构建金融稳定体系探析

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【内 容 摘 要】金融稳定是人民银行三大职能之一，金融业的高度市场化决定了我国金融稳定体系一体化建设进程的必要性。当前影响我国金融稳定的问题依然较为严重，主要包括：银行业不良资产占比仍然处于较高水平，且不良资产在地区间和机构间的分布不均衡；银行类金融机构的现代企业制度建设还很不到位，防范金融风险的微观基础还很不稳固；证券保险业存在较大风险；经济扩张情况加剧，银行信贷深陷其中，宏观调控压力加大，经济波动的可能性加大，易于诱发金融风险；金融稳定协调机制、评估机制、监测机制、预警机制尚在摸索之中，处置金融风险的再贷款发放对基础货币投放形成压力；地方党政机关、司法部门以及社会对金融稳定的支持还需要加强；金融风险处置成本高。本文通过分析国际上金融稳定的一般做法，提出构建我国金融稳定体系的建议，主要包括：打造完善的金融微观基础，构建金融稳定的第一道屏障；建立分层的金融稳健指标监测体系和金融稳定评估体系；以法规形式建立从中央到地方分级的金融稳定协调机制；处理好金融稳定与宏观调控之间的关系；推进辖区金融业持续、健康发展的外部环境建设，建立健全社会信用体系；加大银行类金融机构的不良资产处置力度，在条件成熟时建立我国的存款保险制度。

关键词 构建 金融稳定 体系

构建金融稳定体系探析

金融是经济的核心，特别是我国摆脱计划经济的束缚，逐步迈入社会主义市场经济以后，金融对经济的发展已经起到了根本性的支撑作用。但是，金融业天生的脆弱性也对经济增长、社会发展和国家安全形成了较大的挑战，特别是系统性的金融风险可以对一个国家和地区稳定造成毁灭性的后果。在经济全球化的今天，伴随着金融资产规模的急剧扩张，金融衍生产品层出不穷，金融形式变幻莫测，金融瘟疫无孔不入。据世界银行统计，自20世纪70年代后期到2002年，共有93个国家先后爆发了112场系统性的银行危机；还有46个国家发生了51次局部性危机。按照入世承诺，2006年我国金融业将全面对外开放，有效防范和化解金融风险，迫在眉睫，促使国内外对金融稳定的重视提上日程。修订后的《中国人民银行法》赋予了人民银行维护金融稳定的职责，并以六个条文明确规定了人民银行为维护金融稳定可以采取的措施和手段。本文试就如何做好金融稳定工作进行探讨。

一、金融稳定的概念、内涵及表现形式

（一）金融稳定的概念。金融稳定在国内外理论界均无严格的定义，美国经济学家米什金认为，金融稳定缘于建立在稳固的基础上、能有效提供储蓄向投资转化的机会而不会产生大的动荡的金融体系。国际清算银行前任总经理克罗克特认为，金融稳定包括金融体系中关键性的金融机构保持稳定，关键性的市场保持稳定。目前比较权威的定义是欧洲中央银行的界定，即“金融稳定是指这样一种金融环境：在这种环境中，金融中介、金融市场以及市场基础设施均处于良好状态，面对各种冲击，都不会降低储蓄向投资转化的资源配置效率”。由此可以看出，金融稳定实际上描述的是一种状态，包括机构、市场和金融基础设施三个方面的协调发展。总体而言，金融稳定是一种社会、经济、货币、金融协调发展和稳健运行的状态的金融表现形式，是金融体系功能运行良好的一种标致，最终目的是实现资源配置的最优化。

（二）金融稳定的内涵。金融稳定具有丰富的内涵，它反映的是金融运行的状态，体现了资源配置不断优化的要求，服务于经济金融发展的目标。（1）金融稳定的宏观性。维护金融稳定应立足于整个宏观经济及金融体系的稳定，全面关注、评估宏观经济、本币币制及资产价格波动（金融资产和房地产）和金融基础设施完善程度对金融稳定的影响，密切关注宏观经济运行状态及银行、证券、保险等领域的苗头性风险，加强监测和防范金融风险的跨机构、跨市场、跨国境的传递，及时采取有力措施处置可能酿成全局性、系统性风险的不良金融机构，保持金融系统的整体稳定。（2）金融稳定的动态性。金融稳定不是一个静止的概念，其标准和内涵随着经济金融的发展而发生相应的改变。金融稳定追求的是市场约束下的健康的、动态的稳定，不是静止的、“零机构倒闭”的稳定。健康的金融机构、稳定的金融市场、充分的监管框架和高效的支付清算体系等，形成一种调节和控制系统性金融风险的整体的流动性制度架构，以适应不断发展变化的金融形势。（3）金融稳定的复杂性。维护金融稳定是一个复杂的系统工程，需要法律、制度、部门、技术运作等多个层面的协调配套。要建立一整套能够确立投资人、存款人、保护人、经营者等各方面权利、责任和义务的法律制度；要建立金融风险的有效防范和化解机制，金融风险的早期识别、评估、鉴别和控制机制，金融系统性危机的早期预警与化解机制，可以最大程度防止道德风险的危机救助与处置机制。最后要形成从内部到外部，从防范到化解，从预警到隔离，从救助到处置等多道金融安全防线。

（三）金融稳定的主要表现形式。金融稳定是一个发展的概念，它随着社会经济金融和科技的发展而发展，在不同的社会经济金融发展阶段，其表现形式存在很大差异。在现阶段其主要表现形式为：货币信用、银行（金融）信用良好，社会公众对持有的货币充满信心，原意持有该种货币；充分相信存款货币银行，原意将持有的货币财富存放存款货币银行；货币币值稳定、社会物价稳定；货币政策科学有效；支付结算体系安全、快捷；金融监管有效，局部性和区域性金融风险能够及时妥善处置；金融业运行稳健高效，无系统性金融风险；金融业有效服务于社会经济活动，社会经济金融协调发展，运行稳健。

二、我国金融稳定的形势比较严峻

 1、银行业不良资产占比仍然处于较高水平，且不良资产在地区间和机构间分布不均衡，存在许多金融高风险地区和机构。2003年末，我国主要银行类金融机构不良贷款余额为2.44万亿元，不良贷款的比例为17.80%。分机构看，国有独资商业银行不良贷款余额19168亿元，不良贷款率为20.36%；政策性银行不良贷款余额3361亿元，不良贷款率为17.39%；股份制商业银行不良贷款余额为1877亿元，不良贷款率为7.92%。农村信用社不良资产问题更为突出，许多农村信用社已经资不抵债。

 2、银行类金融机构的现代企业制度建设还很不到位，防范金融风险的微观基础还很不稳固。目前国有商业银行的中高层内控缺陷依然比较严重，出现的风险都比较大，中国银行就连续出现了纽约银行事件、周正毅事件、江苏铁本公司事件；而由于企业制度存在缺陷，地方股份制商业银行的扩张冲动不断冲击着银行应该固守的谨慎经营的理念；农村金融机构的企业制度正面临着较大的变革，成败与否尚需要时间的检验；银行业资产占全国金融资产的80%以上，银行制度存在缺陷，金融风险产生的闸门也很难关住。

 3、证券业的风险较银行业有过之而无不及。据中国证监会对外披露的数据，截至2002年5月底，我国118家证券公司净资产额为917亿元，不良资产却高达460亿元，不良资产率超过了50％，其中有10家公司的不良资产达到了10亿元以上。2002年证券公司的亏损面达到了45.5%。证券市场中上市公司质量差，广泛存在“做庄”、市场操纵与内幕交易等现象，大量违规资金入市，股市的上涨主要依赖下线资金大量注入。由于问题严重，一些证券公司陆续被关闭。

4、近年来，恶性竞争成为我国保险市场的普遍现象，几乎所有的保险公司都或多或少地通过高返还、高手续费、提高保障范围、帮助企业融资等手段在市场上争揽客户。这种不计后果的竞争行为不仅导致保险公司经营成本不断上升、经营风险日益加大，而且破坏了市场秩序，影响了保险公司的信誉。另一方面，保险公司想方设法压低赔付率，抑制投保人正常的合理赔偿要求以获得超额利润。上世纪九十年代以来，我国保险业的平均赔付率基本保持在50%-60％之间，而国外保险业的赔付率一直都比较高，如英国、日本90年代赔付率在80%以上，美国曾高达100%。我国中资保险机构在日益开放的保险市场中面临很大的挑战。

5、经济扩张情况加剧，银行信贷深陷其中，宏观调控压力加大，经济波动的可能性加大，易于诱发金融风险。2004年一季度，我国国内生产总值增长9.7%；固定资产投资处于1994年以来的最高水平，全社会固定资产投资同比增长43%，比上年同期加快15.2个百分点。企业商品价格涨幅较大，人民银行物价监测结果显示，2004年4月份企业商品价格总水平较上年同期上升9.3%。金融机构贷款增幅相当一段时期保持在20%左右，2004年3月末，金融机构本外币贷款余额17.9 万亿元，同比增长20.7%，增速比上年同期高出1.2个百分点。1998年以来，中长期贷款的比重不断提高，3月末金融机构中长期贷款占各项贷款比重已达40%，比1997年末提高20个百分点。经济金融运行中存在的问题为金融稳定带来了压力。

6、金融稳定协调机制、评估机制、监测机制、预警机制尚在摸索之中。由于中国特有的国情，照搬照抄国外现成做法显然不能适应中国特有国情的需要。国务院直属的人行、财政部、金融监管机构间的协调机制可以在国务院直接领导下进行，而省及省以下的协调机制由于没有统一的主管者，很可能比较松散，实际效果让人忧虑。由于我国区域发展的不均衡，对金融稳定评估和监测的指标设置与操作还需要在实践中摸索。预警机制需要和风险处置紧密集合，由于涉及对金融机构的救助、整改、接管、合并、甚至关闭，显然需要在法律的框架内进行，否则会造成预警过后无人理睬的状况。

7、处置金融风险的再贷款发放对基础货币投放形成压力。目前，外汇占款发放已经使银行的基础货币投放压力越来越大，如果一味要求央行发放再贷款处置金融风险，央行势必在控制基础货币投放与履行金融稳定的职能上左右为难。

8、地方党政机关、司法部门以及社会对金融稳定的支持还需要加强。经过多年改革，绝大部分金融机构和金融资源已经脱离地方的控制，如果不在法律上和行政法规上赋予地方维护金融稳定的义务，很难让地方诚心诚意、踏踏实实地做好信用社会创建、维护金融机构正常经营、处置金融风险、救助高风险金融机构等金融稳定工作。

 9、金融风险处置成本高。我国为化解金融风险已经投入了大量资金。在1999年的国有商业银行不良资产剥离行动中，四家金融资产管理公司(AMC)共收购不良资产原值13939亿元，主要资金来源于两个方面：向人民银行再贷款5739亿元，向对应国有银行发行10年期金融债券8200亿元。再贷款及金融债券年利率均为2.25%， 2000-2002年AMC共需支付利息941亿元，而三年来AMC累计回收现金却只有675亿元，差额为266亿元。据有关人士估算，至今央行发放的金融稳定再贷款总额接近7000亿元，收回非常困难。目前正在实行农村信用社改革，人民银行又将发行金融票据收购农村信用社不良资产，金额异常巨大。

三、国际上维护金融稳定的举措

近年来在英国、日本、东南亚国家、墨西哥、阿根廷、包括美国陆续发生了金融危机，危机发生的频度和几率明显加大，一些国际组织和国家为了寻求金融稳定，采取了许多措施，主要有：

1、构建金融稳健评估体系

近年来，国际货币基金组织（IMF）在世界范围内着力推动金融稳健评估体系的构建，在1999年与世界银行联合发起了“金融部门评估计划”(FSAP)，对广泛的金融机构(如银行、共同基金和保险公司)、金融市场(证券、外汇及货币市场)、支付体系、监管与法律框架进行评估,旨在帮助决策者搞清楚其强势与弱点，并设计出化解潜在危机的措施。截至2001年年底，在基金组织183个成员中，三分之一以上的国家参与了金融体系评估计划，或自愿在将来参与这项计划。这些国家在基金组织成员国中具有广泛的代表性，地理分布比较广泛，并处于不同的发展阶段。

2002年9月，IMF推出了《金融稳健指标编制指南（草稿）》，金融稳健指标（FSLS）是反映一个国家当前金融机构、公司和住户部门金融健康和可靠性的指标体系，包括汇总的个体机构数据以及与金融机构关系密切的各类市场情况的指标。计算和公布FSLS有助于估计和监测金融体系的实力和脆弱性。金融稳健指标由核心指标和鼓励指标两部分组成。核心指标从存款机构资本充足率、资产质量、收益状况、流动性风险和对市场的敏感度五个方面监测金融稳健。鼓励指标一方面扩展了反映存款性机构的稳健指标，另一方面增加了反映证券市场、非银行金融机构、企业部门、住户部门和房地产市场等与金融稳健相关的指标。《指南》特别指出，各国编制金融稳健指标时，在以核心指标为中心的基础上，应根据自己的国情加入相关的鼓励指标。根据IMF的估计，到2002年底，已有142个国家和地区不同程度地开展了金融稳健统计和分析工作。其中，93个国家和地区开始对外披露金融稳健统计数据和分析报告。

2、建立存款保险制度

由于化解金融风险的成本巨大，单纯由政府和中央银行支出资金是难以承受的，因此，许多国家建立了法定的存款保险制度。目前，已有72个国家和地区建立了存款保险体系，其中68个国家和地区属于“明确型”或称为“显性”存款保险体系（即明确纳入保险的存款种类和赔付标准）。在这68个国家和地区中，在上世纪八十年代以后建立存款保险体系的大约50个，其中19个在八十年代建立，31个在九十年代建立，18个在九十年代对已实行的存款保险制度做了重大修改。保险基金来源主要来自于存款机构交费，也有的国家注入了一定政府资金。存款补偿一般有上限控制，绝对额控制最高的是美国—10万美元，日本目前是全额补偿（2005年将转为有限补偿），德国为个人存款总额的30%。

3、改革金融监管体制

近年来，一些国家受金融问题的困扰，对金融监管体制做了较大幅度的改革，其中较为典型的包括英国、日本、韩国等。

在英国，1997年5月20日，英国成立了金融服务监管局（FSA），2000年6月颁布了《2000年金融服务和市场法》，取代了原来由9家主要监管机构和8个监管法律构成的多头金融监管体系，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管机构。

在日本，1998年4月1日，修改后的《新日本银行法》获得国会通过，日本银行的独立性大大增强。以此为起点，日本开始对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革，目前，金融厅成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作，财务省（地方财务局）以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。

在韩国，1997年亚洲金融危机爆发后不久，韩国很快将金融监管机构进行统合，成立了统一的金融监管机构即金融监督委员会（FSC）和金融监督院（FSS）。

4、建立金融稳定协作机制

金融稳定协调机制一般涉及中央银行、金融监管部门和财政部，许多国家已经建立了相关的协调机制。英国在FSA成立不久即发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架，建立了包括由英国财政部、英格兰银行和金融管理局人员组成的英国金融稳定常务委员会。财政部、英格兰银行与金融监管局之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。英格兰银行的代表提供货币政策走向的情况，金融监管局的代表提供个别银行及金融投资公司的情况，财政部提供议会及社会的情况，三方交流可以避免偏差。金融稳定政策的组织构架良好，实际运作的效果也比较明显。

在日本，根据《新日本银行法》第44条第3款规定，应金融厅长官的要求，日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料。在实际工作中，金融厅和日本银行的职员实际上经常互换信息，形成相互配合的密切关系。此外，为了不加重被检查金融机构的负担，双方通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排。

5、对出现危机的金融机构进行救助及处置。处置方式包括破产、重组、收购兼并等方式。

四、构建我国的金融稳定体系应采取的措施

根据国际经验和我国实际情况，我国金融稳定体系建设应着重抓好以下几个方面：

1、打造完善的金融微观基础，构建金融稳定的第一道屏障。结合当前金融机构消化不良资产、实施股份制改造以及农村信用社改革的契机，狠抓金融机构的现代企业制度建设，把金融机构改造成为资本充足、内控严密、运营安全、服务良好、效益良好的现代金融企业。要提高金融监管机构的监管水平，建立作风清正、职责分明、业务娴熟的监管队伍。不断完善金融机构管理规则和金融市场运行规则，强化金融机构市场准入、高级管理人员资格的审查，科学地运用现场和非现场监管手段严格对金融机构的风险监管，规范各类金融市场的竞争秩序，严厉打击各类扰乱金融市场的行为。完善金融机构市场退出机制，减少救助金融机构的范围，减少救助成本，防范风险的传播。

2、建立分层的金融稳健指标监测体系和金融稳定评估体系。建立国家、省、市（地）、县（市）四级监测和评估体系。依据国际货币基金组织提供的核心指标和鼓励指标参考要求，建立统一的金融稳健核心指标体系，同时根据各地经济和金融业发展的不同水平设置切合实际的鼓励指标。在建立区域风险评估体系中，应根据不同的风险差异设置不同的风险权重。指标体系应体现短期指标的敏感性和中长期指标的基础性，要综合考虑宏观、中观、微观三类经济金融指标的结合。监测与评估体系还需考虑金融危机扩散性强的特点，引入周边地区的风险影响因素。人民银行经济数据的获取权力需要以法定的形式确认。

3、建立分级的金融稳定协调机制。中央一级的金融稳定协调机制可在国务院直接领导下进行，建立三会一行一部的金融稳定委员会。省及省以下的金融稳定协调机制需要以法规形式指定总协调人，总协调人可由地方政府担任，也可由人民银行负责。金融稳定委员会须吸纳地方财政等综合经济部门和司法部门参加。同时，还应建立周边区域金融稳定联络机制，及时把握周边地区金融风险，协调区域间金融稳定事宜。要以法规形式规范金融稳定协调委员会的职责，包括信息交流、监管协调、预警提示、接警处理、风险处置、救助接管、关闭退出等工作的职责分工，防止工作中的推诿扯皮而使金融稳定协调机制流于形式。

4、处理好金融稳定与宏观调控之间的关系。人民银行在履行中央银行最后贷款人职能时，应依法加强对使用中央银行最终支付手段的金融机构的检查监督，最大限度地防范金融机构套取中央银行资金的道德风险，防止为了维护金融稳定而无限制地投放基础货币进而对宏观调控形成巨大压力。财政政策和货币政策的实施要考虑对货币市场、资本市场的影响，考虑对金融业运营的影响，防止诱发利率风险、汇率风险、信贷风险、金融市场风险，为金融稳定创造良好的宏观经济环境。同时，要运用货币政策促进金融机构的资产负债规模与风险防范能力相匹配。

5、推进辖区金融业持续、健康发展的外部环境建设，建立健全社会信用体系，实现辖内经济、金融的和谐发展。加大金融安全区创建工作的力度，增强地方党委、政府在维护区域金融稳定中的作用，发挥各职能部门和全社会的力量防范系统性金融风险。以信用环境的创建为突破口，落实改善投资环境、经营环境、司法环境、信用环境的措施，减少非市场因素对货币政策传导效果的干扰。强化社会征信体系建设，使全社会的信用水平有显著提高，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。 

6、加快金融体系和金融市场的改革。加快金融体系和金融市场的改革，促进银行、证券和保险三业的协调发展，逐步扩大直接融资比例，通过市场化的手段使金融行业的风险得到分散，降低系统性风险。

7、加大银行类金融机构的不良资产处置力度，在条件成熟时建立我国的存款保险制度，根据不同金融机构的风险程度确定存款保险费率，并设定存款补偿上限，对金融风险进行分散、转移和隔离。

参 考 文 献

黄正威，2004《央行维护金融稳定职能探析》，《金融纵横》第11期。

谢庆建，2004《对中央银行维护金融稳定职能的思考》，《中国金融》。

白世春，2004《人民银行如何防范化解系统性金融风险》，《中国金融》。

蒋伟民，2004《维护金融稳定工作刍议》，《中国金融》。

国际货币基金组织Garry J. Schinasi ，2004年9月，《金融稳定的定义》。 

第九届香港金融稳定高级研讨班总结，《基层人行职能调整后建立新机制的探讨香港维护金融稳定的经验及借鉴》。

段小茜、陈媛，2004《英国、波兰维护金融稳定的经验做法和启示》，《中国金融》第17期。

徐金伟，2004《金融稳定一般理论探讨》，《安徽金融》第11期。