试论国有商业银行的深化改革

一、前言 

二、国有商业银行概况

三、主要存在问题

（一）产权存在的缺陷。

（二） 经营管理存在的问题。

四、主要改革措施及分析

（一）国有商业银行的改革目标。

（二）国有商业银行的主要改革措施。

（三）改革陷入困局的原因分析。

五、国有商业银行深化改革的思路

（一）解决历史包袱的思路。

（二）全面构建制度的思路。

内 容 摘 要

自1984年的20年来，我国银行业在改革开放中不断发展壮大，目前形成了中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等四大国有商业银行为主体，多家国有控股的“股份制银行”、城市商业银行、农村信用合作社、民营银行快速成长的局面。

其中，四大国有商业银行作为我国银行业的主体，虽然为我国经济建设和社会发展作出了巨大贡献，但由于在产权缺陷上、经营管理上存在的较多问题，严重影响和制约着它们的稳定发展，也难以适应2006年12月世贸承诺期后我国金融业全面开放的要求。

为此，国家在94年以后开始实施对四大国有银行由专业银行向商业银行转轨的改革，近年来以逐步建立起现代金融企业制度为目标加快改革步伐，但改革的效果未如理想。本文对国有商业银行主要改革措施及改革陷入困局的原因进行分析，提出了国有商业银行深化改革的思路，重点对解决历史包袱和全面构建制度提出建议。

试论国有商业银行的深化改革

一、前言 

金融是现代经济的核心。银行又是金融的核心。在我国银行业中，国有独资商业银行（以下简称国有商业银行）是主体核心，发挥着主导作用。保持国有商业银行的稳定，促进其健康发展，既是我国经济发展的客观需要，更是我国社会发展和政治稳定的必然要求。但是，在我国由计划经济向市场济济转轨的过程中，特别是在我国加入WTO（World Trade Organization)后金融业进一步对内、对外开放的环境下，国有商业银行原有的和伴生的一些问题和缺陷日益显现出来，严重影响和制约着它们的稳定发展。为此，国家在94年以后开始实施对四大国有银行由专业银行向商业银行转轨的改革，近年来以逐步建立起现代金融企业制度为目标加快改革步伐，但改革的效果未如理想。在2006年12月世贸承诺期迫近之际，无论是国内经济学界，还是国有商业银行内部，都呼吁必须抓紧时间深化国有商业银行的改革，力争实现金融体系的平稳过渡。

二、国有商业银行概况

自1984年中国工商银行从中国人民银行分设成立以来的20年里，我国银行业在改革开放中不断发展壮大，目前，我国主要有中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等四大国有商业银行，此外还有多家国有控股的“股份制银行”、城市商业银行，以及约35000家农村信用合作社等国有和准国有金融机构。

其中，四大国有商业银行不仅是我国银行业的主体，也是我国金融业的主体，为我国经济建设和社会发展作出了巨大贡献，在国民经济，社会发展和政治稳定具有举足轻重的地位，体现在：

1、国有商业银行是我国城乡居民储蓄存款的主要吸纳者。

根据中国人民银行统计，截至2003年9月末，国有商业银行吸纳的居民储蓄存款占全部金融机构本外币储蓄存款的66.47%。长期以来，即使是在前几年一些中小金融机构出现支付困难的情况下，国有商业银行一直保持着较高的流动性，有效地保证了储蓄存款的自由兑取。保持国有商业银行的稳定发展，事关广大人民群众的切身利益，维系国家的政治稳定和社会安宁，丝毫不可轻视。

2、国有商业银行是我国经济建设资金的主要供应者。

根据中国人民银行的统计，截至2003年9月末，国有商业银行发放的贷款占全部金融机构本外币贷款的56.15%。国有商业银行为国民经济的持续、健康和快速发展提供巨大的资金来源。根据年报统计，截至2002年末，国有商业银行的本外币贷款余额为84000多亿元（合并报表数据），如果加上剥离到资产管理公司的14000亿元贷款，则贷款总额达到近10亿元。保持国有商业银行的稳定发展，是我国社会主义市场经济快速发展和全面建设小康社会的重要资金保障。

3、国有商业银行是我国经济单位之间资金结算服务的主要提供者。

据统计，国有商业银行办理的结算业务占全部金融机构结算业务的80%。近几年来，国有商业银行积极利用现代信息技术，建立电子汇兑系统，一笔汇款只要几个小时就到账，极大地加快社会资金的周转速度，速进了商品的流转，便利了单位和个人的经济生活。保持国有商业银行的稳健发展，就是保持连接社会经济活动的桥梁和纽带不中断。

4、国有商业银行是我国财政收入的重要来源。

20年来，国有商业银行累计向国家财政上缴利税数千亿元。从1997年来，国有商业银行每年仅上缴营业税就达300亿-400亿元。在1996年至2002年的连续8次降息中，国有商业银减少利息收入2000多亿元。此外，国有商业银行每年核销呆坏账数百亿元，为国有企业解困作出了重要贡献，也间接地为国家财政作出了重大贡献。因此，保持国有商业银行的稳健发展，也就是为国家涵养了重要的税源。

三、主要存在问题

当前，国有商业银行存在的问题主要有两方面，一是产权制度上的问题，二是经营管理中的问题。

（一）产权存在的缺陷。

1、出资人缺位与越位并存。

由于国有商业银行是国家独资银行，就像众多的国有企业一样，没有人来代表出资人对其行使决策权和监督权。虽然国务院对国有商业银行派有监事会，但由于一方面与自身利益没有直接关联，难以实行真正有效的监督，形成出资人缺位。另一方面，由于是国家独资银行，各级政府特别是一些地方政府借此干预国有商业银行的正常经营活动，造成出资人越位，使国有商业银行政企不分，承担了大量政策性金融业务。这是形成国有商业银行大量不良资产的重要原因。

2、股权结构不合理，法人治理不规范。

由于国家是国有商业银行的唯一股东，无法建立真正意义上的董事会和监事会。国有商业银行实际上集股东权、监督权和经营权于一身，没有按照现代企业制度的要求，形成股东会、董事会和经营管理者之间的制衡机制。这种没有制衡机制的治理结构是不规范的，其后果也是显而易见的。

（二）经营管理存在的问题。

1、资本金不足。

根据年报统计，2002年末，除中国银行的资本充足率达到8.15%外，其他3家银行都在7%以下。而且超过一半的资本金被占用在固定资产和在建工程上。随着近年来特别是、去年以来资产的快速增长，国有商业银行资本金不足的问题更加突出。

2、不良贷款比率过高。

根据年报统计，2002末，按照贷款质量五级分类方法，国有商业银行的不良贷款总额为21371.58亿元，不良贷款比率高达25.39%，其中：中国农业银行最高，为36.63%；中国建设银行最低，为15.17%。

3、呆账准备金严重不足。

根据年报统计，2002年末，国有商业银行的呆账准备金额为1547.83亿元，占全部贷款余额的比率为1.84%，其中：中国银行最高，为5.20%；中国工商银行最低，诤友0.45%。相对于具额的不良贷款而言，国有商业银行的呆账准备金可谓杯水车薪。

4、经营效益低。

从账面上看，今几年国有商业银行都是盈利。但是，如果按贷款风险足额提取呆账准备金，足额提取定期存款应付利息，足额消化表内应收利息挂账，则实际财务都是亏损，甚至巨额亏损。国有商业银行这种虚盈实亏的状况，与国际上业绩优良商业银行1.5%以上的资产收益率水平相比较，差距是很大的。

5、劳动效率低。

主要分支机构庞大，管理层次多，人员多且素质较低；经营管理费用高。

6、内控制度乏力。

主要表现在，缺乏有效的风险控制和激励约束机制，服务质量比较低，存在较大的道德风险，违规违法行为和金融犯罪案件较多。

国有商业银行的上述问题，既是国民经济深层次矛盾的反映，也是内部管理长期积弊的表现。既有历史原因，也有现实因素；既有政策原因，也有主观因素；既有经济体制方面的原因，也有政府管理体制的影响。

四、主要改革措施及分析

（一）国有商业银行的改革目标。

国有商业银行的改革目标是：股权多元化，治理规范，政企分开，经营稳健，管理科学，效益优良，成为具有国际竞争力的现代金融企业。所谓股权多元，就是要改革国有商业银行单一的国有产权制度，实行股份制改革，为建立规范的公司治理结构创造条件。治理规范，就是必须建立真正意义上的股东大会、董事会和监事会，现成“三会”与经营管理层之间的制衡机制，建立有效的激励机制和制约机制。 政企分开，就是各级政府不能干预国有商业银行的正常经营活动，不能让国有商业银行承担政策性信贷业务；同时，国有商业银行的高层管理者不能先是政治家、而后才是银行家，而应当永远只是银行家。经营稳健，就是要严格防范和控制资产风险，不断将低不良资产总额和比例，实现健康发展。管理科学，就是建立科学、民主的决策制度，具有活力和动力的激励制度，严密的内控制约制度，以及促进员工不断发展想向上的企业文化制度。效益优良，就是要真实核算经营成果，真正扭亏为盈，不断增加利润，实现最佳的资产收益率和资本利润率。

（二）国有商业银行的主要改革措施。

为了让国有商业银行有一个比较好的经营基础，长期以来国家把改革的大量精力放在解决历史问题上，主要是处理银行不良资产、补充资本金等，比较重大的举措有：

1998年，中国财政部以发行2700亿元30年期特种国债的方式，为四大国有商业银行补充资本金。

1999年四大国有商业银行剥离1.4万亿元不良资产给信达等4家资产管理公司，央行同时给四大资产管理公司5200亿元的再贷款。

2004年1月6日，国务院正式宣布将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行，两家银行各获得225亿美元。

2004年6月30日，中国银行、中国建设银行和中国信达资产管理公司签署一个价值2787亿元的不良资产转让协议。

（三）改革陷入困局的原因分析。

但是，国内经济学界对国有商业银行改革的效果普遍是质疑的，而事实说明，虽然国家几度对国有商业银行采取大规模的注资、剥离和核销等措施，但国有商业银行的不良资产仍快速增长，资本充足率等银行安全性指标十分脆弱，这表明如果不对产权缺陷等深层次的问题进行改革，国有商业银行改革就不能彻底和顺利地进行。

1、产权改革滞后。

银行产权制度改革尚未取得实质性进展，制度的缺陷决定了银行法人治理结构无法得到根本改善。主要表现在，由于国有商业银行的唯一股东是国家，在国有商业银行自身力量不足的情况下，改革的动力主要来自行政手段，如对不良资产的消化、资本金的充足等方面，对行政手段的依赖性强。

2、经营运行机制特别是风险内控机制有待进一步提高。

主要表现在，一方面国家消化了大量不良资产，而另一方面新的不良资产大量增加，而且经济案件没有有效遏制，这些都表明了必须对现行的运营机制进行彻底的重建。

3、积存的大量不良资产尚未得到有效处置，潜在风险依然很大。

主要表现在国有商业银行难以消化大量不良资产，基本上只能依靠剥离给资产经营公司，但这只是等于把问题作简单的帐面转移，并没有真正解决。

五、国有商业银行深化改革的思路

从目前的情况看，国有商业银行要深化改革，必须做到长短结合、相辅相成，即：一方面要尽快解决已存在的巨大的金融风险；另一方面要通过各项改革措施，建立健全起现代金融企业制度。前者是基础，后者是目标，只有这两项工作都落实到位，国有商业银行的改革大业才能得到彻底的实现。

（一）解决历史包袱的思路。

1、摸清家底。

要认真按照巴塞尔协议审慎性监管要求的实质，对国有商业银行的资产损失有个正确的、比较彻底的计算，这是寻求解决历史包袱的最基本前提。如计算银行的资产损失，应该包括信贷损失和非信贷损失，境内损失和境外损失，表内损失和表外损失，损失准备金拨备缺口的汇总计算；再也不能简单地把虚有的账面资本仍作为资本进行计算，必须考虑已形成的大量未核销的不良贷款预期损失额和非信贷资产损失额；在计算核心资本充足率和资本充足率时，应从账面资本中扣除信贷、非信贷资产损失额大于已拨备损失准备金的余数等。

2、统筹解决。

在基本摸清国有商业银行的风险底数及发展趋势的基础上，应在全盘考虑四大银行和其他股份制银行、农村信用社整体风险化解的前提下，按照“能上市的则上市，需分拆的则分拆，该注资的则注资”的原则，通过对现有数据的仔细测算，并根据不同银行的实际情况制定各自的解决方案，争取及早将不良贷款风险基本得到化解。

3、公开透明。

考虑到有的银行经重组后准备上市的情况，当前应抓紧运用国际会计准则编制财务报表和进行充分的信息披露。准备上市的银行应适当提前聘请国际知名的会计事务所进驻，按国际会计准则全面调整、评估银行的各项财务数据。

（二）全面构建制度的思路。

从目前的趋势看，国有商业银行要求上市的呼声很高，的确，上市公司的标准是国有商业银行的改革标准，因此上市也必将是国有商业银行改革的最终目的；而且通过上市，国有商业银行在改革过程中将获得真正意义上的经营自主权，对行政干预的抗干扰能力大大增强。

但是，国有商业银行的底子薄弱，历史问题多，比较突出的有三个层面的内容，一是法人治理结构方面，二是组织管理方面，三是业务经营方面，与国际一流银行相比，哪一个方面都存在明显的差距。因此，无论上市与否，或者说能否上市，关键是看国有商业银行能否比较彻底地解决这三方面的问题，而且改革的方向不能再是在原有体制上的小修小补，而是着眼于整个制度的重建上。

1、法人治理机构方面。目标是要明确出资人与经营管理者的关系，设计一套对管理者有效的激励机制。

首先，要从制度上保证彻底打破管理者“官本位”的问题。目前的条件已基本成熟，可在考虑中国目前国情的基础上，除对四大银行的一把手或若干副职仍保持行政级别外，对其余的人，政府应发文明确取消各级银行分支机构管理者的行政级别，一律改为聘用制。要让分级管理者明确，其是企业家、银行家，而不是官，明确其第一目标是为出资人赚钱、赚钱、再赚钱。而且，一定要形成这样的机制，管理者失职出现巨大资金损失，要追究管理者责任，银行赚不了钱，管理者同样也要下台。

其次，在法人治理机构上，除改造、重组为股份公司的按《公司法》健全法人治理结构之外，只要仍保留政府出资的独资公司形式的法人单位，必须建立董事会或监事会的组织，负责行使所有者权力，实施对银行最终的实质性控制。包括制定银行发展战略；聘任和解聘银行高级管理人员，考核其经营业绩，决定其薪酬，指导和监督其确保所有者经营目标的实现；指导和监督管理者建立有效的内部控制制度，改善内部管理环境，有效控制风险；审批银行的重大经营计划和决策；审核经营者的报告，指导和检查内部审计和稽核部门的工作等等。董事会或监事会成员的选择，除了有代表国家利益的部门代表参加外，要考虑吸收有专业知识、实际管理经验、职业道德操守好、在市场上被公认的优秀职业人士参加。为保证董事会或监事会不被内部人控制并且能真正有效发挥作用，第一，管理者不许兼任董事会或监事会成员；第二，至少一半以上的董事会或监事会成员为外部优秀职业人士，并予以高薪聘任；第三，董事会或监事会有权向国务院提议免去或推荐银行第一管理者的义务；第四，董事会或监事会有义务直接向国务院报告国有独资银行的重大经营事项。

2、组织管理体制方面。目标是要建立一套有效的、市场化的管理机制。简单来说主要包括以下几方面：

一是按照市场与效率原则，在原已精简机构的基础上，进一步调整和精简内部机构。

二是以“买断”的办法解决存量冗员的退出。

三是全面建立对各层次人员的绩效考核体系及相应的激励机制。

四是建立市场化的人力资源管理体制及培训机制。

3、业务经营机制方面。目标是要建立一套规范的、完善的、能有效规避风险的管理机制，按照国际一流银行的标准，全面改善信贷、会计、产品开发、成本财务、内部审计等规范的业务操作程序。

简单来说，包括结合各银行经认真研究入世后新形势确定的发展战略，重新整合原有的业务流程和组织构架，在此基础上建立全面的和分部门的内部成本、利润核算体系，以及相应的绩效考核体系；建立科学的内部风险控制管理体制与机制，这不仅包括信用风险，同时应包括过去不被人注意的利率风险和操作风险。按照国际会计准则，全面推进审慎性会计原则建设，真正提高银行的资本充足率和核心资本充足率水平。在此基础上，按照巴塞尔委员会要求，及时、正确地披露相关信息，增强银行的透明度。

总之，面对入世的挑战，为保证国有商业银行健康、稳健的发展，使其在激烈的竞争中处于不败之地，国有商业银行必须按照建立现代企业制度的要求，解决产权结构、治理机制、经营管理等诸多方面深层次的问题，才能较好地完成国有商业银行艰巨的改革任务。

参 考 文 献

1、《现代商业银行经营与管理》，陆世敏、赵晓菊主编，上海财经大学出版社，2000、7 

2、《金融会计》，2004、2

3、《金融时报》，2003、12

4、《金融信息参考》2004年第10期

5、《中国金融风险防范问题研究》，聂庆平著，中国金融出版社，2000，11

6、《中国金融安全——制度与操作层面问题》，雷家啸主编，经济科学出版社，2000、12