农发行信贷风险管理探索

提纲：随着粮食流通市场化改革的深入推进,国有粮食企业改制步伐加快，农发行的客户群将会发生较大变化，信贷营运与管理进入了一个新的阶段,防范信贷风险的任务更加艰巨。要履行好新形势下的政策性金融职能，农发行必须结合自身特点，更新经营理念，改进技术手段，创新管理机制，构建切实有效的信贷风险防范体系。

内 容 摘 要

一、新时期农发行信贷风险构成与特点

(一)政府政策风险。

(二)企业信用风险。

(三)农发行操作风险。

(四)市场风险。

二、当前农发行信贷风险管理中存在的主要问题

（一）政策原因形成的贷款风险加大了管理难度。

（二）企业经营形成的贷款风险增加了管理压力。

(三)信贷风险管理观念滞后。

(四)信贷政策需要继续完善。

(五)风险识别机制不健全。

(六)风险管理程序不科学、责任不明确。

(七)人员素质不适应、信贷风险管理基础制度不落实。

三、加强信贷风险管理对策建议

（一）深化改革，完善政策，化解存量风险。

（二）完善风险管理制度。

（三）源头着手消除风险产生的根源。

（四）加强内部管理，强化内控机制，落实岗位责任。

（五）规避风险。

（六）落实风险补偿措施。

 (七)调整信贷发展战略,重塑信贷管理文化。

(八)完善信贷政策,创新信贷产品。

(九)提高风险识别水平,完善风险预警机制。

(十)加强授信授权管理,建立信贷风险分散机制。

 (十一)创新教育培训机制,提高员工业务素质。

农发行信贷风险管理探索

中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构。其成立10年来，全面贯彻落实国家粮棉购销政策和有关经济、金融政策，为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。

 随着国有粮食购销企业改革改制的深入推进，企业经营产购加销一体化趋势日益明显。适应新形势的要求，农发行适时调整完善信贷政策，由单一向多元的信贷政策转变。一是调整贷款对象。把贷款对象由原来单一的国有粮食购销企业，逐步扩大到国有控股粮食购销企业以及改制后落实原有债务、具备贷款条件、继续从事粮食经营的非国有企业。二是适当延伸业务范围。在有效防范信贷风险、不与商业银行竞争的前提下，延伸对粮棉产业链条的信贷支持，支持具有收购资格的粮棉产业化龙头企业开展粮棉收购，支持粮食购销企业与加工企业开展联合经营。三是突出支持重点。大力支持中央和地方粮棉储备体系建设和政府调控市场的粮棉购销，支持国有粮食购销企业发挥主渠道作用，增强国家对粮棉市场的宏观调控能力。四是区别对待，分类指导。对保护价收购和储备粮棉收购、轮换，及时足额供应收购资金；对政府调控的粮食贷款，在地方政府落实风险补偿的前提下积极支持；对企业自主经营粮食贷款，按企业风险承受能力择优发放。在今后一段时期,农发行将处于职能转型期,即从支持保护价粮食收购,逐渐转向以支持储备和非保护价收购为主;在对农业的支持范围上,将从对粮棉流通领域的支持转向以其他领域为主。信贷管理将不断面临新的情况和问题。加强转型期信贷风险管理,确保农发行在执行政策的同时,有效防范信贷风险,事关农发行更好地为三农服务,事关农发行的可持续发展。

一、新时期农发行信贷风险构成与特点

 根据巴塞尔资本协议,商业银行的风险一般包括信用风险、市场风险和操作风险。从我国的实际和农业政策性银行的特殊性看,农发行的信贷风险主要由政府政策风险、企业信用风险、农发行操作风险和市场风险构成。在新时期新形势下这四种风险分别呈现出不同的特点。

(一)政府政策风险。

政府政策风险仍将是农发行信贷风险的重要组成,但表现形式发生了较大变化。从狭义上理解,政策风险主要是指由于各级政府财政政策不完善,对农发行执行政策而导致的信贷风险没有相应的补偿政策,或者政策执行不到位等原因,造成的农发行利息或者贷款本金损失风险。目前农发行政策风险主要有以下特点:一是增量收购贷款的政策风险下降。按照十六届三中全会关于对流通环节的间接补贴为对农民的直接补贴的要求,粮食收购市场即将全面放开,农发行实行“以销定贷、以效定贷”的信贷政策,贷款供应的刚性降低,政策风险下降。二是政策风险呈现区域多样化。自2001年7月国务院决定实施“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的政策以来,粮食问题基本上形成了分省决策、一省一策的格局,政策风险呈现多样化。三是存量贷款潜在的政策风险加速显现。由于历史和政策原因,粮食企业财务挂帐占用的农发行大量贷款,即将进入本金消化期。处理“三老”和企业产权制度改革,将使农发行存量贷款潜在的政策风险变为现实风险。 

(二)企业信用风险。

企业信用风险将成为农发行信贷风险的主要组成部分,风险管理面临较大难度。一是风险集中度高,选择性差。受业务范围的限制,农发行的贷款对象主要集中在国有粮食购销企业和供销社棉花企业。即使开办项目贷款后,贷款客户仍将被严格限制在农业的领域内。二是企业经营风险比较大。随着加入WTO对农业影响的逐渐显现,粮棉市场的供求情况越来越受到国际市场的影响,在发达国家出现增加农业补贴的新趋势下,我国农业将面临严峻挑战,特别是国有粮食企业整体上历史包袱重,经营机制不活,面临着较大的经营风险。三是存在较大的道德风险。在企业产权制度改革,法人治理结构不到位之前,存在较大的道德风险。农发行不提供贷款支持,存量贷款难以收回，给予贷款支持,又缺少有效的风险控制措施,处于两难境地。

(三)农发行操作风险。

操作风险是农发行信贷风险的重要因素,在职能转型期更显突出。巴塞尔新资本协议将操作风险界定为“因为内部流程、人力和系统的不足或者失误以及外部事件冲击所导致的直接或者间接的损失的风险”。职能转型期农发行的操作风险主要有三个特点:一是原来基于粮改“三项政策、一项改革”基础上的管理制度,将随着市场化改革不断调整;二是对于新开办的贷款必须建立新的管理制度;三是计算机等新的技术手段的应用,对传统的信贷业务操作流程产生冲击。由于农业政策性银行的业务特殊性,这些管理制度和操作规程的建立和完善缺乏现成的模式,必将经历一个相当长的探索完善过程,这意味着操作风险的加大。

(四)市场风险。

市场风险将逐渐显现,应该引起重视。随着金融体制改革的深入,利率市场化和放松汇率管制的步伐逐步加快。同时,职能调整后农发行贷款范围拓展,筹资渠道拓宽,资产负债多元化,将面临着更大的市场风险。

 随着当前新一轮粮改政策已由试点逐步推开，实行对种粮农民直接补贴，“两放开一调整”标志着粮食流通体制改革市场化的必然趋势和最终目标。粮食市场化改革对农发行信贷管理的冲击是显而易见和不可小视的。一是粮食市场化改革后，粮食购销企业原有的“政府职能”基本解除，企业完全按市场规则运作，收购资金既要控制贷款风险，又要防止区域性农民“卖粮难”问题，农发行处于“两难”境地；二是粮棉企业改制、职工转变身分，大多数地区按县域经济民营化的要求实行多种形式的体制改革，收购资金不再具有“刚性”，农发行在贷款对象的选择上也不再是“捆绑”的指定型，而是“择优”的模糊型，选择的风险日益趋于市场化；三是市场的全面放开，收购主体的多元化，粮棉企业多渠道筹集资金、多方式组织收购、多形式开展经营，农发行信贷监管内容和方式都应进行调整和完善。由此可见，随着粮棉市场化改革，农发行信贷风险也由政策性风险为主逐步转化为市场风险为主。

二、当前农发行信贷风险管理中存在的主要问题

 近年来,农发行坚持以收购资金封闭管理为中心,积极探索和完善了一系列信贷风险管理制度,取得了显著的成效。但是现有制度难以适应农发行职能转型期信贷风险管理的需要,其主要表现在以下几个方面。

（一）政策原因形成的贷款风险加大了管理难度。

1、粮改前企业执行国家的定购政策以及调销计划等形成的挂帐，国务院虽然出台了消化政策，但目前消化的资金来源及责任尚未落实，尤其是企业自补挂帐部分，因企业效益差难以消化。

2、粮改政策不配套形成的贷款风险。一是附营业务划转政策不配套导致未划出的附营业务贷款成为风险贷款。1998年附营业务划转后按国务院的有关规定，农发行全力搞收购资金的封闭管理，不能再给附营企业注入贷款，这部分未划出的附营企业因得不到农发行的信贷支持，难以持续经营，现在大部分企业已关停，占用的贷款也成为呆帐贷款。二是保护价收购政策、顺价销售政策不配套，导致购销企业出现大量的超期储存以及陈化粮占用贷款，增大了商品库存占用贷款风险。2000年前按保护价收购政策，购销企业收一斤粮农发行就发放一斤粮的贷款，收购的保护价粮食库存的利费补贴由粮食风险基金承担，而购销价差却未明确由谁负担，加上保护价收购政策和顺价销售政策的刚性要求导致购销价差全部由农发行的贷款垫支。在保护价与市场价价差没有相应资金弥补的情况下，企业不能顺价销售积压在库存中的粮食目前大部分已经超期或陈化，贷款风险相当大，三是购销市场化改革缺乏相应的配套资金，增大了银行的贷款风险。1998年实施粮改以来，各地政府均要求企业下岗分流、减员增效，但却不给予相应的配套资金，企业为完成改制任务而挤占粮油货款分流职工的现象较为普遍。 

（二）企业经营形成的贷款风险增加了管理压力。

1、企业费用紧张，存在挤占收购资金的风险。企业费用补贴大幅减少，导致企业的费用更加紧张，企业在无资金开支工资、保管费用的情况下很可能挤占收购资金，导致农发行的贷款风险增大。

2、 经营观念落后，经营决策失误导致贷款风险增大。过去对粮食实行保护价收购，企业根本不用动脑筋考虑收不收，收多收少以及是否收得到粮的问题，随着粮食退出保护价，收多收少及收购价格由企业自主决定，而且收购市场也不再由购销企业垄断，个体、加工企业加入，使购销市场竞争更趋激烈，在这种情况下一些购销企业一是对改革悲观失望，不积极主动适应市场，守住原来的老粮，依靠补贴渡日，购销规模萎缩，导致亏损增加。二是盲目扩大收购规模，抬级抬价收购粮食，造成购进粮食成本过高，新收的粮食不能顺价销售。三是部分企业法人代表缺乏责任心，不主动寻找市场，购进粮食质次价高，连年亏损。这些表现反映购销企业经营观念还未根本转变，还不适应市场经济的要求，企业的经营决策往往与农发行风险管理的要求相悖导致贷款风险增大。

3、经营规模小，市场竞争力弱，效益难以提高。防范和化解贷款风险的源头在企业效益，若企业效益好，无论是新增贷款还是存量贷款风险都会减小，相反则贷款风险就会加大。而农发行有贷款支持的相当一部分企业购销规模较小，市场占有率低，在目前粮食市场竞争激烈、利润薄的情况下，效益得不到提高，增大了贷款风险。

4、沉重的历史包袱增大了贷款风险。粮改以来由于企业顺价销售困难，企业下岗分流职工向其它企业借支的款项、拖欠职工的工资、福利以及积欠的利息，尚未支付，威胁到收购资金的安全。

5、企业改革存在转嫁改革成本和逃废贷款的可能性。随着粮改的进一步深化，企业改革的力度还会加大。企业要解决人员过多的矛盾就必须实行下岗分流，这需要大量资金，企业在本身无资金，政府也拿不出资金的情况下很可能挤占粮食销售货款或者处理有效资产。

(三)信贷风险管理观念滞后。

由于长期受保护价收购政策的影响,信贷风险管理观念滞后。在干部职工中普遍存在对农发行信贷风险管理的重要性认识不足,缺乏现代信贷风险管理必须的技术手段,信贷风险管理还没有实现从以实物管理为中心向以价值管理为中心的转移,没有形成与职能转型期相适应的信贷风险管理文化。

(四)信贷政策需要继续完善。

一是对于退出客户的信贷风险防范缺乏有效的政策措施。对非保护价贷款客户实行择优选贷,必然导致一部分企业失去贷款资格,存量贷款风险突出。二是非保护价贷款政策在操作中存在困难。由于非保护价贷款的“以销定贷、以效定贷”政策过于原则,在农发行仍然承担防止卖粮难职责的影响下,往往容易影响贷款决策,潜伏较大的信贷风险。三是贷款企业范围缩小不利于分散风险。贷款支持范围限定在国有购销企业,不利于择优选贷,使信贷风险更加集中。四是信贷产品单一。没有形成与农业的产业特点和地区多样化相适应的信贷产品。

(五)风险识别机制不健全。

一是贷款分类不能全面反映贷款风险情况。线性贷款分类方法没有把政策风险和信用风险进行明确的区分,不能很好揭示出贷款的风险状况和成因。二是没有建立起适用于粮棉企业特点的信用评级制度,难以作为信贷决策的重要依据。三是对行业风险分析不足。在对农业特别是粮棉产业发展状况、经济周期、经济规律的分析上还不够,预警调控机制还不完善。四是信贷风险管理的技术方法比较落后。当前风险管理仍然停留在以定性分析为主的阶段,定量分析还处在刚刚起步阶段。

(六)风险管理程序不科学、责任不明确。

一是贷款审批约束机制不强。各个岗位在管理上具有从属关系,没有专门的贷款风险控制与管理部门,审贷分离在执行中大打折扣。二是贷款风险管理责任不明确。由于授权制度还不完善,加之审贷分离原则落实不到位,贷款管理各环节的职责、权限还比较模糊,有关人员责任不明确,没有建立起有效的风险责任追究制度,激励机制弱化。

(七)人员素质不适应、信贷风险管理基础制度不落实。

由于激励机制不健全,业务培训难以达到预期效果,员工风险管理素质难以提高,部分业务制度的合理性、操作性较差,直接影响了信贷风险管理措施的落实,操作风险时常发生。

三、加强信贷风险管理对策建议

 农发行当前的信贷风险管理,必须在积极借鉴国内外金融机构管理经验和教训的基础上,从农发行的实际出发,从严管理,不断创新,积极探索市场经济条件下,加强信贷风险管理的有效措施。

（一）深化改革，完善政策，化解存量风险。

一是政企彻底分开。要转变粮食主管部门的职能，变管理为服务，将粮食主管部门建成行业协会性质的职能机构，同时加大企业的改革力度，进行股份制改造，鼓励民营资本、个人资本参股控股，企业才能真正按市场规律自主经营，才能避免行政干预风险。二是彻底解决企业“三老”问题。对老粮锁定基数，抓住目前粮价较高的有利时机进行销售，形成的利润用于企业解决老人问题。对成本较高销售不能完全归还贷款形成的价差，制定期限逐步消化。三是对尚未划出且有经营潜力的附营企业农发行应给予资金支持，盘活存量。对已关停的企业要通过以资抵债或破产等方式处理企业资产收回贷款减少损失。四是规范企业改制行为，企业改制方案的制定与实施必须征得农发行同意，不得出现挤占收购资金或逃废贷款的现象。

（二）完善风险管理制度。

一是建立风险预警制，通过分析资产质量状况、流动状况，测算不良贷款率，贷款抵押担保率、贷款本息到期收回率、资产负债率、资本充足率、资产收益率等指标，预测和识别贷款风险。二是实行审贷分离制，对贷款发放要严格执行集体决策、行长审批、审贷分离制度。三是进一步完善贷款准入和信用等级管理制度。按区别对待、择优扶持的原则完善贷款资格认定办法和信用等级评定和管理办法。四是建立风险补偿机制，对风险大的贷款要求企业落实风险保障措施。

（三）源头着手消除风险产生的根源。

一是宣传粮改政策使企业认清形势，纠正过去依赖补贴渡日的观念。二是宣传农发行信贷管理政策，防止出现新的挤占或亏损占贷。积极宣传我行的封闭管理、风险管理政策要求，促使企业正确理解、执行信贷管理政策，规范经营行为，防止因企业经营原因形成贷款风险。三是重塑企业信用观念、效益观念。过去由于政策因素，不论企业效益好坏、是否违规均能获得贷款，致使企业缺乏信用观念、效益观念，导致违规占贷、亏损占贷时有发生，要通过加强宣传、对企业实施信用等级管理等方式，杜绝企业违规使用贷款的现象发生，促使企业努力提高效益，来降低我行贷款风险。

（四）加强内部管理，强化内控机制，落实岗位责任。

一是提高对风险管理重要性的认识。定期分析和通报贷款的风险状况，宣传风险管理的重要性，提高干部职工的风险管理意识。二是加强职业道德教育和业务知识培训，提高信贷人员的业务素质和工作责任心。三是对贷款的发放、监督使用和收回进行全程监控，加大贷款收回、贷款质量的分析和监控，大力清收不良贷款。严格贷款准入制度，对讲信用、效益好、风险承受能力强的企业在贷款期限、贷款方式、贷款额度上给予优惠政策，支持其做大做强，而对信用、效益差的企业要限制新增贷款，逐步收回存量贷款。四是落实岗位责任，明确信贷员、信贷部主任、主管行长及行长的责任，并将贷款管理与个人绩效挂钩，严格实行奖惩制度，对疏于监管造成损失的要严格追究相关人员责任。

（五）规避风险。

随着粮食收购全面退出保护价，农发行贷款的自主性逐步增大，虽然贷款投放还会因地方政府压力受一定的影响，但可以采取规避风险的策略，对效益好的企业大力支持，对效益差的企业的贷款采取一些限制措施。

（六）落实风险补偿措施。

一是办理有效资产抵押担保。把企业的风险贷款办成抵押贷款，一旦贷款无法收回，则可以通过变卖抵押物来归还，而且办理有效资产抵押后，企业无权处置这部分资产，可以防止企业擅自处理和通过重组等方式逃废我行贷款。二是建立风险保证金。从企业的销售利润和费用补贴中提留一定比例的资金专户储存，用于弥补销售形成的亏损占贷。三是要求企业有一定比例的自有资金参与收购。四是督促有条件的企业办理财产保险。防止意外事故给贷款带来损失。

 (七)调整信贷发展战略,重塑信贷管理文化。

信贷发展战略对贷款业务开展具有全面的、长期的指导作用。不合理的信贷发展战略,既可能导致业务开展偏离了政策要求,也可能导致业务发展失控,影响可持续发展。因此,确立农发行在职能转型期的信贷发展战略非常重要。要从国家支持保护农业的长期需要出发,对农发行的职能进行总体定位,并保持必要的稳定性。在此基础上,根据国家的产业政策、区域发展政策和宏观调控政策,确立各项信贷业务的发展战略。要继续大力支持重要农产品储备,对非保护价贷款应该兼顾存量贷款风险的化解和增量贷款风险的防范,实行适度从紧。对新业务的开办要在可行性论证的基础上稳步推进。要以科学的信贷发展战略为基础,完善信贷风险管理机制,塑造先进的具有农发行特色的信贷文化,促进各项风险管理制度的落实。

(八)完善信贷政策,创新信贷产品。

农业政策性银行的信贷政策必须随着国家政策变化而及时调整。要针对职能转型期政策变化大的特点,加强对宏观政策的前瞻性研究,根据情况变化及时完善信贷政策。一是对因政府行为导致的信贷风险,要按照谁出政策谁负责的原则,建立补偿机制,有效控制政策风险。二是坚持“区别对待,分类指导”的原则,完善区域化的信贷政策。三是从农业发展的需要和企业的特点出发,创新信贷支持方式,在有效控制信贷风险的同时,积极支持企业发展,努力化解存量贷款风险。四是着眼于开办新业务的需要,加强对相关领域经济发展情况的调查研究,进行详细的可行性论证,制定完善的贷款政策。

(九)提高风险识别水平,完善风险预警机制。

一是改进贷款分类办法,建立贷款五级分类制度,对政策风险进行明确的区分,使分类结果能够真实反映信贷风险的状况和成因,为采取针对性的管理措施提供依据。二是建立科学有效的企业信用评级办法,不仅要对企业的财务状况和现金流量进行分析,了解企业的还款能力,而且要注意对企业历史资料的积累和分析,对企业领导人的素质、品德以及企业的行业发展、政策变化等多种非财务因素进行分析,掌握借款人的还款意愿,作为对企业授信的参考。三是加强对农业特别是粮棉行业风险的分析研究,对行业的成本结构、盈利水平、产品的可替代性、与经济周期的关系以及宏观政策和法律环境等因素进行全面分析,分析行业的基本状况和发展趋势,以及借款人在行业中所处的地位,完善风险预警和调控措施,提高对集中性风险的控制水平。

(十)加强授信授权管理,建立信贷风险分散机制。

对非保护价贷款:一是把好贷款投放关。按照“区别对待、择优扶持”的原则,支持企业做大、做强。二是加强市场行情分析。实行量本利分析和质价量控制,使企业业务经营活动保持合理的利润空间。三是建立风险保证金和亏损补偿金制度。四是采取必要的担保措施。对企业无正当理由不办理抵押担保的,要取消贷款资格,并采取必要的信贷资产保全措施。五是加强现金流量分析和预测工作,及时发现化解贷款风险。

 (十一)创新教育培训机制,提高员工业务素质。

创新教育培训机制迫在眉睫。如农业项目贷款、外汇、外资贷款,外国政府转贷款等新业务必须尽快培训。借鉴中外商业银行经验,运用汇率、利率互换、掉期保值等手段既促进新业务发展,又规避信贷风险。教育培训的关键是要根据工作需要,建立有效的机制,特别是业务培训机制,制定培训计划和考核奖惩措施,把学习业务知识和技能的要求变为员工的自觉行动,不断提高风险管理水平。

参 考 文 献

1、《国有商业银行信贷风险的成因探索国有商业银行信贷风险的成因探索》 作者：梁文华，审计署驻广州特派办。

2、《构建农发行全面风险管理的内控机制》 作者：张艳娟。

3、《浅析市场化条件下的信贷风险管理》 作者：王明福。

4、《基层农发行信贷风险管理初探》 作者：晨风。