试论我国中央银行与商业银行的关系

一、我国中央银行和商业银行的历史沿革，他们的产生、发展和相互之间的关系如何。

 二、银监会成立前我国中央银行与商业银行的关系，包括中央银行的职能、监管方式、货币政策执行方式等方面与商业银行的关系。

 三、银监会成立后我国中央银行与商业银行的关系，包括中央银行的职能、货币政策执行方式等方面与商业银行的关系。

四、我国中央银行与商业银行之间各方面关系的发展趋势如何。

内 容 摘 要

我国人民银行自成立以来已经过六十多年的发展历程，伴随着我国社会主义现代化建设、经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转变，我国的金融体制建设也取得了巨大成就，由最初的中国人民银行统揽一切金融业务的“大一统”金融体制，到计划分配信贷资金的计划金融体制，发展到目前以市场为导向的市场金融体制。中央银行体制也在不断发展完善，直到1995年全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，标志着中央银行体制走向了法制化、规范化的轨道。与此同时，中央银行和商业银行的关系也发生了深刻的变化，由专业银行时期的“婆媳关系”正在向一种民事契约和行政契约的关系转变。正确认识中央银行和商业银行的关系，准确划分两者在社会主义市场体系中的地位和作用，对于建设我国社会主义市场金融体制具有重要的现实意义。

我国的人民银行自成立以来已经过六十多年的发展历程，伴随着我国社会主义现代化建设、经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转变，我国的金融体制建设也取得了巨大成就，由最初的中国人民银行统揽一切金融业务的“大一统”金融体制，到计划分配信贷资金的计划金融体制，发展到目前以市场为导向的市场金融体制。中央银行体制也在不断发展完善，1995年全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，标志着中央银行体制走向了法制化、规范化的轨道。与此同时，中央银行和商业银行的关系也发生了深刻的变化，正确认识中央银行和商业银行的关系，准确划分两者在社会主义市场体系中的地位和作用，对于建设我国社会主义市场金融体制具有重要的现实意义。

中国人民银行和商业银行的创建和发展历程

(一）“大一统”的国家银行体系阶段

中国人民银行于1948年12月1日在河北省石家庄市成立，其前身是华北银行、北海银行和西北农民银行。1949年2月迁入北平，1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，把中国人民银行纳入政务院的直属单位系列，接受财政经济委员会指导，赋予其国家银行职能，承担发行国家货币、经理国家金库、管理国家金融、稳定金融市场、支持经济恢复和国家重建的任务。在国民经济恢复时期，中国人民银行在中央人民政府的统一领导下，建立了统一的国家银行体系。1953年到1978年期间，中国人民银行是全国唯一一家办理各项银行业务的金融机构，集中央银行和商业银行功能于一身，这一时期的银行信贷计划纳入国家经济计划。在计划经济时期，自上而下的人民银行体制成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段，中国人民银行作为国家金融管理和货币发行的机构，既是管理金融的国家机关又是全面经营银行业务的国家银行，人民银行担负着组织和调节货币流通的职能，统一经营各项信贷业务，在国家计划实施中具有综合反映和货币监督的功能。

（二）中央银行和专业银行体系阶段

1979年1月，为了加强对农村经济的扶植，恢复了中国农业银行。同年3月，适应对外开放和国际金融业务发展的新形势，改革了中国银行的体制，中国银行成为国家指定的外汇专业银行，从1979年到开始，建设银行也逐步从财政部门的附属地位中分离出来，国家专业银行的地位得以确立,1983年9月17日，国务院作出决定，由中国人民银行专门行使中央银行的职能，从1984年1月1日起，中国人民银行开始专门行使中央银行的职能，集中力量研究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构的资金调节，以保持货币稳定，同时新设中国工商银行，人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由中国工商银行专业经营，人民银行分支行的业务实行垂直领导；设立中国人民银行理事会，作为协调决策机构，建立存款准备金制度和中央银行对专业银行的贷款制度，初步确定了中央银行制度的基本框架。人民银行在专门行使中央银行职能的初期，随着全国经济体制改革深化和经济高速发展，为适应多种金融机构，多种融资渠道和多种信用工具不断涌现的需要，中国人民银行不断改革机制，搞活金融，发展金融市场，促进金融制度创新。中国人民银行努力探索和改进宏观调控的手段和方式，在改进计划调控手段的基础上，逐步运用利率、存款准备金率、中央银行贷款等手段来控制信贷和货币的供给，以求达到“宏观管住、微观搞活、稳中求活”的效果，在制止“信贷膨胀”、“经济过热”、促进经济结构调整的过程中，初步培育了运用货币政策调节经济的能力。

（三）中央银行和商业银行体系阶段

1993年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行进一步强化金融调控、金融监管和金融服务职责，划转政策性业务和商业银行业务。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》提出要深化专业银行改革，要求办成“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的真正的商业银行。1994年初，根据国家金融体制改革的部署，中国银行由外汇外贸专业银行开始向国有商业银行转化。1994年4月中国农业发展银行从中国农业银行分设成立，粮棉油收购资金供应与管理等政策性业务与农业银行分离，农业银行开始按照1995年颁布实施的《中华人民共和国商业银行法》，逐步探索现代商业银行的运营机制。1994年是我国全面推进金融体制改革的一年，建设银行在分离政策性业务、移交财政职能后，也开始了商业化的改革进程。 1995年3月18日，全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，标志着中央银行体制走向了法制化、规范化的轨道.2000年，国务院颁布了《国有重点金融机构监事会暂行条例》，并向国有独资商业银行等16家国有重点金融机构派出了监事会，到2001年底，国有商业银行基本完成省级分行与所在城市分行合并、地市支行适当精简，国有商业银行开始全面推行贷款质量五级分类管理，加强信息披露，要求对不良贷款实行“双降”，取得了良好成效。2003年4月28日,银监会成立，作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，其主要职责有拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等,将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由银监会行使,使人民银行更加独立自主地制定和实施货币政策、加强宏观调控,同时藉此增强对银行业监管的规范性、有效性。

（四）股份制商业银行改革阶段

 2003年底，国务院决定首先选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点,此后，中国银行、建设银行、工商银行先后整体改制为股份有限公司，并成功上市。2007年确定了农业银行改革"面向'三农'、整体改制、商业运作、择机上市"的总原则。2008年10月21日，国务院常务会议审议并原则通过《农业银行股份制改革实施总体方案》。农业银行目前改革基础性工作已取得较大进展,中国农业银行股份有限公司于2009年1月16日挂牌成立，至此，持续5年多的国有商业银行股份制改革基本完成。自1987年国家重新恢复交通银行，以及招商银行等一批新兴商业银行起，到目前为止已先后设立了10几家新型的全国性商业银行，包括交通银行、招商银行、中信实业银行、中国光大银行、华夏银行、中国民生银行、广东发展银行、深圳发展银行、福建兴业银行、上海浦东发展银行、恒丰银行、浙商银行等。1995年7月，中国第一家地方性股份制银行机构正式开业，中小商业银行也加快了改革的进程，目前全国各地大中城市已组建了近百家地方性商业银行，外资银行也在我国渐渐扩大了实力和业务范围。邮政储蓄自1986年恢复开办以来，各项业务发展十分讯速，2007年1月邮政储蓄机构正式组建为邮政储蓄银行。

二、银监会成立前我国中央银行与商业银行的关系，包括中央银行的职能、监管方式、货币政策执行方式等方面与商业银行的关系。

从专业银行成立到四大专业银行改制成为商业银行，人民银行在中间都起到主导作用，农业银行，中国银行，工商银行都是从人民银行分离而来，建设银行的政策性业务剥离和商业银行改制也少不了人民银行的参与，直到2003年银监会成立，人民银行分离了对银行业的监管职能，专门从事宏观调控和提供金融服务后，人民银行和商业银行的关系才发生了深刻的变化。

（一）银监会成立前中央银行和商业银行的职能关系主要是计划指导下的行政领导关系

在四大专业银行时代，中央银行做为全国金融活动的领导者，有权运用计划、经济、行政和法律手段对各专业银行进行领导和管理，专业银行必须按照中央银行制定的金融方针、政策、法规和业务规章进行业务活动，对于专业银行和其它金融机构在金融活动中发生的矛盾或纠纷，中央银行有权进行协调和仲裁，中央银行有权对专业银行和其它金融机构贯彻执行金融方针、政策计划和经营管理等情况进行有效的监督和稽核。专业银行作为货币信贷业务的经营者，在诸如制定方针、政策、法规、业务规章、金融活动计划、外汇管理、机构管理和金融市场管理等方面，服从中央银行的领导和管理，以保证国家金融方针、政策的贯彻执行，保证金融活动的统一性和协调性，实现发展经济、稳定货币、提高社会经济效益的目标。中央银行作为“银行的银行”，不直接办理对企业和本人的信贷业务，直接和专业银行发生存贷业务关系。资金是中央银行与专业银行和其它金融机构相互联系的纽带。

（二）银监会成立前中央银行货币政策的执行方式主要是通过对专业银行的存款准备金、存贷款利率、再贴现率和再贷款额度的控制来进行宏观调控

中央银行在专业银行的业务活动中是以“最后贷款者”的身份出现的，专业银行在开展业务活动中，如果资金不足，除了到金融市场筹措之外，另一个办法是依靠中央银行的贷款，它是银行信贷业务活动保证的最后防线。中央银行通过调节对专业银行的贷款，一方面满足国民经济发展对资金的需要，另一方面可以控制专业银行的信贷规模，紧缩或放松银根。专业银行是中央银行货币政策的传导器，中央银行宏观控制的有效性依赖于专业银行这个传导器的性能。在当时银行体制下的货币供应量的决定机制中，中央银行能直接控制的是其掌握的基础货币，而作为社会总需求载体，形成有支付能力的购买力，则是专业银行的负债及由提现所形成的货币组成。基础货币与一般货币之间，还存在一个乘数效应。货币供应量的这种机制决定了中央银行对社会总需求的控制和调节，从而对国民经济活动的调节，必须借助于专业银行这个传导器的传导和扩展才能实现，专业银行既是中央银行货币政策意图为输人者，又是其货币政策意图的输出者，中央银行将体现货币政策意图的可控变量一一法定存款准备率、再贴现率、利率、再贷款额等作为经济利益的信号，输人专业银行，改变专业银行行为的条件，以影响专业银行的行为及其后果，把专业银行的经济行为控制在既定的运行轨道上。专业银行则把既体现货币政策意图，又体现自己经济利益的可控变量一一存贷利率、存贷期限、条件和额度等作为经济利益信号输入企业，改变企业的行为条件，从而影响企业的经济行为及其后果，把企业的经济行为控制在预定的轨道上，因此，中央银行宏观控制的有效性的高低，很大程度上依赖于专业银行这个传导器和放大器的机能的优劣。

（三）银监会成立前中央银行的金融监管方式主要是行政性监管

计划经济时期，我国政府用行政手段直接分配稀缺的资金，金融市场实际上是不存在的，改革开放以后，国家遵循“放权让利式”改革，逐渐放松对经济的控制，计划配置资源的手段减弱，客观上产生对金融服务的需求，对国有企业的财政拨款改为银行贷款，并先后重建了四家专业银行，在专业银行时期，我国的金融体系任具有很强的政策性和计划性，相应中央银行的调控方式和监管方式也带有很强的计划性和直接行政干预性，不仅利率未能充分实现自由化和市场化，而且商业银行的贷款管理以及内部组织结构调整和高级管理人员调配，都要由中央银行统一安排，缺乏应有的自主权，这一时期的金融市场表现为缺乏公平竞争的市场环境和健全的法制环境，未能起到有效为技术创新和经济增长积累、配置资本的作用，这一时期中央银行和商业银行的关系不是纯粹的宏观调控、监管机构和金融机构之间的关系，而是以行政、业务领导为主的关系，通常的提法是“人民银行领导下的专业银行体系”，又有人称人民银行和商业银行的这种关系为“婆媳关系”。

 江泽民同志在党的十四大报告中指出:要围绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐。党的十四大确定的社会主义市场经济体制，使金融行业在体制改革中长期受到困扰的问题得到解决。社会主义市场经济体制的确立，为金融体制改革明确了方向，即建立与社会主义市场经济体制相适应的金融体制，因此，以市场为主导的改革成为金融体制改革的主要路径，经过十多年的市场化改革，我国金融体制尤其是国有商业银行的体制建设取得了巨大成就，1994年，国家成立政策性银行，实现政策性金融与商业性金融的分离，1995年，《商业银行法》颁布实施，明确了国有商业银行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体地位，随后，陆续出台了发行特别国债补充国有银行资本金，不良资产剥离，实行资产负债比例管理，强化法人管理，绩效考核等一系列改革措施，经过这一阶段改革，国有商业银行经营绩效和风险内控机制逐步建立，外部行政干预明显弱化，金融监管方式也逐渐从行政性监管向市场化监管方式转变，直到银监会的成立。

三、银监会成立后我国中央银行与商业银行的关系，包括中央银行的职能、货币政策执行方式等方面与商业银行的关系。

（一）银监会成立后中央银行和商业银行的职能关系主要是调控和被调控关系

2003年4月28日,银监会正式挂牌成立，其职责有：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法;审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布;会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议;负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其他事项。2003年12月27日,经过修订的《人民银行法》于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过,强化了人民银行在制定和执行货币政策、进行宏观调控方面的职能,明确地规定了其“防范和化解金融风险,维护金融稳定”的职责。可以看出,央行的职责越来越得以专业化,即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面,而是将监管职责逐步剥离开来,使其更关注于货币政策的制定与执行,着眼于整个金融体系的稳定,着眼于宏观经济的调控，全力提供金融服务，从而强化其职责执行的效力,增强其货币政策的独立性。因此可以说,央行的管理体制和基本职能也随之跨入了一个崭新的历史发展时期。2004年，国家开始了国有独资商业银行的股份制改革。在完成财务重组、改善财务状况，并根据现代银行制度的要求对经营管理体制和内部运行机制进行公司治理改造后，中国工商银行、建设银行、中国银行成功实现了上市。三大国有商业银行的股份制改造，表明国有独资商业银行在以市场化为导向的改革进程中，完成了一次根本性的、以产权制度为核心的体制改革，使国有独资商业银行从传统体制向资本充足、内控严密、运营安全、服务与效益良好的现代金融企业的历史性转变。

（二）银监会成立后中央银行货币政策的执行方式将以市场化的调控方式为主

国有独资商业银行完成上市后，转变为国有控股商业银行，其公司治理和经营管理将处在董事会、股东大会、股东、资本市场、市场监管机构和相关利益方的多重约束或监督之下。相比以往，其利益导向更为明确，激励和约束机制更为有效，市场主体地位更为突出。中央银行应当摒弃计划经济时期所谓“领导与被领导”的陈旧观念，充分尊重商业银行的独立市场主体地位，平等对待商业银行自主规范经营、自我发展、自由竞争的权利。金融体制的市场化改革，意味着充分发挥市场配置资源的基础作用，政府应当减少对微观经济的干预，而主要以间接、宏观的手段对经济实行管理。因此，完善中央银行宏观调控体系是金融体制改革的主要任务之一。同时，基于人民银行在国家机构中的定位，完善中央银行宏观调控也是政府在市场经济条件下，转变经济管理职能的重要任务。作为货币政策传导的主要途径，商业银行的独立主体地位和运行机制影响着中央银行货币政策的传导效应，商业银行体系的完善影响着中央银行宏观调控体系的完善，二者始终相互影响、相互协调、相互适应。这也是一定时期中央银行的调控方式仍带有很强的计划性或直接行政干预性的原因。随着商业银行市场主体地位的确立以及市场体系和经营机制的逐步完善，在疏通货币政策传导机制的同时，也对中央银行宏观调控提出了新要求：宏观调控必须体现市场的基本规律，在考虑到相关的可能抵消政策效力的因素基础上，给予微观市场主体合理的调整空间，从而实现中央银行与商业银行之间良性的遵从博弈，有效降低调控和交易成本。因此，在市场经济条件下，中央银行宏观调控应当突出两个重心：一是以间接调控为重心，主要运用经济手段，通过市场机制引导商业银行，使之活动大体上符合整个宏观经济发展的目标；二是以宏观管理为重心，主要针对整个国民经济运行中的总量、水平方向性问题实施调控，微观经济决策则应当交由商业银行等市场主体根据市场规律自主决定。对这两个重心的把握，实际上体现了中央银行对商业银行市场主体地位的尊重和对市场规律的遵从，体现了宏观分析研究和宏观决策的水平和艺术，以往那种单靠行政计划、行政指令调节经济的做法显然已不符合市场经济发展的基本要求。

四、我国中央银行与商业银行之间各方面关系的发展趋势如何

银监会成立以后，随着我国金融体制改革的深化，中央银行的职能主要是在加强金融宏观调控和提供金融服务方面，中央银行向政府、商业银行和其他市场主体广泛提供的金融服务具有公共产品的性质，这种服务显然有别于商业银行以盈利为目的的金融服务。具体而言，中央银行的金融服务包括两个层次的内容:一是中央银行与服务对象作为平等主体之间的民事契约关系形成的金融服务，如中央银行提供的清算服务，这种服务不存在管理、隶属、监督等关系；二是现代公共行政管理适当引入了契约形式为社会提供公共服务，这种以行政契约形式提供的服务，在中央银行较为普遍，如中央银行向商业银行发放的紧急再贷款。在行政契约关系中，双方并非处于完全平等的地位。不论是民事契约还是行政契约，都需要契约主体恪守约定的交易规则和交易内容，不得背弃或恶意毁约。市场经济的建立和发展是一个从“身份到契约”的过程，以权利义务为内容的契约关系构成了市场经济最普遍的社会关系，因而，我国中央银行和商业银行之间的关系应该主要是一种民事契约和行政契约关系。

为了充分行使好我国中央银行的宏观调控职能和金融服务职能，正确处理好中央银行和商业银行的这种民事契约和行政契约关系，我们应该注意以下几点：

一要充分认识中央银行金融服务工作在实施金融宏观调控中的重要地位和作用，中央银行的金融宏观调控职能是建立在中央银行金融服务职能基础之上的。例如，因为中央银行拥有货币发行权，所以奠定了中央银行调控货币供应量和发挥“最后贷款人”的职能；商业银行在中央银行开立用于支付清算的账户，为存款准备金制度创造了条件。人民银行会计核算、支付清算、经理国库、货币发行等业务系统，为货币政策的传导实施提供强有力的支持和保障，在现代中央银行制度下，中央银行金融服务不仅服务于商业银行，而且还服务于自身，是中央银行有效实施金融宏观调控的基础和前提。

二要有法制观念，市场经济是法制经济，无论是调控者还是被调控者，都要依法行事，在我国社会主义市场经济条件下，对中央银行和商业银行关系的调整和规范，都应当纳入法律规范和约束的范畴。现代发达的金融体系实际上就是国家法制高度完善的结果。在一个存在政企不分、条块分割等计划经济体制弊端的转型期国家，法治理念显得尤为重要。事实上，我国金融体制改革在以市场化为导向的轨迹中，也始终伴随着法治化的进程，目前一些主要的金融法律如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《票据法》等都已实施，另外还颁布了与这些法律配套的百余件金融规章制度，法律法规已逐步成为调整和规范中央银行与商业银行关系的主要方法和手段。

三要有市场意识，社会主义市场经济的特征是以市场为中心，按照市场规律配置资源，组织生产经营活动。与这一特征相适应，经营货币商品的金融机构同样必须按照市场规律融通配置资金，以市场为取向运用各种手段进行宏观调控，中央银行应该运用间接调控方式和经济的、法律的调控手段，诸如法定准备金率、中央银行再贷款、再贴现、存贷款利率、金融市场管理以及“窗口指导”等手段进行调控，商业银行应该按照市场规律筹集和运用资金，实现效益的最大化。现阶段我国的利率市场化，黄金、外汇、期货、银行间拆借市场、票据市场和资本市场都有很大的发展，为商业银行的市场化经营创造了良好的外部环境。

参 考 文 献

1）陈育、姚艳《市场经济条件下中央银行与商业银行的关系》，(《西南金融》2008年11月）

2）朱大旗、邱潮斌《关于中国人民银行与银监会职责分工的探讨》(2004年7月)