地方债务风险视角农村信用社法人治理结构有效性的相关研究

地方债务风险视角：影响农村信用社改革及法人治理结构有效性的外部因素

规范运行视角：农信社法人治理结构有效性的内部障碍因素分析

基本结论与政策建议

内 容 摘 要

要 摘：农村信用社改革是我国金融改革的重戏之一。本文从地方债务风险的角度分析了影响农村信用社改革及法人治理结构有效性的外部因素和内部障碍，最后给出了政策建议。

关键词：农村信用社；地方债务风险；法人治理结构

地方债务风险视角：农村信用社法人治理

结构有效性的相关研究

随着财政分权改革的深化，在当前地方政府事权、财权分配不规范、地方政府举债约束弱化的背景下，地方债务呈明显的增长态势。在地方金融机构治理机制不规范、金融活动的行政干预较强的情况下，地方债务风险往往转移、发展为区域性金融风险。而自2003年下半年以来，新一轮全国农村信用社改革重点是农信社领导管理权力的转移，即由中央政府部门（人行、银监局）管理转换为省政府管理模式，又扩大了地方的金融事权，为地方债务风险的转移提供了制度性基础。这一关键性的变动，将使农信社改革能否建立科学有效的法人治理结构，影响着整个农信社改革的方向及成效。因此，本文试从地方债务风险视角出发，分析影响农信社法人治理结构有效性的外部因素和内在弊端以及形成机理，以理顺农信社改革思路，防范道德风险推动农村信用社改革。

一、地方债务风险视角：影响农村信用社改革及法人治理结构有效性的外部因素

（一）中国地方债务风险状况及其主要形成原因。

所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。尽管我国《预算法》规定，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府进行举债，但实际上，中国各地区、各层级的地方政府大都不同程度举债度日或负债经营，有的所负债务种类之多、负担之重已经超出常人之想象。而不同于金融风险的是这些负债缺乏统一管理，没有有效的风险防范机制，并正在通过银行体系向金融风险转化，由此不仅会导致政府的信任危机，而且我国金融改革的成果也将被蚕食。

地方巨额财政负债的形成，根本原因在于转轨时期地方与中央的过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾，地方没有正常的融资渠道，地方政府收入减少、任务加重。近年来，一方面，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的压力相对越大，一些重大改革措施（如出口退税改革）虽在方向上是正确的，但在客观上却加大了地方财政支出压力；与此同时，在税制设计上，留给地方政府尤其是基层政权的税收收入税源不足、稳定性差、征收难度大、增收难度小。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，因此不得不举债度日。

同时，财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的融资渠道也是重要原因。在金融市场上，地方政缺乏必要的正规渠道，在不得已怕情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。非正规的举债融资方式隐蔽性强，缺乏有效的监督约束机制，很容易导致地方政府的债务规模失去控制。

（二）“中央——地方基层政府——农村信用社”三角循环关系是地方政府干预农信社法人治理结构有效动作的前提基础；同时，也是地方债务风险转移机制的基本制度关系，农信社领导管理权是地方债务风险转移机制的核心内容。

从农信社体制变迁的内容看，几十年来，农村信用社领导管理权力的转移主要经历了地方政府（包括人民公社）农行、农金体改办、人行、银监局、省政府六种管理模式。这些模式的转换都是农信社始终处于被动的、被控制的地位，被一家政府部门所控制，一直受到政府，尤其基层政府的行政干预。农信社领导阶层党的关系一直在地方任命时要充分征求地方意见，尤其在当前省政府管理模下拥有人事任免权，直接影响法人治理结构的正常运行。在这种构架下农信社的经营决策要受到影响。地方政府，尤其是乡、县一级的基层政府，其主要从政目标主要是发展当地经济。而由于地方基层政府的资源，尤其是金融资源有限，往往借助农信社和政策性功能进行行政干预，影响甚至确立建设项目，迫使农村信用社予以资金针对持。由此，造成了“中央——地方基层政府——农村信用社”关系上的一种具有中国特色的三角循环：即地方基层政府通过行政干预获得地方利益，同时向农信社转移成本（包括地方债务）；然后是农信社坏账增加、亏损严重和支付困难等问题暴露，形成巨大的资金窟窿，进而将负担转移到中央，由中央银行通过履行最后贷款人的职能或通过某种形式的政策支持把窟窿填上，最后中央财政成为最大的成本承担者，最大的受益者是地方政府（谢平：2001）。地方债务风险转移机制是农信社“三会”制度形同虚设、法人治理结构失效的重要因素。而农信社领导管理权是地方债务风险转移机制的核心内容。在很大程度上，地方债务问题是农信社制度变迁的敏感变量。主要表现在：

一是地方债务“堆积”延缓农村信用社改革进程，直接削弱了中央“花钱买机制”的改革效果。这是地方干预农信社法人治理结构有效运作的利益驱动基础。由于农信社是当地“土生土长”的，与当地政府有着天然的密切关系，它们开展的信贷经营活动大多遵从当地经济发展意图，在贷款投向投量上尽量“靠近”政府指令，希望在当地政府的庇护下生存和发展。但是，政府这只管理经济的有形之手往往并不是按照市场规律来办事，他们更多是站在追求政绩的角度去考虑问题，至于贷款经济效益、还款来源、贷款风险等却很少顾及和考虑。主要表现在：（1）近几年，城建热、经济开发区、路政基础设施建设等项目兴起，“套牢”了一大批农信社贷款，形成了农信社改革和发展的在量包袱。到2004年9月末，江西全省农信社涉及城建投资贷款余额约莫4—5亿元，占非农贷的42%。以江西某市农村信用社为例，2000年交通开发公司在农村信用社贷款5000多万元用于红都大道修建改造，由于缺乏还款资金来源，目前仍有4100万元账面不良贷款资金；某城建公司等多家城建开发单位累计结欠贷款1600万元，现在也基本上成为贷款呆账资金。这些单位与当地政府都有千丝万缕的联系，贷款项目也是典型的政府点贷项目。（2）地方党政机关干部拖欠农信社贷款居高不下。据统计，2004年9月末，江西省部分地方党政干部拖欠农信社贷款（担保、介绍和自借贷款等）本息达4.4亿元，户数达17796个，其中自借贷款本息占81.8%，自借户数占81.2%。如欠发达地区赣州市，至2004年9月底部党政干部共拖欠农信社贷款本息8173万元，其中担保贷款871万元，介绍贷款和自借贷款合计7302万元，这些不良贷款大量占用了农信社信贷资源，减少了信贷需求的有效供给。不仅加重了农信社的改革负担，而且败坏了当地的信用环境，极易产生失信示范效应。

二是农村税费改革在减轻农户负担的同时增加了政府支出，政府求助于当地农村信用社的倾向加强。这是地方与中央的事权、财权不对等制度安排体现，影响农信社法人治理结构失效的外部财政制度性原因。农村税费改革给县乡财政带来一定的积极效应，有效减轻了农民负担，但也带来一系列问题，主要表现在县乡财政可支配收入减少，地方政府事权增多和财政支出的刚性增加，财政收入平衡难度也逐年加大，财政超财力举债风险已露冰山一角。截至2002年底，全国仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。但这个数字仅仅是最乐观的估计，“实际数据远不止此”（李建伟，2004）。目前全国65%的乡镇共负债3200多亿元，其中以中西部地区为最，乡镇财政已经陷入了政策性亏损。有关资料表明，江西省县乡财政偿债能力平均只达到30%—40%，税改前全省乡镇债务为46.89亿元。如泰和县一个镇从1995年到2000年累计欠债221.3万元。这些借款相当一部份来自农信社，如果来采取切实有效的措施化解这些乡村债务，其后果可能是财政风险通过一定的方式和途径转化为农信社金融风险。目前试点农信社在省政府统一管理的模式下，实际上已经把农信社的改革和政府捆绑到一块，县乡政府有权利和义务去指导、帮助农信社改革和发展。农信社在获得地方政府支持的同时，政府当然会要求农信社给予相应的“回报”，如信贷干预、税费上缴资金以持。政府在财力紧张而且又没有其它供应资金渠道的情况下，他们会把这只有形之手伸向农信社，通过滞留税款返还、拖欠农信社贷款甚至逃废债务等方式变相筹集资金，加大农信社改革成本，直接后果可能是农信社改革不能达到预期目标。据统计，2003年江西省农信社多缴纳所得税和营业税3659.64万元，目前尚有2363.25万元未办理退库，主要原因也是县乡财政紧张所致。

三是金融制度性安排“缺陷”导致农信社“负担”愈加沉重。某种意义上，这是地方财政风险蔓延引致的制度性原因。出于防范风险和集约型发展的考虑，国有商业银行大量收缩基层网点，信贷权限纷纷上收，留在县和县级以下的分支机构和邮政储蓄机构一样，主要以吸收存款为主，成为资金抽水机，信贷资源通过上存或转存中央银行的形式游离当地，当地金融资源大面积缩水。1999—2001年，四大国有商业银行从贫省份撤销分支机构3万多个。其中：江西金融机构撤并县及县以下营业网点2790个。与此同时，农行脱离农村和农业的步伐越来越快，如1997年至2002年间，江西农行共撤销基层经营机构1331家，降格23家撤并率达18%。在国有商业银行收缩、农业发展银行功能受限、邮政储蓄只存不贷的体系结构下，使得支持当地经济发展特别是农村经济发展的任务也由信用社一家金融机构承担，地方政府也经常通过农信社的政策性功能进行行政性干预，指定建设项目，要求农信社提供信贷资金支持。总之，在当前国有商业银行从中央到地方一条线管理模式下，政府别无选择，只好通过各种方式，参与到农信社发展中来，希望农信社能够不断扩大信用总量，迎合政府加速经济发展或追求政绩的需要。同时由于农信社人员素质相对较差、电子信息化水平低等原因，农信社的竞争能力远不能与国有商业银行相比，存款资源所占用市场份额也日趋下降，许多好的信贷项目农村信用社是心有余而力不足。加上地方政府对当地农信社支持大部份停留在口号上，实际行动少，使得农信社经营更加步履深重，花钱买机制改革进程缓慢，完善治理结构容易走过场。

四是农信社经营与发展环境恶化，产权制度改革前景不容乐观。这是地方政府债务约束软化，所带来影响农信社法人治理结构有效运作的社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，还会动摇、传染整个社会投资与消费信心，从而恶化社会信用环境。目前农信社经营环境较差主要体现在以下几个方面：一是欠发达地区普遍存在信用环境的现状。由于一些地方政府推动诚信建设的决心和措施不力，中国自古所倡导的诚信观念在现代市场经济的冲击下尚未深得人心，加上一些政府部门带头不讲信用的“多米诺”效应影响，使已在信贷领域出现许多企业借改制行径实为逃废债的现象。改制使农信社大量债权被悬空，据统计，江西省共有15024家企业逃废农信社债务总额达到352887万元，结欠利息198628万元，对农信社的可持续性发展产生十分不利的影响；二是执法环境不理想，农信社金融债权胜诉案件多，但执行到位少，农信社为此垫付了许多案件诉讼费；有些涉及当地经济利益的金融债务纠纷，政府干预执法也是常有的事，使得法院公正判决和执法力度大打折扣；三是部门歧视性规定阻碍了农信社正常经营发展，金融公平竞争环境受到破坏。某些地方一些部门单位出台了一些限制（禁止）在农信社开立公存款账户的歧视性规定，如地税、国税、医保、社保等单位省级主管部门规定不能在农信社开立任何存款账户，这种歧视性行为使得农信社公存款余额一直处于下降状态。到2004年5月底，全省农信社公存款余额仅为2.7亿元，不及各项存款余额的1%，同比下降455万元。所以，农信社面临的这种经营环境如得不到根本改观，花钱买机制将达不到理想的效果。

二、规范运行视角：农信社法人治理结构有效性的内部障碍因素分析

如前所述，农信社的领导管理权力一直是政府（包括中央政府部门、省政府）管理模式。地方政府利用人事权选择合适的代理人，充当农信社的高层管理人员，直接影响法人治理结构的正常运行，从而成为地方债务风险向农信社转移的制度性“通道”。尽管从理论规范看，我国农信社的法人治理结构是依据《公司法》和《商业银行法》，通过制订《农信合作社章程》来形成的运行模式，应没有任何缺陷。但是，从实践的结果看，由于地方政府对农信社拥有实际控制权使“三会”制度形同虚设、法人治理结构不完善的直接原因，也导致农村信用社约束机制不力、道德风险和经营风险较重的重要原因。

从“三会”制度的设计看，社员代表大会是最高权力机构，理事会和监事会全体成员以及信用社主任均应对社员代表大会负责，但问题的关键在于农信社股权控制配置，使农信社和县联社、市联社以及省级联社之间的股权与控制权配置呈反向运动。即农信社之间的股权关系是自下而上层层持股，下级是上级的股东，但农信社之间的控制权关系却是自上而下的，上级拥有对下级的控制权。这与现代企业母子公司之间股权控制权配置的关系特征是截然不同的。由于农村信用社实际领导权在政府，下级机构高级管理人员的考核推荐权掌握在作为政府代理人的上级机构手中，信用社和管理层实际上最终对上级负责，上级机构成为凌驾于下级机构“三会”之上的“金字塔型”管理决策机构体系。因此，从新“三会”制度的组织实施来看，制度安排依然存在许多缺陷：

（一）社员监督无效，形成“内部人控制”，为外部监督权的授予者政府提供了干预农信社的制度基础。

社员大会每年均召开，广大社员却参而不决，走过场。一是基层农信社社员对基层农信社的监督缺位。目前，受经济发展水平制约，基层农信社社员资格股入股金额小，户数多，股权分散，加上社员代表素质参差不齐，参与管理的知识和能力较差，因此，导致相当多的社员对信用社的经营漠不关心，也根本不会关注高管人员的行为对其股金是否有利或不利,社员对农信社高管人员的监督也是形同虚设。二是县级农联社作为省级农联社的社员，对省联社的监督也“悬空”。目前，农信社的人事管理体制实质上实行的依然是行政管理体制，省级联社掌握着县级联社领导的人事任免权，在这种情况下，县级联社作为省级联社的社员代表，对上级联社高管人员的监督难以体现。三是行业管理部门的监督管理，是行政管理者的角色，在上级机构对下级机构的约束，形成一种外部约束，其有效性远比不上社员的内部监督。在社员监督缺位，行业管理部门的监督又虚化的情况下，极易产生农信社“内部人控制”局面，为外部监督权的授予者政府提供了干预农信社的制度基础。

（二）“金字塔型”管理组织结构存在缺陷，为地方政府尤其县乡党政干预农信社的经营决策层的制度性条件。

上述“金字塔型”管理决策机构体系是与地方党政管理体制是相吻合，现行省联社高管人员管理办法规定了考察选择高管人员尤其是理事会后选人时，要充分地听取任用层相应级别地方党政部门的意见。尽管理事会、监事会成员和主任对于本级社员代表大会负责、承担一定的责任，但是，由于上级机构对下级机构的约束，因而作为内部约束的“三会”制度形同虚设，失去了效力。还表现在组织结构设计不足。一是党委会和理事会之间职责不清。理事长是法人代表兼任党委书记。由于相当长时期里，国家都把农村信用合作社看作准国有金融机构，因而受长期以来的行政管理模式以及管理者的“官本位”思想影响较深。农信社一级机构中事实上发挥决策作用的是党委而不是董事会。党委会往往会越位包揽了理应属于理事会和执行机构的职权，统揽一切经营管理大权，包揽具体经营事务，造成党委会和理事会的职权混淆。二是理事会和经营班子（执行机构）的职责不清。按规定，农信社主任作为经营班子的第一责任人，同时兼任副理事长，造成决策机构与执行之间界限不清，使得机构之间应相互分工、相互制衡、相互监督的机制失效。三是监事长由农信社内部人担任，往往成了一般意义下的内部审计部门，使监事会形同虚设，不能发挥应有的监督作用。四是二级法人关系行政隶属化。基层信用是一级法人，与县联社应是两级法人经济关系，实际工作中却变成了上下级行政隶属关系，县联社信用社理论上的指导、调剂和服务职能变成了直接的管理权，包括财务管理、信贷审批和人事任命等，“四自”经营原则成为空谈，也背离了合作产权 制度和法人治理原则。

（三）执行层面责权利失衡，是导致法人治理结构失效和财务软预算约束的主要原因。

当前农信社责权利失衡主要原因在于执行层面。尽管农信社章程明确了理事会、执行机构等机构职权与义务配置，以及理事长、主任等高管人员和职权划分，但在实际执行上却往往偏离章程规定，理事长越位行使理应由主任行使的具体的经营管理权、从而削弱了由主任等经营执行机构的运行效能。同时，农信社经济效益和高层管理人员自身利益没有直接关联，因为管理人员的行为目标表现为满足上级机构的偏好以确保自己的职位，或者是获得职位的升迁，以便作为政府的更高层次的代理人，去获取便大的控制权，而不是去有效调动高管人员的积极性以争取农信的最大利益。因而，农信社的绩效考核机制和激励机制很不完善，不能有效评价高管人员的经营绩效，以建立高管人员的能上能下机制。这样，导致法人治理结构失败，财务软预算约束并最终制约农信社发展。

（四）严重的软预算约束机制，强化地方债务风险向农信社转移的道德风险。

农信社软预算约束机制主要表现为当资不抵债时，政府等外部组织通过非市场化手段给予农信社流性支持，从而避免其破产清算。在全国，尽管农信社财务状况相当差，但至今没有一家基层信用社破产关闭，并且都能维持经营，其中一个主要原因就是农信社存在着严重的软预算约束，主要是中央政府部门向农信社提供一系列的财务预算支持措施，包括再贷款、优惠利率政策、央行专项票据与借款、税收减免等。而政府部门之所以给农信社提供财务支持的重要原因是“三农”的问题关系着国家的稳定局面，“三农”需要提供金融支持。但是，由于在软预算约束的条件下，农信社不存在破产的可能，由破产失灵引发的道德风险问题可能变得非常严重（谢平，2001）。这次农信社改革将农信社领导管理权力由中央政府部门管理转换为省政府管理模式。这样，地方政府层次意识到农信社必然受到保护，则很可能倾向通过干预人事安排，采取指令贷款和征收高额税费等方式，将地方债务风险向农信社转移。还有农信社自身层次由于“三会”制度形同虚设、法人治理结构不完善，又基于不可能关闭的预期，因而相当部分的农信社提高经营管理水平的压力和动力很小，在选择信贷项目、防范金融风险上又缺乏压力。因此，农信社改革不容乐观，应正视并解除历史包袱，提供正向激励，防止走下坡路和防范道德风险（周小川，2004）。

三、基本结论与政策建议

通过上述分析，本文得出如下结论，第一，在当前地方政府事权与财权分配不规范、举债约束弱化、地方债务呈明显的增长态势的背景下，农信社领导管理权由中央政府部门管理转换为省政府管理模式，实质上又扩大了地方的金融事权。在农信社金融机构治理机制不规范、金融活动的行政干预较强的情况下，地方债务风险往往转移、发展为区域性金融风险。第二，地方债务风险转移机制是农信社“三会”制度形同虚设、法人治理结构失效的重要因素。而农信社领导管理权是地主债务风险转移机制的核心内容。第三，农信社法人治理结构自身存在着一系列缺陷。因此，判断在现行管理制度下，存在地方政府和农信社合谋中央政府的机制，这将使“花钱买机制”的目标难以实现。为此，提出如下政策建议：

（一）积极深化财政管理体制改革，防范和化解地方债务风险，为农村信用社改革与发展创造健康持续的地方财政环境。

一是修改《预算法》及现行的其他相关法律，使地方政府发债合法化，以开正门，堵后门，并积级组织清欠，削减隐性债务。二是建立严格的地方财政风险控制体系，分级管理各级地方政府债务。组织债务登记调查，编制地方资产负债表，开展对地方政府信用评级，建立财政风险预警体制。地方政府应将更多的权力交给市场，形成地方人大、上级主管部门、中介评级机构和投资者对地方财政权力的整体监控。三是在合理划分中央和地方事权与财权的基础上，进一步明晰各级政府事权界限，加强职能转换，尽快分离政府公共服务职能与资产经营职能。要着眼于提供对辖域内民众福利性强的领域政府不宜插手，以防范债务的累积和债务风险的形成。当地政府所属公司发行债券所筹集的资金也要用于当地基础设施建设，而不能用于纯经营性和赢利性的基础设施（如一般电信项目等），也不能用于应由市场调节的加工工业项目。要通过投融资体制改革，使政府最大程度上退出一般竞争性领域，尽量扩大民间投资和比例。这样，将有助于为农村信用社等地方性金融机构完善法人治理结构以及改革与发展创造健康的地方财政环境。

（二）进一步划分和规范地方与中央之间的金融事权配置关系，界定地方政府管理金融的权限，以减弱地方债务风险向金融风险转移的压力。

一是在合理划分中央和地方事权与财权，深化财政管理体制改革的同时，要进一步划分和规范地方与中央之间的金融事权配置关系，界定地方政府管理金融的权限。尽快制定和颁行《合作金融法》，明确地方与农信社等地方性金融机构之间的相互关系，切实支持地方性金融机构建立和完善“三会”制度及科学有效的法人治理结构。二是各级地方政府应支持农信社等金融机构追索债权，打击逃废债行为。三是政府应对支持“三农”的农信社和金融业务提供正向激励机制，如税收优惠政策。四是可考虑联合监管的方式，赋予地方政府部分监管权，并要求地方财政30-50%的用于农信社的应急支付。五是在将来建立存款保险制度时，应该考虑地方财政对地方金融机构部分出资，以减少地方干预金融出现的道德风险。六是农村合作金融机构向民营银行方向转变，吸引民间注资，使其成为真正的市场经营主体。

（三）进一步建立和完善法人治理结构，增强约束机制的有效性。

一是要建立加快金融职业经理人制度建设，推行理事、主任、监事公开招聘制度的选择和竞争性，以以改善高层治理机构。试行独立董事、外部监事制度。理事、主任、监事选任要避免政府的干预。这样，有助于避免由少数人在较小的圈子里选用人的倾向，以增强外部约束机制。二是实行监事的人事任免由省联社直管，提高监事长的权威性。三是落实主任的经营自主权，应规定理事长不得兼任主任。四是进一步加强对广大社员的民主管理和金融知识的宣传教育，以提高其参与经营管理的意识和社员大会的质量。五是适当降低农村商业银行的准入条件，有利于吸引战略投资者进入，增强酱的内部约束力量。

（四）人民银行与银监部门应通力合作，加强监管，深化改革，降低农村信用社改革的道德风险。

在为防止农信社改革道德问题上，各级人民银行与银监部门应通力合作并尽快建立磋商协调机制。一是要为防止农村信用社采取虚报、欺骗等手段满足人民银行在资本充足率、不良贷款下降率方面考核标准的不诚实行为，人民银行与银监部门要互通信息加强监管。同时要赋予人民银行事后追溯权，若发现农信社违规时，有权收回全部支持资金。二是督使农信社首先把自身经营已形成的风险加以化解，收不回来一定要惩罚，为后面的改革打好道德基础。积极支持消化历史包袱。三是要尽快建立农信社强制性信息披露制度家禽社要及时向股东及其他利益相关者披露财务费用、资产质量等重要经营指标，并确保其其实、准确、完整，在此基础上规定相应权利义务及处罚标准，减少不同利益主体间的信息不对称。三是要尽快推行农村合作金融机构依法破产制度形成及时有效的退出机制，防止诱发“逆向选择”和“道德风险”。四是要及时建立分层次的存款保险机制。

参 考 文 献

1、《南方金融》月刊340期 2004.12

2、《中国农村信用合作》月刊128期1999.11

3、周天勇：金融风险与资本社会化——国有企业与银行债务关系的制度分析[M]，

经济科学出版社，1998

4、张杰：中国金融制度的结构与变迁（1978-1998）[M]，山西经济出版社，1998