农村信用合作社治理结构探讨

一、当前农村信用社治理结构中存在的问题…………………………1

 （一）产权定位不清晰………………………………………………1

 （二）社员大会“形同虚设”………………………………………2

 （三）理事长与主任的权责不清……………………………………2

 （四）监事会作用不大………………………………………………2

 （五）行业管理体制的弊端…………………………………………2

 （六）越位的监管者…………………………………………………3

二、当前农信社治理结构现状的主要原因……………………………3

 （一）产权关系模糊，所有者管理缺失……………………………3

 （二）法人治理结构不健全，权力制约失衡………………………4

三、思考与对策…………………………………………………………4

 （一）充分认识农村信用社的产权定位……………………………4

 （二）建立以联社为单位真正意义上的“三会”…………………5

 1、完善社员代表大会（社员大会）和理事会职能……………5

 2、建立行之有效的监事会制度…………………………………5

 （三）行业管理体制的建设…………………………………………6

 （四）监管者的角色定位……………………………………………6

内 容 摘 要

我国农村信用社治理结构中存在的问题：一是所有者虚无，政府坚持下的合作制是不规范的合作制；二是三会形同虚设；三是行业管理权则不清；四是监管者越位。针对这些现状与困惑，笔者结合我国农信社实际，借鉴美、法等国对农信社治理结构的先进理念，从支持农业可持续发展的高度，提出官办合作，以联社为单位强化三会建设，正确定位行业管理和外部监管，从而多管齐下，多方联动，综合治理，形成一套完善有效的治理结构。

关键词：农村信用社 治理结构 探讨 对策

农村信用合作社治理结构探讨

农村信用合作社的治理结构，应当包括其产权制度、内部权力制衡、行业管理、外部行为监管等等，其中，产权制度是农村信用社治理结构的根本所在；内部权力制衡是农村信用社治理结构的核心；行业管理和外部行为监管是完善农村信用社治理结构的重要手段。从1951年至今，我国农村信用社的发展大致经过了四个阶段：1951年—1959年，是组建和发展阶段；1959年—1979年，是背离合作制下放管理阶段；1979年—1996年是由农业银行管理的官办阶段；1996年—2003年，是监管部门直接托管阶段。在我国农村信用社发展的四个阶段中，不同时期有不同的治理结构，哪怕是下放给贫下中农管理时，作为基层社队的金融工具，它也有自己的治理结构，也完成了不同时期的历史使命，并随着农村信用社的不断发展壮大而日趋完善。但在市场经济体制日益完善的今天，农村信用社作为金融企业要生存发展就要讲效益，但扶持“三农”要求其讲政策，农村金融改革中合作制是否应当坚持等问题，都对我国农村信用社的治理结构提出了挑战。

一、当前农村信用社治理结构中存在的问题

（一）产权定位不清晰

一是无明晰产权的合作制。产权明晰是指在明确金融机构归谁所有的前提下，确立其独立的法人地位，所有权和法人财产权相对分离。而我国农村信用社的产权在一开始就没有得到明晰的界定，从社员来讲，全体社员对由他们出资组建的信用合作社只有名义上的、模糊的产权归属关系，他们大多以为信用社是由国家控制和经营的（事实上也是如此），社员并没有把它和国有商业银行区分开来。从国家来讲，对于信用社她确实没有拿出一分钱的资本，虽然多年来一直在对它行使管理权，但对它却是实实在在的没有所有权，尤其是法律意义上的所有权。再次是对于由存款异化而来的股金实行的是入股自愿，退股自由，稳定性极差，那么一旦出现风险，这块股本金首先就难以保全，“未遇外患，先起内讧”。

二是变相成为国家信用的合作制。在监管部门对信用社的监管指标中，资本充足率一直是第一个监管指标，它的计算是资本净额与加权风险资产总额之比，标准值是大于或等于8%。但事实90%以上的信用社达不到这个标准，且大多是负数，其原因一是本身资本金严重不足；二是都被亏损和呆账贷款吃掉了。但为什么一个资本充足率为负数的企业其流动性指标却一直没有问题呢？到现在没有看到一个信用社出现挤兑或者破产关闭呢？究其原因，还是国家信用发挥重大的作用，没有所有人的信用社实际上就是国家所有。农村合作基金会尚且最后由政府买单，更何况是牌、证、章、照齐全的信用社？对于信用社的支农再贷款，政府主导型的农村信用社改革和将农村信用社改革的目标定位于适应和满足“三农”的需要，更加体现出农村信用社的政策性和国家后盾。

三是违背合作制的合作制。信用社作为合作性金融机构，其运作基础就是合作原则。早在1844年，英格兰德罗虚代尔公平开拓者协会就提出信用社的七大合作原则，现在真正意义上的信用社仍是按照这些原则在运作，这七条原则概括起来就是：一人一票制；入会开放性；非盈利性；公平利率；会员教育培训；不负债经营；中立原则。在我国农村信用社的发展历程中，客观地说，是丝毫看不出这七条原则的影子：社员代表是信用社自己选的，一人一票反映的是信用社或者说是信用社的意志；入会者都是贷款人，并且是在信用社要求不入会就不能取得贷款的情况下入的会，多数非自愿；作为监管当局一直鼓励信用社盈利，效益一直被作为信用社的一个重要经营目标来进行考核；同是会员，贷款利率可以从央行基准利率上浮到50%，只因行业（农业和非农业）不同或者是和信用社主要负责人关系不同而异；会员的教育培训是空白；大多数信用社目前是负债经营。

（二）社员大会“形同虚设”

社员大会作为信用合作社的最高权力机构，可以说真正意义上的社员大会根本没存在过，而社员大会职能的履行，也只是一种形式罢了：乡镇信用社的社员代表多数为本社职工或村组干部，一是他们本身不能代表全体社员的意志，且非职工社员大部分缺乏对信用社性质的了解；二是从利己的角度出发，他们不会认真的去审理理事会工作报告，或者说不会去当面弹劾一个与自己利益息息相关的主任或理事长；三是即使这样，这种形式的社员代表大会也只是在要更换主任时才走一下过场，平时根本不会按时召开。至于县联社的社员代表大会，则按章程全部是由全县信用社主任和职工代表组成，和职工代表大会已没有什么两样，有的地方干脆就把社员代表大会与职工代表大会合二为一召开。由于联社实际上的官办性质，对于握有自己生杀大权的联社领导班子，哪个职工又敢在大会上发表自己的不同意见呢？

（三）理事长与主任的权责不清

由于社员权力的虚无，导致了其权力执行机构理事会的责、权、利不对等。作为经理人，应当是对所有人负责，那么信用社的主任或理事长就应当对社员负责，事实上在我国现实情况下，既没有由社员主动提名产生的信用社理事长和主任，也没有因为经营不善而被社员罢免的理事长和主任，经理人不是在对所有人负责，而是对上级负责。对信用社主任的奖励约束都是由其行政上级来做决定的，由于信息的不对称，激励约束机制的不健全，导致其中欺上瞒下、内部人控制的现象不同程度的存在。可以这样说，在会计真实性反映方面，信用社是随意性最大的金融机构之一，财务、不良贷款、内部往来等科目，每到年末报表，都不是按照真实经营情况反映，而都是按照有关领导意见和上级的考核指标进行调账处理。

（四）监事会作用不大

先来看信用社的监事会，对于一个只有十几个甚至更少职工的信用社，在除去理事会成员、正副主任和财务负责人后，能胜任监事的人几乎屈指可数，在主任负责制下的信用社，监事会基本是无插足之地，如果不是应付检查，是若干年看不到一次工作记录和会议记录的。对于一些因管理失职出现问题和风险的信用社，在追究和处罚相关责任人时，也很少看到对监事会成员的处罚记录。再来看县联社的监事会，首先监事长享受副科待遇，并且多由理事长或主任提名，为联社班子成员之一。这种有中国特色的平级监督或者干脆是下级对上级的监督，其履行职责的能力和效率是最值得怀疑的。据对部分县市的不完全调查，监事长大多分管内审监察工作，主要精力在对全市（县）乡镇信用社的审计检查工作，对联社的监督可以说基本空白，所做的工作恰恰是监事会职权中所没有的，而在联社章程中赋予监事会的职权范围内的工作却一件没做。

（五）行业管理体制的弊端

从1998年国办发[1998]145号文件下发后，全国信用社县以上行业自律组织就如雨后春笋般地冒了出来，不管是后来的地市联社也好，行业管理办公室也好，在信用社近几年的发展和规范中也发挥了不少积极作用，但客观地评价这种行业管理，是弊大于利的：

1、干部任用难以让信用社心服口服

在新组建的绝大多数市以上行业办和联社，其主要领导都是人民银行干部（现是银监干部），并且大都是提拔任用（否则谁愿意过来？）作为行业管理部门，县及以下信用社对于自己入股的联社，自身干部却难以“进步”到上级机关，所有的民主选举也只是流于形式。难怪有人说县以下信用社以前是农业银行的家属就业安置区，现在的县以上信用社（行业办）是人民银行的干部分流提拔区。

2、管理方式和管理范围问题

对于由下而上入股组成的地市级联社或是监管部门成立的行业管理办公室，其初衷都是维护信用社权益，加强行业自律，发挥联络、指导、协调和培训等作用，服务重于管理。但在实际操作中，他们是重管理，轻服务，该管的不管或者没有管好，不该管的偏要管，并且有些工作和监管部门是重复劳动，搞得信用社无所适从，也难怪有人说行业管理部门和市联社是信用社“花钱请来的婆婆”：一是干预经营，抓大额贷款审批、固定资产购置和大宗财务开支审批权；二是抓人事权，热衷于县联社的新进人员和领导班子调配等工作；三是抓自身经营创收，管理费对于维持市级机构的运作是杯水车薪，于是利用入股资金甚至增加入股资金搞拆借、投资、买债券等等都成为了他们工作的重中之重；四是抓考核，以包代管。真正在维护信用社权益，联络指导、培训等方面，投入的工作量却是不值一提。

（六）越位的监管者

农信社从农业银行划归人民银行管理后，人民银行直至后来的银监会就一直是监管和管理一肩挑，既当裁判员又当运动员，结果是裁判员当得不好挨人骂，运动员当得不好被人批。作为监管者，其主要职能是行政许可、运行监管和风险处置，这三方面，好像也只是增加了报表数量和现场检查频率，让信用社应接不暇。作为管理者，除了为信用社争取到一点支农再贷款外，监管部门没有给信用社带来任何利益，一方面要求信用社自主经营，自负盈亏，另一方面在没有提高信用社的竞争实力，从中央为信用社争取到任何政策的前提下，还要考核信用社的支农效果：农业贷款占比，小额农贷推广面等等，甚至让信用社感觉到还不如农业银行代管期间得到的“益处”多。

二、当前农信社治理结构现状的主要成因

以上对农信社治理结构现状的分析，其根本原因在于以下两个方面。

（一）产权关系模糊，所有者管理缺失

产权关系模糊，所有者管理缺失，没有形成有效的产权约束机制。从农村信用社创设角度来看，农村信用社产权归属关系非常清晰，社员作为出资人拥有农村信用社的所有权，不应该存在所谓的“产权不清”或“产权关系模糊”问题。但是在现实中，社员基本上没有扮演所有者的角色，等于是拱手放弃了所有权，“所有者缺位”的结果实少数的行业管理者及经营管理者代替“所有者”行使了对产权的所有权、控制权和处分权，实质上是经营权管理代替了所有权管理，造成“所有权管理缺失”，因而也就无法形成有效的产权约束机制。分析原因：

一是入股金额小，入股社员多且分散，农村信用社经营好坏对社员吸引力不大，社员行使所有权的积极性不高，对农村信用社的管理与发展不闻不问。

二是更多农户入股的目的不是为了获得分红，而是为了方便贷款，也就是通过入股成为社员取得贷款的资格。事实上，多数农村信用社因亏损严重多年来基本上没有给社员分红。久而久之，股权沦落为一种贷款资格权。

三是农村信用社实行的是社员入股、一人一票的合作制，前几年的股金有点像定期储蓄存款，不论信用社盈亏都要分配股息，而且股金随意退取。实质上是一种松散的资金联合，无法真正形成有效的产权作用力。

四是农村信用社的经营者在既没有所有权约束，又不必为所有者负责的宽松环境下，完全行使信用社的人、财、物等一切权力，缺乏自觉接受社员监督的意愿，不会自己主动要求理顺产权管理关系，健全产权约束机制。

五是县（市区）联社是由于各基层农村信用社入股组成的联合组织，从产权角度看基层社是联社的所有者，但实际上联社只扮演了基层社领导的角色。联社与基层社权责关系的本末倒置，也进一步影响和加剧了基层社与社员权责关系的本末倒置。

（二）法人治理结构不健全，权力制约失衡

法人治理结构不健全，权力制约失衡，“内部人控制”问题突出。据对某市农村信用社调查，目前（县市区）信用联社和基层信用社都建立了“三会”制度。但是，只能说是从制度上和形式上得到体现，并没有真正落实和有效发挥作用。

一是“三会”没有发挥应有的作用。社员代表大会是入股社员充分行使所有者权力的载体，但调查发现不少信用联社、基层信用社没有按规定坚持每年至少召开一次社员代表大会，即使召开也只是例行公事走之形式，一些关系信用社发展的重要决策很少经社员代表大会表决；理事会作为社员代表大会的常设执行机构，没有真正发挥所有者代言人的作用；监事会混淆于普通的监督检查组织，没有真正行使监督理事、监督经营管理和财务管理的权力。

二是行政化的管理模式导致权责不明、权责分离。联社基本上实行的是理事长领导下的班子集体负责制，理事长是班长，主任、监事长均是班子成员，分别享受相应的行政级别待遇并有内部分工。理事长、主任、监事长的产生虽然执行《农村信用社章程》中规定的推选、聘任程序，但发挥关键作用的是上级组织的考察、决定。基层农村信用社绝大多数主任，由联社班子直接考察、聘任。行政化的管理模式，导致理事长、主任、监事长以及他们领导的理事会、主任、监事长只知道对上级负责而不是对出资人负责，完全背离了农村信用社法人治理结构的初衷。这种格局，往往造成联社班子甚至是理事长（或主任）一人大权在握，集决策权、经营权、监督权于一身几乎不受任何制约，权责严重失衡，出现了严重的“内部少数人控制”的问题。

三、思考与对策

对照我国农村信用社产生的历史背景和发展过程，结合我国作为农业大国的现实国情，参照美、英、法等国合作金融成功发展的经验，笔者以为，要完善信用社的治理结构，有效防范金融风险，应按照实事求是的原则，尊重历史、正视现实、因地制宜、着眼长远、多方联动、综合治理。

（一）充分认识农村信用社的产权定位

从农业可持续发展的高度充分认识农村信用社的产权定位。重点是划清历史界限，“官办”即政府对历史负担实行财政兜底，合作即重新增资扩股，实行规范的合作制，职工、社员和政府对信用社以后的经营风险共担，利益共享。而且在信用社经营状况改善后，可再按照市场经济模式实行股权转让，政府可全身而退，信用社的风险也得到有效化解和处置。之所以这样提：首先无论是从历史还是现实看，我国的信用社从来就没有民办过，也从来没有成为某个小集团和个人谋利的工具。合作制的核心是“由社员出资，为社员服务”，在我国为社员服务基本做到了，但社员的出资却带有很大的强制性和非互助甚至是投机目的。众所周知，我国的信用社整体经营状况较差，资本金严重不足，亏损和不良资产包袱较重，但按照现实模式操作下的存款化的股金能抵御得了真正的经营风险吗？中央想努力减少改革的成本，信用社的产权才成为了问题，如果财政纯粹为了甩包袱而硬生生的将信用社的风险转嫁到社员头上，由于现实中社会闲散资金的逐利性，我们的信用社在其增资扩股过程中，如果实现信息对称，让社员都知道“自己”的信用社的真实经营情况，那就会产生两种可能：一是效益好的信用社人们会趋之若鸷，增资扩股将非常容易，并日益成为地方性商业银行；而效益较差的贫穷地区的信用社将举步维艰，可能面临关门大吉的危险。如此两极分化下去信用社就成为了为富人服务的商业银行，贫穷地区的农民将越来越难得到信用社的金融服务，这样不是离其办社初衷越来越远了吗？其次，由于国家信用的强大后盾，信用社才走到今天，这次的信用社改革试点，已明确由省级政府负责信用社的管理，而且中央在为了让省级政府“乐意”接受信用社的管理方面做了大量的工作，也出台了一些政策；再次，官办与合作制并不矛盾，作为市场经济最发达的美国，其产生之初就完全市场化动作的信用社尚且不计提存款准备金，不征收营业税和所得税，而且有完善有效的保险机制，才得以发展到今天。而我国一开始就有浓厚官办色彩的信用社，多年不但没得到政府的政策照顾，还为政府承担了部分政策负担，现在想一步到位转成“民办合作”，是缺乏理性的。再次，无论是将信用社交由中央还是地方管理，只要按照“多矛、少取、放活”的农村工作原则来操作，将主要涉及到一个财政兜底问题，而且这笔兜底资金是不需要一次性拿出来和有多种操作方式的。但信用社的“官办合作”性质的早日明确，将会从根本上解决信用社的产权问题，那么我们的信用社才能实现合作制、政策性和商业性的有机统一，才能真正发挥农村金融主力军和金融联系农民的桥梁和纽带作用，也才能为农业的可持续发展提供良好的金融支持。最后，建议国家对信用社实行照顾，并将农村扶贫开发项目以财政贴息、担保等形式交给信用社做，在操作方式上实行信用社与地方政府（或其制定部门）平行合作，双重审批，让信用社成为国家农业政策扶持的平台和载体，给信用社以农村金融中的垄断地位，从而增强农民入股为社员的积极性，逐步壮大信用社的俄实力，真正做到社农双赢。

（二）建立以联社为单位真正意义上“三会”

取消乡镇信用社的“三会”，建立以联社为单位建立真正意义上“三会”。乡镇信用社的三会，从某种意义上讲完全是人、财、物的浪费，是专家心目中的理想模式，但却是最不切当前信用社实际的东西，十几个人的信用社，管理几十个村几千直至几万户贷款，还要设两到三个网点，有的地方信贷员跑一遍贷款户就要半年时间，平常除去守库值班人员开个职工会人数就难过半，加上农民社员金融知识的贫乏，怎么要求他们去按“三会”规范，但民主管理、合作共济是合作金融机构的基本优势，在确定信用社的官办合作性质之后，在治理结构是继续保持民主参与，完善以联社为单位的法人治理结构，建立真正意义上的“三会”也就势在必行了。

1、完善社员代表大会（社员大会）和理事会职能

一是确定各方社员代表的占比，应当按照农户、农村工商会、信用社职工、其他等分类选举社员代表，从而使社员代表能切实起到维护会员利益的作用；二是在此基础上，以海选方式民主选举产生信用社理事会，再在理事会成员中民主选举产生理事长；三是由社员代表大会选举信用社信贷委员会成员；四是社员代表大会对理事会和信贷委员会随时有罢免权；五是由理事会聘任和解聘联社正副主任，正确划分理事会和主任的职权，坚决推行理事长和主任分任制，不得兼任。

2、建立行之有效的监事会制度

一是以县联社为单位建立监事会，监事会多数实行兼职，可由政府代表、行业管理部门代表、监管部门代表和信用社职工代表组成，要求这些人能精通信用社的各项业务，熟知各项金融法规，并定期组织培训；二是实行监事长派驻制，监事长可在监事会成员中选举产生，要求其监督信用社的日常经营管理和财务管理，对理事会决议和主任的决定进行咨询、并有最后否决权；三是监事长应定期和不定期召开监事会会议，通报自身工作情况和确定近期监督工作重点。

（三）行业管理体制的建设

中央已经明确，农村信用社由省级人民政府管理，地市级原则上不再设立管理部门，是节约成本，提高管理效率的明智之举。但这种管理应避开“一管就死，一放就乱”的陷阱，一是坚持政企分开；二是要注意调动联社的积极性；三是重服务，轻管理，尽量优化信用社的监管环境，减少信用社的管理成本。具体而言，行业管理应重点抓好以下几项职能：

1、维权。即在各级各部门为信用社争取更大的发展空间，致力于提高信用社在金融业中的地位，如农业政策对信用社的影响、税收、农村信用环境建设、农村资金流向、大额债权追索以及信合保险的建立等等。

2、协调。重点是协调农业产业政策在农村信用社的贯彻、农村信用社与地方政府及相关部门的关系，信用社与社员及信用社相互之间的关系，减少基层社办社会、搞达标等活动的公关成本。

3、服务。主要是在增强农村信用社的整体竞争力方面，如网络化建设问题、业务处理和管理系统电子化问题、通存通取问题、票据业务发展问题、员工培训问题、CI形象设计问题等等。

4、规范。重点是抓内部控制制度的建设，加大内审力度，防止内部人控制，从而增强信用社有效防范系统性风险的能力。

（四）监管者的角色定位

作为银行业金融机构的监管者，《银监法》赋予三项职责：行政许可、运行监管、风险处置。结合信用社的实际，监管的工作重点是搞好非现场监管，评价风险，分类处置；二是督促其三会的规范和其它内控制度的建设和完善，防止内部人控制现象的发生；三是查处各种违规行为，维护存款人合法权益；四是督促其提高经营透明度，监管其信息反映真实性，逐步向社员民主管理过渡；五是高管人员任职资格审核，逐步提高其高管人员素质和经营管理水平。至于其贷款投向、支农效果以及机构改革等，作为监管部门只应充当配合的角色，而不应是主角。

总而言之，对于处于改革十字路口的农村信用社，官办合作是切合实际的产权模式，强化三会的权力制衡是完善治理结构内在要求，各司其责的行业管理和外部行为监管是信用社治理结构不断完善的必不可少的外在力量。只有多管齐下，多方联动，综合治理，才能为农村信用社建立一套完整的治理结构，从而有效防范其经营风险，帮助其早日走出经营困境。

参 考 文 献

（1）史纪良、张功平，2000：《美国信用合作社管理》，中国金融出版社，2000年第一版。

（2）陆磊，2002：《论合作金融的混合治理结构》，《金融研究》第七期。

（3）陈剑波，2000年5月，《对深化农村信用社改革有关问题的探讨》，内部工作报告。