农业保险系统的设计

农业保险系统的设计

 内容摘要：农业保险还在一个低层次徘徊。如何构建一个有效的农业保险系统，将具有重要的意义。本文拟从农业保险的经营模式，农业保险系统的运作必须遵循的基本逻辑方面入手，对比不同模式之间的优缺点，找出农业保险系统的最佳经营模式，构建农业保险系统的关键点。

 关键词：农业保险 作用 模式 

目录

农业保险系统的设计1

一、农业保险的重要性1

1． 农业保险的宏观作用1

2．农业保险的微观作用2

二、农业保险经营模式的比较3

1.商业性保险公司模式3

2.政策性保险公司模式4

3.相互制保险公司模式5

三、农业保险的功能7

四、最优化的农业保险系统9

一、农业保险的重要性

农业保险与农业科技、农村金融、农村供销并列为农村经济稳定、持续发展的四大体系支柱。

农业保险的宏观作用

（1）有利于减轻农业风险对农业的威胁，提高农业经济的稳定性。通 过农业保险，可以聚集、建立起农业风险基金，及时、有效地补偿农业灾害损失，迅速恢复农业生产，最大限度地消除农业风险对农业生产的不良影响，稳定国内农产品供给和价格，保障农业持续稳定健康地增长。

（2）有利于农业资源合理配置，促进农业产业结构调整，实现国家农业发展目标。农业保险作为国家一项农业保护政策，同样可以起到价格、信贷、税收等手段的杠杆作用，用以调整农业资源的配置，使农业经济按照国家预定的目标发展。

（3）有利于加强农业保护，提高农产品国际竞争力。按照WTO的规则，价格补贴等农业补贴措施将受到限制，因此要充分利用WTO规则（包括以农业保险的方式来支持和保护农业），以降低农产品成本，提高农产品生产力。

（4）有利于补财政救灾资金的不足，减轻政府灾后筹措救灾资金的负担。即使农业保险具有补贴性质，但一部分还是由农民个人负担，因此在很大程度上仍体现着农民之间的互助合作性质，这样就能有效的聚集社会资金应付农业风险，从而能在一定程度上缓解特大自然灾害对财政救灾资金的压力。

（5）有利于农村社会生活的稳定和农民精神面貌的改善。农业保险使农民灾后能够得到必要的经济补偿，而收入能力的增强，就会减少许多不安定因素，有利于促进农村社会稳定。

2．农业保险的微观作用

（1）有利于减少农业灾害损失，降低农业风险。灾害发生前，通过一系列防灾防损工作来预防灾害的发生；当灾害发生后，又通过对保险标的的施救和救助，来减少灾害带来的损失。

（2）有利于缓冲农民所遭受灾害的打击，减少农民收入的波动。由于有保险提供灾害损失补偿，农民可以尽快恢复生产和生活，尽快消除灾害所带来的不良影响。

（3）有利于保障农业投资安全，改善农民的信贷地位和经济地位，增加农民收入。有保险作为风险保障，农民可以放心地增加投入，扩大农业再生产，从而有利于增加收入，提高农民经济地位。经济地位的提高则有利于农民信贷地位的改善，农民能够更容易、更自由地获得贷款，从而有利于农业的发展。农业状况的改善又有助于吸引农业投资，为农民发展创造更宽松的资金环境，从而形成良性循环。

（4）解除了农民的后顾之忧，促进农业新技术的应用。有保险为后盾，将大大降低农民对农业新技术应用风险的心理压力，有利于增强农民采用新技术、引进新品种和新生产方式的信心，促进农业新技术的应用和农业向现代化转变。

近年来，农业科技方兴未艾，为农村经济发展提供了巨大的推动力量。农村金融体制与农村供销体制也在改革中不断壮大、发展、完善。惟有农业保险还在一个低层次徘徊。如何构建一个有效的农业保险系统，是世界各国政策制定者们孜孜不倦的追求。这一问题对于绝大多数发展中和经济转型中的国家而言，更是尤为重要，它是整个经济系统全面重构的一个重要组成部份。

20世纪80年代以来，国内保险界一直在这一领域进行着可贵的探索。新世纪之初，在中国保监会的直接推动下，农业保险系统的构建进入了实质性的阶段。就现有的改革来看，从机构入手，寻求农业保险的最佳经营模式是最为典型的改革思路。然而，不同模式的试点之间是否具有可比性？是否存在最佳模式？农业保险系统的动作必须遵循什么样的基本逻辑？构建农业保险系统的关键点在哪里？

二、农业保险经营模式的比较

2003年底，保监会提出了农业保险的具体经营模式：一是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；二是在经营农业险基础较好的地区，如上海、黑龙江等，设立专业性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；五是继续引进像法国安盟保险等具有农业保险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。这五种模式在理论上大体可划为三大类，即商业性保险公司模式，包括第一、二和五种；政策性保险公司模式，即第四种；相互制保险公司模式，即第三种。下面对这三种模式优缺点进行比较：

1.商业性保险公司模式

在这种模式下，由商业性保险公司完全按照商业化的运作方式具体承办农业保险业务，政府可以完全不给、或相机给予不同程度的政策优惠。当前国内农业保险采用的就是这一模式，由中国人保、中华联合等商业性保险公司在不同省份自由经营农业保险。2004年相继获准筹建的上海安信保险公司、吉林安华保险公司及法国安盟保险集团在四川的中国分公司，都仍然是这一模式的延续。

这一模式的核心优势在于，它是市场化的产物，具有强大的生命力。以追求利润最大化为首要经营目标、以股份制为典型的组织形式，有利于资源的优化配置,便于分散风险。具体来说，体现在：

（1）规范的股份制有明晰产权、强化激励与约束机制的功能，可以有效地解决所有者现实缺位问题，增强企业活力，提高资本运营效率，有利于农业保险机构的健康发展；

（2）作为资本动作方式，股份制可以迅速吸纳社会闲散资金，这体现在结构上更具有弹性，当面临激烈的市场竞争，就可发利用资本市场进行并购重组，如组建控股公司，实现规模效应。可以迅速开拓农业保险市场，同时可以将农业保险市场的风险在一个更大的范围内进行分散；

（3）相互竞争的商业性保险公司有助于形成一个竞争性的农业保险市场，推动经济效率的不断提高。 

由于较好地解决了治理结构和资本筹集等问题，对于政策制定者来说，这一模式无疑具有操作难度较低，阻力相对较小的独特优势，它可以以最快的速度推进，在最短的时间内实现。

然而，关于这一模式的质疑，也从来没有停止过。现有的理论研究表明，纯商业化的运作是难以为继的，市场失灵是农业保险市场的常态，因而道德风险和逆向选择发生的几率高，导致监督成本高。另外，在满足消费者方面，效率较市场低，政府也可能会失灵。这是因为在农业保险市场存在着：

（1）系统性风险。典型的表现是区域性同类气候，如大面积的干旱、洪涝、冰雹等，使被保险人之间产生高度的相关性，损失巨大，以致保险人可能会难以承受而最终退出市场。例如：1991年，因发生了百年不遇的洪灾，安徽省人保公司的农业保险赔付率超过200%。

（2）信息不对称。农业保险市场需求表现在地域上具有高度的分散特征，这导致信息管理的难度相当大。由于保险双方所掌握的信息有数量各质量上存在差异，会引发逆向选择和道德风险，让保险人面临着高监管成本和高赔付损失的两难选择，且无论如何选择，都会提高保险人的经营成本。

（3）双重正外部性。农业保险“消费”的正外部性导致需求不足，难以达到商业化运作的最低规模要求；而农业保险“生产”的正外部性则直接导致供给不足，商业性保险公司往往不愿涉足农业保险。

绝大多数国家都通过给予商业性保险公司减免税收、资金扶持，或对投保人给予保费补贴等政策性举措对市场失灵进行修正。然而这一模式能否有效运作，现实中依然取决于下述约束条件：一是农村市场机制的健全程度；二是商业性保险公司经营目标与政府农村政策目标的调和程度；三是政府行为的理性及政府干预的边界。

2.政策性保险公司模式

在这种模式下，由政府创立、参股或给予兜底保证的政策性保险公司从事农业保险业务。如前苏联和东欧等国，农业保险全部由国家保险机构集中、统一、垄断性经营，不允许其他组织介入。不少市场也采用了这一模式，如美国早期成立的联邦农作物保险公司，加拿大则由各省成立官方的农作物保险公司。

在经济发展过程中，相对缺乏的保险资源若单纯以盈利为指向，则不但不会流向落后的农村市场，反而会从农村市场流向盈利率高的经济发达地区和领域，在这种情况下，商业性保险公司的经营宗旨与宏观经济发展目标是相背的。只有政府创设的追求宏观效益的政策性保险公司才能进入那些商业性保险公司不愿意或无力选择，而又是农村经济发展所必需的领域，如农作物巨灾保险。政策性保险公司通过自身的经营活动，更多的是充当政府在农村领域发展经济、促进社会进步的宏观管理工具。可见，政策性保险公司的设立对于发展农业保险的意义十分重大。

此外，政策性保险公司还有其他相对独特的优势，如：（1）由政府直接出资或提供担保，实力雄厚，具有商业性、相互制保险公司无可比拟的信誉优势；（2）可借助政府的行政力量，迅速推动业务发展；（3）与政府关系密切，可充分利用各种政策性优惠；（4）无盈利性目标的压力，可专注于农业保险业务的开拓与发展；等等。

同样，政策性保险公司的缺陷也是显而易见的。一、政府不仅要注入巨额资金设立机构，并承担机构的日常运作和管理成本，更要承担所有经营风险，这就要求政府必须具备雄厚的财力，并且国有独资这种体制也和社会主义市场经济体制相违背；二、政策性保险公司自身可持续发展能力也是受到普遍质疑的重要问题。与其他国有制企业一样，这类机构的治理结构存在着严重的缺陷，缺乏必要的激励与约束机制，经营失败的概率较高。三、农业保险经营中最难解决的问题，即道德风险和逆向选择问题，将会给经营管理留下“黑洞”。四、中央和地方财政的利益难以协调。由于政策性保险公司是由国家财政出资，亏损当然应由中央财政负担，但收益方则是地方，中央和地方的权利和义务不相等。此外，作为对市场机制的替代，政策性公司浓郁的官办色彩容易产生官僚、腐败等问题，进而会带来效率的损失。

3.相互制保险公司模式

这是介于前两种模式之间的一种选择，由相互制保险公司来经营农业保险业务。这在国外已是一种较为成熟的模式，如在日、法、德等国都普遍有非常发达的农业保险相互系统，目前国内市场较为熟悉的法国安盟保险集团就起源于相互保险。上个世纪90年代初，国内保险界曾在山西、河南、福建的一些地区做过这一模式的试点。目前黑龙江农垦区正在进行这一模式的试点。

相互制保险公司是基于相互保障原则由某些面临同类性质风险、具有大体相同保险需求的自然人或法人组成的法人组织。各种形式的保险合作社是这类公司的初级形态。这一模式的主要优势体现在，产权明晰，有利于降低成交易成本和减少政府不适当的过度干预；便于协调农户和公司的矛盾，提高管理水平。农民既是被保人又是保险人（相互保险公司的股东）。公司经营的好坏，直接关系到农民的切身利益。相互保险公司将地方政府、保险公司和农民经济利益融为一体，使长期以来保险公司与地方政府及农民之间的利益矛盾得到了协调统一：

（1）以合作制为基础，有利于充分保护投保人利益。合作制本身就是应弱者之间相互救助的需要而发展起来的，一人一票、民主管理是其精髓。在相互制保险公司内，全体成员既是保险人又是投保人，投保人可通过积极参与公司的管理来维护自身利益。

（2）相互制保险公司往往以隶属于一定职业领域或地域的特定投保人为对象，信息交流较为充分，而且以利益均享、风险共担为经营原则，可以有效地解决农业保险经营中的道德风险与逆向选择问题；

（3）相互制保险公司在设立时没有资本金要求，市场进入较为容易。由于不发行股票，它也没有被收购的风险。事实上，在国外有许多股份制保险公司为规避被收购风险而转化为相互制公司；

（4）相互制保险公司的运作成本较低，因其设立的目的在于成员间的相互保障，不以盈利为目标，不存在股东分红的压力。而且成员投保都是自愿主动的，省去了商业保险的销售成本（如代理人佣金等）。在实际经营中，其利润盈余可通过冲减续保保费、扩大承保范围方式等返还给被保险人。

总之，就结构与行为而言，相互制保险公司更接近非盈利性机构，从绩效来看，更符合政府的政策性目标，比较容易获得政府的支持，找到多方合作共赢的结合点。然而，这一模式的缺陷同样不容忽视，目前民众对其认知程度低，缺少法律上的规范；由于缺少政府经济上的支持，其费率缺乏吸引力：

（1）抵御风险的能力较弱。相互制保险公司的内在结构决定其既缺乏商业性公司的资本运作能力，以没有政府财力支持的背景，因而规模不大、实力不强。

（2）资源整合能力较差。相互制保险公司不能充分利用现代资本市场的运作功能，不能通过发行股票筹集资金，不能通过并购其他公司壮大自身实力，这些都阻碍了这类公司的进一步发展。

（3）面临着规模效益与民主管理的两难选择。大数法则是保险业运作的基本定律。只有投保人达到一定规模，才具有风险分散效应。在相互制保险公司中，所有投保人都是其成员，都有参与公司民主管理的权利。也正是通过这种民主管理，从而保持公司经营的透明度，形成有效的治理结构。然而，随着投保人数的不断增加，搭便车问题也随之产生，民主管理也就流于形式了。

综合来看，农业保险的不同经营模式各有利弊，理论上不存在最优模式。

三、农业保险的功能

以上从经营模式的角度的分析隐含了一个基本前提，即假定农业保险系统的内部机构结构是既定的，公共政策的目标就是要找到这一结构，并帮助所有符合条件的机构生存与兴旺；相应地，所有的机构都将根据其能做什么而事先设定的经营管理目标。简言之，它假设只要有合适的公共政策，现存的所有机构都将按既定的目标永远生存下去。这一假设显然与我们的日常观察不相符。

最简单的例证就是，在不同的国家，如美国和日本，农业保险系统的机构结构是各不相同的，在美国，农业保险主要由商业性保险公司代为运作，而在日本，互助制机构则占据了主体；即便是在同一国家，在不同时期也会有较大的差异，如美国，1945年的农业保险主要由政策性保险公司自己运作，而到了1995年，政策性保险公司几乎完全退出。这表明，农业保险系统的内部机构结构并不是既定的，而是处于不断变化与发展之中。

那么，是什么力量在推动着这种变化与发展？设计农业保险系统的起点在哪里？这些问题我们可以从功能主义理论中找到答案。功能主义认为：（1）农业保险的功能比农业保险机构更稳定。如前所述，农业保险系统的机构结构通常随时间而变化，并随政治地域的细分而有所不同。而且，即使是同一机构，在不同时期所发挥的功能常常也会有较大的差异。相比之下，农业保险系统的基本功能在本质上是不变的，从而比运作这些功能的机构的身份和结构更为稳定。因此，从农业保险系统的功能，而不是运作这些功能的机构出发，可以获得一个更加稳定和持久的参照架构；（2）竞争和创新将导致农业保险机构结构的变化，并推动农业保险系统朝更有效率的方向演进。农业保险系统功能的发挥最终体现为农业保险产品，农业保险机构则提供了这些产品的定制服务，更为重要的是，机构还具有创造与检验新产品的潜在功能。机构通过创造出构成新市场基础的产品和加大市场上已有产品的交易量来帮助市场成长；反过来，市场通过降低生产产品的成本帮助机构创造出更多更新的产品，两者相互促进，动态发展，推动了农业保险系统朝着一个效率充分的理想目标演进。

视农业保险机构运作的经济功能而不是机构本身为给定，进而探寻运作这些功能的最佳机构结构——功能主义提供了一个全新的视角：农业保险体系的设计应该从定义其最基本的功能开始。保险的本质和内容决定了这一系统最基本的功能在于：为管理不确定性和控制风险提供了手段，即通过损失补偿和经济给付，实现了风险在不同主体间的横向风险分担和同一主体不同时期的跨期风险分担。农业保险系统实质上就是一个管理农业风险的系统。如今，人们对农业的界定，不再以农业自然再生产的终点作为农业、非农业的界限，而是将其界定为包括农业生产、交换、分配和消费的全过程。相应地，农业风险也就不仅仅体现为种养殖业所面临的自然风险，还广泛存在于为传统农业提供农产品加工、储存、运输和销售的各个环节。

以此来审视我国的农业保险系统，不难看出，长期以来，问题的症结并不仅在于经营模式的不足，更重要的是，我们对于农业保险系统的功能定义不准确，忽视了对农业保险产品和服务创新能力的培养。农业保险仅仅局限于种养两业这个狭小的范围，而且品种少、结构单一，根本无法满足农业发展的现实需求。从国内短短22年的发展历程来看，农业保险有较大发展的往往是产品和服务创新最为活跃的时期，如上个世纪90年代初，农业保险种类曾多达60多个，同期规模也相应达到了8.17亿的历史巅峰；国外的经验同样证明，农业保险产品和服务创新能力较强的国家往往都有一个较为发达的农业保险系统。

虽然从微观层面来考察时，会发现农业保险产品和服务的创新行为随时都可能发生，而且速度相当快，但是如果这些创新行为仅仅发生在某一个机构并带有机会主义特征，可以预测，这一过程是难以持续下去的，此时的创新并没有实质性的意义。真正有实质意义的、可持续的产品和服务创新，必须要有强有力的支撑——那就是支持这些产品和服务的农业保险基础设施的创新。因此，最理想的状态就是，农业保险产品和创新与基础设施创新之间形成相互促进、良性互动的关系。然而现实中，二者的冲突却常常是不可避免的，尤其是像中国这样既处于发展中又处于经济转型中的国家。

农业保险系统的基础设施主要包括：⑴法律体系；⑵税收、会计和审计制度；⑶监管体系；⑷资金支持系统，包括对财政和金融手段的运用，如建立农业风险管理基金、提供再保险、特殊情况下的筹资安排等；⑸信息和技术支持系统，如建立农业风险预警系统、农业保险数据库系统等；⑹人才储备系统；⑺其他。由于各种原因，这些基础设施在我国的建设十分薄弱，很多设施甚至一片空白，例如农业保险的立法。鉴于农业保险的特殊性，大多数国家对此领域的立法都相当重视，例如美国上个世纪30年代就颁布了专门的法律，在不到70年的时间里已完成了18次修订。而在我国有关的内容只是体现在《保险法》和《农业法》中的寥寥数语，更不要说单独的立法了。薄弱的基础设施已成为国内农业保险发展中的最大“瓶颈”。

应该明确的是，与农业保险产品和服务的创新相比，这些基础设施的创新必须要有良好的总体规划和更多的协调，因而也需要更长的时间支完成。此外，与其他领域一样，农业保险基础设施还具有准公共产品的特征，所以私人企业或其他的微观组织一般不愿或根本也无力支完成。政府在农业保险基础设施的建设中无疑发挥着至关重要的作用。

至此，我们就可以找出农业保险系统运行的内在逻辑：⑴政府应积极推进农业保险基础设施的建设；⑵当这些基础设施建立并能充分发挥效用时，会推动农业保险机构进行产品和服务的创新；⑶大量的新产品和新服务不断涌入市场，市场容量扩大，层次丰富，流动性大大提高，进而会带来边际交易成本大大减少，新的机构不断进入，市场竞争更为激烈；⑷而新的产品和服务的出现同时也构成了对原有基础设施的挑战，推动这些设施进一步创新；⑸最终，这两个方面综合起来，以反过来使得机构能进一步开发更多的新产品和新服务，促使市场更加有效发展。依此循环，螺旋前进，推动农业保险系统朝着更有效率的方向演进。

四、最优化的农业保险系统

我国目前农业保险的经营主体缺位，市场体系还很不健全，完全依靠市场这一只“看不见的手”的自动调节来实现均衡发展是不可能的。所以，建立农业保险模式，应以市场为基础，以制度创新为突破口，以价值规律为依据；以经济手段为主，法律手段为辅，配合必要的财政支持和行政手段，通过间接调控和直接调控的有机结合来实现。

1．农业保险的经营不存在最优模式，不同模式各有利弊。农业保险经营模式的选择权应交给市场，而不是政府。

2．从定义农业保险系统最基本的功能出发，农业保险应该是一个更宽泛的范畴。农业保险应由单一的种养业保险向包含其他财产、人身等内容的综合性保险扩展。这实质上将是一个不断创新的过程。正是这种创新，将推动农业保险系统不断地向更高效率演进。

3．不同类型的经营主体在市场经济条件下的竞争能力竞争，归根结底是技术创新的竞争，因此，农业保险机构应有更长远的眼光，不仅要充分认识到农业保险广阔的发展空间，更要加快农业保险产品和服务创新的步伐，推动农业保险市场的繁荣，也为自身的进一步发展创造契机。早参与，早成功。

4．农业保险基础设施的构建至关重要。基础设施的落后和薄弱，已严重地制约了国内农业保险的发展。构建农业保险基础设施迫在眉睫。但应该明确的是，这将是一个漫长而艰难的过程。

5．政府能够显著地影响农业保险系统的发展路径。成功的公共政策将极大地或许也是惟一地取决于如何界定政府与市场的边界。

参考文献：

1.中国保险监督委员会网站

2.陈燕玲, 程长虹.中国保险报第1434期,2004

3.庹国柱，李军.农业保险.北京：中国人民大学出版社，2005

4.刘京生，保险理论实务研究. 北京：中国社会科学出版社，2003 

5.庹国柱，保险学.修订2版.北京：首都经济贸易大学出版社，2004-01