浅议农村信用社发放小额信用贷款存在的问题与风险防范

一、农村信用社农户小额信用贷款的基本概念及运作模式

二、农村信用社农户小额信用贷款在实施过程中存在的问题

三、农村信用社农户小额信用贷款的风险种类 

四、防范和化解农村小额信用贷款风险的对策 

（一）必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区

（二）必须正确处理发展与风险防范的关系

（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策

（四）必须采取科学考评，有效化解小额信用贷款风险

（五）必须实行区别对待，防范小额 信用贷款经营风险

（六）必须加强各方面多渠道的沟通，减少地方干预风险

内 容 摘 要

农村信用社多年来针对农户发放的小额贷款深受广大农民群众的欢迎，有力的支持了农村地区的经济发展，解决了农民贷款难，与农民意志相吻合，符合了广大农民的根本利益，使农村信用贷款管理方式程序化、制度化、合理化。但是在实施过程中也存在很多问题与一定的风险。我在调查、分析、研究信用社小额贷款的风险的基础上，结合自己的工作经验以及在工作中发现的问题，提出了一些建议与防范风险的措施。

浅议农村信用社

发放小额信用贷款中存在的问题与风险防范

一、农村小额信用贷款基本概念及运作模式

农村小额信用贷款是信用社以农户的信誉为保证，在核定的额度和期限内发放小额信用贷款。采取“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管理办法。

其运作模式是：以农户的信用和还款的能力为前提，贯彻“一次核定，余额控制，周转使用，随用随贷”的管理原则。变事中分笔调查审批为事前集中调查审批，对农户进行信用等级评定，发放《绿色信用贷款证》。农户凭《绿色信用贷款证》只需一份借据就可以办理贷款。其操作简便，办理快捷，简化了贷款手续，农户可以随时快速获得资金支持，而且使农村信用贷款管理方式程序化、规范化、制度化。

二、农村信用社农户小额信用贷款在实施过程中存在的问题

对于贫困阶层和低收入群体，小额信贷的最突出贡献是缓解其发展过程中的资金短缺的约束。但这并非万能的“神丹妙药”，不能包制百病。它不能解决制约中低收入以下阶层发展的非信贷因素造成的问题。

（一）不能解决基础设施方面的问题

基础设施是指为具备基本的生存和经济发展条件所进行的基本建设，包括供水、供电、交通、通讯和市场条件等。那些偏远落后、远离经济发展中心的地区，是制约当地和低收入阶层发展的重要因素。解决基础设施方面的短缺问题，小额信贷是无能为力的，当然这也不是它的责任和任务。

（二）不能解决由于病残、缺乏劳动力等原因造成的贫困

解决贫困问题也需要有文化教育、科学技术、医疗卫生和初级社会保障体系等综合扶贫手段的配套。造成贫困的原因是多样的,解决贫困的手段也是必然是综合性的。由于病残、缺乏劳动力导致的家庭贫困,试图由小额信贷提供的贷款来扭转其贫困,显然是不现实的。

对于观念的封闭而不思进取和文化的落后而发展不利导致的贫困,首先要设法解决观念和文化上的障碍,要展示现实的示范样板，再配以有启动资金的小额信贷项目才行。贫困可由多种原因引起，如自然条件恶劣、基础设施缺乏、耕地不足、战争和灾害、政策不当、疾病、资金短缺等。要解决贫困也必须从分析导致贫困的原因入手，找到适宜的手段和途径。一般说，解决贫困也是一项复杂的系统工程，需要资金、教育、科技、文化、卫生、经济、社会的诸多方面的协同做战。

（三）难以提供较快的发展机会和手段

小额信贷对解决资金缺乏贫困户的温饱问题的作用是较为有效的，但由于其提供的资金具有小额、短期和分期还贷的特点，也造成借贷者收入的增长有限。它遵循的是“渐进式”的发展思路，但这对于某些有经营能力和发展的机遇的贫困户而言，却无法提供有较大风险又有更大收益的发展资金的保证。小额信贷，从这个意义上讲，顾及了“一般”而难以照顾“个别”，对解决“温饱”有效而对促进“发展”乏力。

（四）小额信贷模式没有绝对的适用性

农村信用社的小额信贷实践证明，尽管小额信贷模式有很强的可复制性和推广性，然而，任何有生命力的成功模式都只有其相对的可适用性，而且，它本身也是发展变化的。因为，任何模式的引入和运用，都要与当地当时的实际相结合而作出适当的调整。

（五）小额信贷的本质要求造成同信用社目标追求间的矛盾

规范小额信贷的本质要求是即要扶贫又要使信贷机构自负盈亏，这也是它追求的两项基本目标。信贷机构要达到自负盈亏的主要手段是加强管理，减少欠贷，精打细算，降低费用，提高效率，扩展规模和实行商业银行贷款利率，甚至更高些的利率。但较高的利率尽管有其合理性，对穷人的利益却有直接的影响，也就是说在一定程度上会削弱扶贫的效益。

（六）资金的短缺限制了支农作用的发挥

农信社资金短缺的问题是由先天、后天等多种原因造成的。仅以邮政储蓄的影响而言：邮政储蓄分流了大量的农村资金，加剧了农村资金的“体外循环”。邮政储蓄凭借“无风险收益”优势在农村遍设网点，大量吸收农村资金。截至2006年末，邮政储蓄存款余额已超过15000亿元。邮政储蓄存款余额市场占有率目前已经达到10%。这些资金通过上寸人行而游离于农村经济，减少了农村地区资金的供给。

三、农村信用社农户小额信用贷款的风险种类

（一）信用风险

信用风险是农户小额信用贷款最大的风险。

与抵押担保贷款不同，抵押担保贷款以物作为对价交易。还本付息在贷款提供之时便有了着落，价值品（物的）在握己将还本息的不确定性消除。而农户小额信用贷款以个人信用来保证贷款本息全还，信用社凭借款人的契约提供货币资金。信用既借款人自身的人格信誉属道德品质范畴，变数很大。由此形成的债务链极为脆弱，一旦断裂和遭至破坏就会失去贷款风险的约束力。

当前中国市场经济还不成熟，特别在经济商品化十分落后的农村，社会信用制度极不健全，一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较重，往往相互影响形成连锁反映。加上农村执法难度较大，而且农户小额信用贷款分散，其执法成本高，因此难以对借款户的违反信用行为给于有效的法律约束。

（二）操作风险

对信用社方面来说，农户小额信用贷款具有面广、额小、量大的特征，操作必须规范严格。而在实际工作中，有的习惯于按传统方式办理农户贷款，不深入调查核实情况，把一些重要的基础工作交给村社干部代劳，使农户小额信用贷款偏离信用贷款运行规律和准则。有的风险意识不强，不按规范操作程序办事，忽视农户小额信用贷款的社会性和群众性，回避村社干部的支持、配合，使农户小额信用贷款调查核定工作缺乏社会监督。

对基层政府和村社而言，一是存在参与与干预的矛盾，有的基层政府把农户小额信用贷款作为加大生产投入的政策工具，干预农户小额信用贷款的正常管理。有的甚至要求农户分户取得农户小额信用贷款，有的人为拔高农民的信用等级，要求提高信用贷款核定额度，甚至将不符合贷款基本条件的农户推荐为信用户。

二是一些乡镇及村社干部为便利收款，发动农民到信用社贷款抵押提留统筹及罚款，甚至想方设法要信用社贷款垫缴各种款项。由于这部分贷款未投入生产，农民没有收入来源，无法保证还款付息。

三是转贷现象严重。有的基层组织把农户小额信用贷款当成清收欠款的途径。有的农户因自己不讲信用无法贷款或为获取大额贷款，以各种手段套取他人信任，到处找人顶替贷款，农户小额信用贷款由此成为“三角债”。

（三）管理风险。

一是重放轻管。有的认为农户小额信用贷款额度小、风险分散，有风险损失也不大；有的片面强调工作进度、贷款额和投放额。

二是管理不到位。由于农户小额信用贷款涉及千家万户，行业管理部门难以一一对农户小额信用贷款及滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠信用社自身。农村信用社受管理水平限制，弱化了农户小额信用贷款的风险管理。地方党政只注重农户小额信用贷款的发展速度和推广程度，强调对地方经济的贡献，忽略信贷经营的风险的补偿政策、信用保证体系、业务保险机制的建立，信用社权益的不到应有的保护。

（四）市场风险

从农户小额信用贷款扶持的产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性。农户小额信用贷款以一家一户分散经营为主，小生产与大市场的矛盾是必须的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同，加上农村社会体系不健全，生产技术和水平落后，农产品的生产成本与交易成本较高，农业生产经营时常出现相对大的市场风险。从农户承担的风险来看，由于农民属弱势群体，承受风险损失的能力有限，不论自然风险或是市场风险，一但发生很容易超出农户的承受力。

（五）自然风险

农户小额信用贷款的承贷主体是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证。但是农业是弱质产业，一旦遇到较大的自然灾害，农业生产将受到很大影响，造成的损失必然有一部分转化为信贷资金风险。

（六）道德风险

一方面信息不对称使部分农户产生逆向选择和道德风险。如贷款发放前的信息不对称，使一些不符合信贷条件的农户与没有资金需求但有信贷能力的农户在“黑市”上交易信贷额度，导致农村信用社放款对象的偏差。贷款发放后的信息不对称，使农村信用社无法观察资金的使用方向，也可能造成信贷风险的高度集中。

另一方面由于自身机制不健全，个别农村信用社存在内部人控制、没有执行贷款分开制度、农户小额信用贷款发放存在“暗箱操作”等问题。一些信用社的“冒名贷款”现象比较严重，以宁夏信用社为例，自2005年专项治理以来，全区共查出冒名贷款2682万元。这些情况导致在少数农村信用社农户小额信用贷款成了信贷人员的“寻租”工具，使农村急需资金的弱势群体得不到贷款支持，抑制了农户小额信用贷款按照有利于农户和农村信用社的方向发展。

（七）体制风险

由于农信社的先天不足，导致即使在同一竞争平台下也难以和很多商业银行进行有效的竞争，因此加快改革十分迫切。产权制度改革是深化农村信用社改革的重要内容之一。自改革试点工作开展以来，全国共组建了银行类机构74家，其中农村商业银行12家，农村合作银行62家，另有14家农村合作银行批准筹建，宁夏黄河农村合作银行的组建步伐也正在加快。但是这些离“产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构”的要求还有很大差距。这些差距也正是农信社在发展过程中的风险点所在。

四、化解和防范农村小额信用贷款的风险措施及对策

（一）必须矫正农户小额信用贷款管理和认识上的误区

1、认为农户小额信用贷款的风险不足为虑。

相对而言，农户小额信用贷款由于借款主体分散，贷款额度较小，容易实现投放主体风险与收益统一，从而大大降低生产风险的集中程度，分散信用社的经营风险。但这是相对的，任何经营都存在风险，若干小的风险累加起来也形成大的风险，这种矛盾积累到一定程度就会集中暴露。在推行小额信用贷款过程中，少部分信用社因此出现较为严重的风险与损失，究其根源就在忽视农户小额信用贷款风险管理。

2、盲目扩大农户小额信用贷款投放量与贷款面。

经济决定金融，金融供给必须与经济增长适度。从前段时期对农户小额信用贷款的推行来看，较为普遍的存在不顾当地农村生产机会和客观需求，人为的扩大信用放款规模的倾向。有的在逐级加大工作力度的前提下，甚至把增长速度、农户贷款面与职工的工资、奖金、福利挂钩。

3、以农户小额信用贷款解决了农民大额贷款难。

农户小额信用贷款随用随贷，方便快捷，解决了农民从事传统农业生产的资金需求。但随着生产的发展，农户扩大再生产需要更大额度的信贷支持。部分农村信用社及其管理者出现了试图用农户小额贷款方式解决农户大额贷款难的倾向，不断放宽贷款额度和条件，将农户小额信用贷款的功能扩大化。

（二）必须正确处理发展与风险防范的关系

一是正确处理发展与风险防范的关系.农户小额信用贷款之所以有别于过去单一农户小额信用贷款,其最根本的区别,也是最有意义的政策涵义,就是把农户小额信用贷款发放工作与发挥农村基层党组织和村委会的作用有机结合,使农户小额信用贷款管理具有一定的社会性。这种结合主要体现在工作中的相互协调、相互配合、相互信任和相互支持.农村信用社只有真诚地借助乡镇党委的推动作用，依靠村党支部、村委会的力量，才能保证工作进度、工作质量和工作实效。但依靠不是依赖，其前提必须是保证农村信用社的经营自主权，必须防止依赖党政部门带来的风险。

二是正确处理推广农户小额信用贷款与创建信用村（镇）的关系。农户小额信用贷款以信用为基础，其健康发展有赖于社会信用体系的建立与完善。创建信用村（镇）是建设农村信用体系的重要内容。反之，没有农户小额信用贷款的发放，信用村（镇）的建设就没有裁体，二者是相符相成的。只有前者工作的推进使农村整体社会诚信程度达到一定水平，才有条件开展后者的工作。后者的工作的推进，才能保证前者的工作健康发展，巩固和扩大前者工作效果。

三是正确处理增加投入与防范风险的关系。农户小额信用贷款作为资金要素，其对经济的促进作用不仅仅反映在拉动经济增长上，而且还可以通过对农业生产基础面的支持，改变农业生产要素的组合，使农村经济在更有效率的基础上配制生产资源。但是增加农户小额 信用贷款的投入，千方百计满足农村经济发展的需要，必须有效的防范其中的风险，加强管理、规范操作，建立风险责任制，是防范风险的基本途径。农户资金需求的调查情况是否真实，信用等级及信用贷款额度是否科学，是否按照有关管理规范贷款发放行为，直接关系农户小额信用贷款的运行安全，必须进行重点监督和控制。

（三）必须加快管理机制创新，完善保护政策

首先，注重解决农村资金供给与需求的矛盾、强化农村信贷服务是农村信用社的主要职责。因此，对农村信用社必须给予更宽松的融资环境：一是取消对农村信用社组织资金的歧视性限制政策，下放财政存款的管理权，地方财政性存款由地方政府交农村信用社办理，特别是乡（镇）财政金库要由农村信用社代理。二是建议国家将政策性扶贫专项资金交给农村信用社发放，农村信用社对支农信贷资金统筹管理，并增加手续费收入。三是增加支农再贷款，改进支农再贷款管理办法，使之与农村经济特点相适应。四是放宽政策限制，允许农村信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂，以提高一定范围内农村信用资金的整体利用率。

其次，解决支农责任与政策扶持不对称问题。长期以来，由于国家对农业基础产业关注不够，农业投入相对农村经济增长明显不足。随着农村金融格局的调整，扶持农民、农业、农村经济发展成为农村信用社的主要任务，其经营活动带有明显的政策供给性质。加上农村信用社运营成本较高，因存贷款业务规模很小而达不到盈亏保本点的机构改革又不能按照效益决定原则撤销。因此，给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。一是国家应出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规，保护农村信用社参与经济活动的合法权益，给其一个稳定、宽松的生存环境。二是采取积极有效的措施，帮助农村信用社解决历史包袱，防范化解经营风险。三是建立农业贷款风险补偿基金，落实优惠政策，减免其其支农贷款税费，使其获得修养生息和自我积累的能力。四是提高信用社在中央银行的转存利率，使之与邮政储蓄在中央银行转存款收益一致。

最后，要真正建立农户小额信用贷款的风险防范机制。一是加快信用体制改革的步伐，广泛推行以县为单位的统一核算改革，县以上尽快建立健全有效的行业自律的管理办法。二是全面建立农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理，及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息，为信贷决策提供科学依据。三是加大农村社会信用体系的政府指导与服务力度，把维护当地正常的金融经济秩序纳入政府管理目标，把信用村镇建设推向深入。四是建立农村信用贷款担保基金，降低农村信用社发放农户小额贷款的风险。

（四）必须采取科学考评，有效化解信贷风险

1、统一信贷风险衡量标准，逐步实现科学化、规范管理。

一是统一农户信用等级评定标准，具体包括农户个人资料、道德信用情况、违约纪录、偿债能力、盈利能力，目前生产经营状况等，并每一年或半年对现有信贷农户进行一次信用等级评定，对照原有评级进行调整。二是统一信贷资产分类方法。为实现与银行同步和国际惯例接轨，贷款五级分类方法应尽早制定细则并予以实施，使信用社的信贷资产分类真实反映质量情况。三是根据国家对信用社支持“三农”的政策要求，对支持“三农”的贷款方式可以作出硬性规定，农户小额信用贷款以经济效益为目的，在真实信息下正确选择贷款方式，提高经营层次。

2、建立科学高效的内部信贷管理机制。

一是优化信贷管理体制，全面推行资产负债比例管理和风险管理制度。市联社通过与基层信用社的资金往来计价，采取不同的利率，以贷款的质量、资产利润等量化指标考核控制基层信用社的资产规模、结构和风险度。二是强化信贷原则和贷款决策程序。借鉴商业银行的做法，建立适合信用社的贷款新规则。重视贷款发放程序，设置“红灯禁区”，严肃追究和处理违规责任人。三是坚持从制度入手，进一步提高决策水平，防范道德和能力导致的人为风险。坚持依法管贷依法维护债权安全和自身的合法权益。加强对信贷人员的法律知识培训，学习有关信贷、经济方面的法律规定、条例，提高法律意识，从传统的按习惯操作向依法管贷转变。既要依法规范自己，也要依法规范客户。四是建立信贷稽核制度和信贷岗位离任审计制及岗位调换制，加强对信贷人员的管理，严防违规行为和工作疏忽现象发生。

3、转变风险防范观念，建立健全风险防范管理规章制度。

一是建立以风险控制为目标,防范风险与转化风险相结合的风险管理制度.借鉴先进的风险控制方法和经验,根据贷款风险衡量新标准,力争使每一笔贷款都能置于上级管理部门的风险监督下,及早发现贷款风险发生的征兆,以便采取措施控制风险。二是建立健全信贷资产风险预警报机制,加强对贷款风险的检测考核力度,认真作好农户住处反馈工作.采取先进的计算机技术建立档案查询系统,连续纪录农户基本生产经营情况、贷款使用情况、经济效益情况.根据检测信息随时进行分析,杜绝农户躲避审贷而多头贷款和拆分贷款,及早发现苗头,提出预警信息,采取防范化解风险的对策。三是建立信用风险评估机制,依据借款人的经济实力、资产负债情况、管理层的管理水平及管理能力、经营业绩等情况确立农户风险等级进行综合评定授信。对信用优良的农户发给《绿色信用贷款证》。四是对历史遗留问题实行“新老划界”，分类管理，采取相应的补救措施，努力把风险降低到最低限度。对新发放贷款，要求严格贷款管理与发放程序，明确第一责任人，实行连带责任与永久责任制，坚持谁调查谁负责，谁发放谁收回的原则，坚持把风险消灭在萌芽之中。

（五）必须实行区别对待，防范贷款经营风险

一是继续坚持“区别对待，择优抉择”的原则，盘活存量贷款，确保增量质量。目前农村信用社主要贷款对象是农户和自然人、个体经营户及中小企业，贷款农户群体中法人农户并不太多，因此对信贷风险应有一个认真、清醒、全面的认识，在贷款风险方式上不能一刀切。对优良农户要改进服务，强调信用观念，主动送货上门，大力支持和倾斜。要想设法盘活现有资产存量，多渠道多方式提高新增资产质量，降低经营风险。

二是进一步完善绿色贷款证制度建设。农户贷款证制度增加了农户透明度和个人信用意识，有助于信用社提高贷款的科学性，优化贷款结构。根据目前城市化进程逐步扩大的特点，农村信用社在信贷投向上，对广大农户推行《绿色信用贷款证》。同时，对个人信用等级进行评定综合授信，扩大发证对象，对原来单一的贷款证形式加以丰富。统一简化领证手续，延长贷款证使用年限。对有不良信用行为记录的客户实行一次性淘汰制，增强农民信用意识。

（六）必须加强各方沟通，减少地方干预风险

针对不当行政干预对农村信用社的种种不利影响，应加强宣传，统一认识，理顺政府和信用社的关系。地方政府的主要目标是发展地方经济，信用社肩负支持“三农”的政治任务，资金也是用来支持国家与地方经济建设，二者的最终目标是一致的。信用社应加强宣传，作好对地方政府的解释工作，互相体谅，共同发展地方经济，为信用社创造宽裕、良好的投资环境和条件。信用社在资金宽裕、不违背信贷政策的情况下，对地方项目、产业予以信贷和扶植，以促进地方经济的进一步发展。

参 考 文 献

1、《宁夏合作金融》，2004年第2期，宁夏农村信用联社主办。

2、《中国农村信用合作》，2003年第8期，中国人民银行主办。

3、《农村信用社农户小额信用贷款手册》，中国人民银行合作金融机构监管司编。

4、《农村信用社农户小额信贷知识读本》，作者：杜晓山。

5、《农村信用社贷款五级分类与风险管理》，何广文主编，中国物价出版社。

6、《银行信贷管理学》，中国人民银行教材编审委员会编，陕西人民出版社。