问题，诚信是最基本的商业道德，没有信用就没有金融交易。因此在发展社会主义市场经济的过程中，加强信用制度建设尤为紧迫。目前加强信用制度建设要通过个人实施与社会实施两种方式来执行。个人实施主要依赖于个人提高信用意识，这需要加强宣传教育，加强舆论监督和舆论引导，进一步加大守信的教育力度，将守信原则贯彻到农村经济的每一个领域，做到讲信用、不弄虚作假，要在农村形成对金融交易规范的尊重。同时加强制度信用建设，建立社会实施机制，这要依靠社会规范和具有强制力的司法系统，由他们对欺诈者失信于其他社会主体的行为实施严厉的惩罚，促使社会成员守信，从而促进信任与合作。 

(二)积极支持中国农业发展银行的政策性支农项目，各级政府要尽最大财力补充农发行的政策性信贷资本金，允许农发行采取有效途径广筹政策性信贷资金，在强化系统内经营管理制度建设的基础上，积极开拓政策性信贷支农的项目范围，除按规定完成国家下达的粮、棉、油收购及其储备、加工等项目的信贷任务下，积极支持县、乡两级的农业综合性项目的开发，农业产业化基地建设等，特别是在进一步充实县域分支机构一线人员的基础上，加大扶贫信贷业务的支持力度，充分发挥农业政策性银行的导向职能作用。 

(三)继续深化农村信用社试点改革，其支农职责有史以来似乎责无旁贷，然而，目前的工作重点是如何进一步激励农信社支农的供给热情，同时，也要约束其非农倾向。一要明确其县辖乡镇分社及其网点机构的各类存款全部用于当地“三农”发展，上级机构原则上不允许调拨乡镇信用社的信贷资金；二要清晰界定支农的政策性信贷和商业性信贷项目的范围，凡是界定为政策性信贷项目，在利率上要优惠；政策性支农项目也应要遵循“谁出项目、农信社出资金并审贷、谁应承诺利息补差”的原则；三要进一步完善小额信贷，农户联保、信用村乡等贷款制度建设；四要改善信贷服务手段，充分体现农信社是农民自己的银行。 

(四)进一步加强监管。目前新设的三类银行（村镇银行、社区性信用合作组织、专业贷款业务的子公司——由商业银行和农村合作银行设立）也有对现有机构的调整与改造（将农村信用社改造代办站改造为新型农村银行业金融机构，现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构），再加上原有的政策性、商业性银行和农村信用社，共同构成了一个投资渠道多元化、综合服务高效化的全方位农村金融体系。对此，在放宽农村金融市场准入的同时，必须要进一步加强监管，以科学的制度规范农村金融市场主体行为，调动其信贷支农的积极性，使其在满足自身信贷资产营运规则的同时，开展充分而有序的竞争。 

(五)建立健全农村保险体系。在我国的社会风险补偿体系中，农业和农村保险一直处于缺失状态，涉农保险发展严重滞后，与目前整个保险业迅速上升的势头很不相称。而在市场经济条件下，农业和农民迫切需要风险管理和风险保障。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险赔付率较高，经营很可能得不偿失，这对财产保险公司而言缺乏吸引力。因此农业保险具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式，会导致市场失灵。所以在农村保险体系的建立过程中，政府要对参加保险的农村经济主体提供一定的补助，为商业保险机构提供一定的优惠政策，以促进农村保险体系的建立健全。

四、农村金融体制改革无论怎样变化，独立市场地位，支农本色和发展的主旋律不变。

(一)管理体制巨变，独立的市场地位不变。

将农信社移交省级政府管理，并按照“国家宏观调控，加强监管，省级政策依法管理，落实责任，信用社自我约束，自担风险”的要求，构建新的监督管理体制。

在新的监督管理体制框架下，银监会，人民银行，省级人民政策和省级联社成为四股强势力量。能否调动四方积极性，形成合力，产生“1+1+1+1>4的聚合效应，关系到农信社改革与发展的成败。而这其中，明确和规范他们各自的监督管理责任至关重要。国务院办公厅转发银监会，人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，按照改革试点方案的总体要求，确立对信用社实施监督管理部的原则为“职责清晰，分工明确”加强协调，密切配合，审慎监管，稳健运行，有关方面监督管理和防范化解风险的责任进一步明确和规范。在监督管理体制发生巨变的同时，农村信用社会不会因为交由省级政策管理而失去其独立的市场地位呢，坚持“政企分开”是省政府对农村信用社行使管理职能时必须遵循的一项基本原则，省政策将努力做到“支持不干预，到位不越位，负责不包办。省政府主要通过省联社这一平台，对信用社实施宏观，间接的管理，在政府与信用社之间建起“隔离带”“防火墙”。省联社具有独立企业法人资格，按照国家有关规定完善法人治理结构，规范动作，不能抽调信用社的资金集中发放贷款或投资，不能向信用社违规摊派费用，维护好信用社独立的市场主体地位。在政企分开原则的指导下，采取签订责任状的办法，明确了对农信社改革试点工作的责任。也及时提出了“三要三不要”就政府省联社和农信社的职责作了明确界定，在管理各方中形成了广泛共识。

我们有理由相信，随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已经具备了管理农村信用社的能力。交由地方政府管理有利于明确管理责任，有利于防范金融风险，是适应建立市场经济要求和当前农信社发展实际的现实选择。

(二)产权模式改变，支农本色不变

产权制度改革是此次深农信社改革试点的又一重点。国务院15号文件提出要以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。

制定改革实施方案时，均结合本地实际，提出了各自在产权制度改革方面的意见。备受关注的农村商业银行，农村合作银行遍地开花产权制度改革呈现出“百花齐放春满园”的喜人局面。但产权模式的变迁，形象称谓的更迭丝毫没有减少农信社支农的热情，没有动摇农信社面向“三农”的市场定位，相反，改革从多层面推动了支农工作的蓬勃开展。随着增资扩股工作的开展，农信社股本金有了很大幅度的增加，支农资金更加充裕。

银监会就专门制定下发《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，对农村商业银行，农村合作银行要将一定比例的贷款用于支持农民，农业和农村经济发展作出了明确规定。在这一法规框架下，“改头换面”后的农村商业银行，农村合作银行仍将作为一支重要的金融力量始终与当地农村经济同频共振发展，也必将为农村全面小康建设作出更加积极的贡献。

(三)经营机制转变，发展的主旋律不变

改革初期，不少人有过改革会不会只是“新瓶旧装酒”的担心，毕竟花钱买个新的机制是深化农村信用社改革的初衷所在。中央扶持资金的“输血”换来的是农信社自身造成血功能的极大改善。

农村信用社纷纷把这次改革试点看作是一次千载难逢历史机遇，他们在深化管理体制，产权制度改革的同时，借势生金，积极推进法人治理结构建设，大力转换经营机制，健全内控制度，加强内部管理，牢牢把握住了发展这一农信社业务经营的主旋律。在省联社的指导下，农信社已开始着手不同产权模式和组织形式下的建章立制工作，员工录用，工资薪酬，干部竞聘，贷款风险责任追究等内部运行机制得到进一步完善，为业务经营注入了新的动力。省联社成立后即付诸实施。他们通过实施以完善内探体系，改革干部员工管理制度和实现绩效挂钩的结构薪酬体系为主要内容的三大管理工程，在全省农信社系统迅速营造起“起机制，新气象”的良好氛围，为实现农信社可持续发展奠定的基础。

创新激发活力，改革诞生兴旺。在深化改革，转换机制的过程中，农信社不仅减轻了历史包袱，增加了经营收入，而且带动了资产良性运营，经营效益开始好转。新一轮改革的号角已经吹响，农信社将迎来更加美好的明天。

 

参 考 文 献

1、中国银行业监督管理委员会：《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发【2006】90号，2006－12－20

2、新华网：“温家宝总理在2007年‘全国金融会议’上的讲话”

3、宋磊 对当前我国农村金融体制改革与发展问题的几点思考究

4、李艳红 对我国农村金融体制改革的思考 河北金融学院