小额农贷在新农村建设中亟待解决的问题和对策

（一）小额信用贷款运行过程中存在的问题（3-6页）

1、放贷主体营销手段单一，宣传力度较小，农民知晓面不够。

2、行政干预过多，增加了贷款风险度。

3、缺乏保障机制，小额农贷回收率低，风险无法分散。

4、利率偏低，国家补偿少，农村信用社缺乏扩大规模的积极性。

5、贷款种类单一、额度小、期限短，管理成本和难度大。

6、资金供求矛盾大。

（二）促进农村小额信贷发展的对策（7-12页）

1、建立和完善相关法律、法规，加大小额信贷的宣传和营销。

2、适度增加小额信贷发放主体，建立全面的小额信贷发放体系。

3、建立完善的政策支持体系，促进农村小额信贷可持续发展。

4、建立小额信贷科学管理体系，实现良性循环。

5、实行灵活的小额信贷利率并逐步实现利率市场化。

6、灵活确定贷款种类、额度和期限，促进小额信贷规模化。

7、加强对受贷人的技能培训，提高资金使用效率。

内 容 摘 要

农村小额信贷是农村信用社的重要信贷业务品种，小额信贷资金是新农村建设的主要资金供给来源，在解决农民“贷款难”和促进农民增收等方面发挥着越来越重要的作用。但是随着小额信贷的深入实施，贷款利率、缺乏监管、贷款品种单一、风险难以控制等一些新的问题开始浮现出来并成为阻碍小额信贷进一步发展的障碍，同时也成为制约新农村建设的农村金融问题。本文就其中比较普遍和重要的问题进行了分析总结，并根据国外的相关经验和对国内相关政策的理解有的放矢地提出了一系列对策，以便更好地促进农村小额信贷的健康发展，以期在新农村建设中发挥更大的作用。

正 文

题目：小额农贷在新农村建设中亟待解决的问题和对策引言：

近年来，随着我国政府对“三农”问题的重视以及央行大力鼓励农村信用社开展小额信贷，小额度的持续的信贷服务活动在农村金融活动中扮演着越来越重要的角色。

小额信贷起源于1970 年代的孟加拉国，经过近30年的实践，特别是近10年的发展，小额信贷作为一种有效的扶贫手段，已被世界上越来越多的国家所采用。特别是我国农村小额信贷作为一种有效的扶贫方式，既是我国农村信贷管理体制的重大改革，也是农村信用社的一项金融产品创新。我国的小额贷款项目于1994年初由中国社会科学院率先在河北省易县开始进行小额贷款试验。截至2009年6月末，仅全国农村合作金融机构的农户贷款余额已经达到13595亿元。其中,农户小额信用贷款5511亿元。以四川省南江县为例，南江县农村信用合作联社作为小额信用贷款的主要发放机构，截至2009年末，我县农户贷款99443万元，其中发放小额信用贷款15946万元，获得小额农贷支持的农户83715户，占全县总农户数50.72%，由此可见农村信用社在小额贷款实践中有着其他金融机构无法相比的优势。但是，受地域经济和农村信用社自身等因素的影响，也暴露出不少的问题。因此笔者就贫困地区农村信用社开展农村小额信贷面临的各类风险和挑战，提出自己的意见和建议，仅供研究农村问题的专家们参考。

一、农村小额信用贷款运行过程中存在的问题

（一）放贷主体营销手段单一，宣传力度不够，小额信贷投放增速缓慢

目前，在贫困地区的小额信贷放贷主体以农信社为主，其资金来源主要有自身存款和央行再贷款，由于农村信用社受经营理念、人员素质、以及驱利性的影响，在体制和管理制度上存在着诸多弊端，加之农村信用社营销手段相对比较单一，在小额信贷品牌打造与宣传、小额贷款投放的人力物力安排上都呈逐年减少趋势，导致小额农户贷款增长速度缓慢，从2005年来历年的小额信用贷款余额情况看，2005年至2009年分别为10289万元、10230万元、10822万元、14336万元、15946万元，年均增速为10%，低于各项贷款增速18%的8个百分点。

（二）行政干预过高，小额信贷投放风险难以控制

贫困地区的县级政府将小额农贷作为调整产业结构的一种手段，甚至将其和政绩联系起来，而发放小额农贷的金融机构基本上只有农村信用社一家，虽名为合作金融组织，但实际上是行政性金融机构，产权不明晰，政企未分开，并且主要按行政指令运营。受政府的行政干预，为了支持特色产业的发展，有些贷款的使用选择很难得到农户的认同，脱离实际，劳民伤财，最终导致部分贷款到期未能按时收回而成为坏账。

（三）缺乏保障机制，小额农贷回收率低，投放风险高、成本高

商业银行发放贷款，一般都需要担保。坚持有担保原则，对保障贷款债权的安全，具有重要的意义，而现行小额贷款的回收缺乏可靠的保障机制。一方面，小额信贷原则上不需要抵押担保或可采取灵活多样的抵押担保形式，但是因为贫困地区信用社的贷款对象都是最贫困的农民，其担保作用几乎为零。贫困地区的农业生产是高风险，低收入的行业，成本高，收入低，极易受到自然条件、市场和技术等多重风险的影响，甚至遭受到毁灭性的打击。在我国农业保险制度不够完善的情况下，多重风险的存在给农民的收入带来了很大的不稳定性，进而会影响到贷款的回收。另一方面，小额贷款发放面广，金额小，风险大，收回成本高，经营效益低下，南江县农村信用合作联社自2005年至2009年，小额信贷的年均收益率均在2.3%左右，低于其他商业贷款的平均收益率5.2个百分点，使农村信用社失去了大量投放的主观积极性。

（四）利率偏低，国家补偿政策不到位，农村信用社缺乏扩大规模的积极性

小额信贷的运作缺少有效的补偿机制。在国外，小额信贷具有以高利率弥补发放主体部分成本的特点。然而农村信用社发放小额贷款的利率受到监管部门的严格管制，一般低于正常商业贷款的利率，发放成本却高于国外同类机构和国内其他类型的贷款。信用社的盈利能力很大程度上受到不确定的农业风险的影响，甚至会导致不能抵偿小额农贷筹资、费用和风险三项成本之和，所以很多小额信贷机构难以建立有效的贷款损失补偿机制。农村信用社作为发放农村小额贷款的主力军缺乏开展此贷款的动力。作为正规的金融机构，农村信用社必须执行国家制定的利率政策，一旦利息收入不能抵偿贷款成本，国家又无法给予一定的利息补贴，导致信用社发放贷款的动力也因此丧失，进而影响小额贷款的可持续发展。

（五）贷款种类单一、额度小、期限短，管理成本和难度大

现行的农村小额信贷的发放，主要集中在种植业和养殖业，贷款投向结构单一；实行贷款额度“一刀切”制度、额度小，难以支持农户在高效农业、畜牧养殖、农产品加工和流通等方面的大额资金需求；目前农村小额信贷期限一般不超过一年，使得小额信贷在促进发展农村经济的金融支持中难以发挥更大的作用。

贷款种类单一、单笔贷款金额小、客户群体庞大、分散、期限短的特点使得农村小额贷款的管理成本与利率水平不匹配，影响了其进一步发展。只有收益足以补偿成本时，才能保证小额贷款的可持续发展。贷后管理成本过高。由于农村小额贷款涉及的农户数量多，单笔数额小，运营费用较高，其经营状况难以掌握，因此加大了银行对贷款使用情况及贷后监管的难度。

（六）资金供求矛盾大

随着社会主义市场经济体制的建立和农村经济结构调整，广大农民越来越多地参与市场竞争，迫切需要资金支持；随着新农村建设的不断加快和当前国际金融危机的影响下，更多的农民工返乡自主创业，迫切需要创业和壮大资金的支持。新农村建设迫切需求的资金需要完善的金融网络提供全面支持，然而现阶段的情况是涉农金融机构单一和农村金融不健全，当前农业银行全面收缩乡镇网点机构，将业务的重点转向大中城市和获利高的行业；农业发展银行业务单一，服务农村经济的功能存在缺陷，设在农村的邮政储蓄机构只吸收存款，而不发放贷款，大量分流了农村资金。以南江县2009年为例，南江县所有金融机构共吸收存款24.6亿元，仅用于县域经济发展的贷款资金为6.87亿元，其中发放小额信贷1.1亿元，而南江县农村信用合作联社当年发放贷款5.7亿元，占全县贷款总额82.97%，发放小额贷款0.68亿元，占全县小额贷款发放总额的61.82%，可见，直接为农民服务的金融机构实际上只有农村信用合作社一家，造成了一方面是农户强烈的资金需求，另一方面是农村资金的大量流失，农村的资金需求缺口增大，农民贷款难的问题长期没有得到实质性的解决。

二、促进贫困地区农村小额信贷发展的对策

从国外小额信贷的发展过程来看小额信贷真正进入制度化的发展阶段，真正在农村经济发展中起到中坚作用的明显标志是：政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的大规模介入；在强调小额信贷扶贫和助农功能的同时强调其金融服务功能；加强小额信贷机构服务能力的建设；健全小额信贷机构的规范化的财务管理体系并提高其控制风险的能力；小额信贷的贷款本金从以外援和政策性资金为主，逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。要在我国广大农村地区普遍推广小额信贷，实现小额信贷扶农助农支持农村经济发展的目标具体可采取以下措施：

（一）建立和完善相关法律法规，加大小额信贷的宣传和营销

目前，我国小额信贷还没有一整套法律框架来界定小额信贷的法律地位，因此，我国应该在条件成熟时制定关于小额信贷的法律、法规，运用国家强制力保证其实施。国家关于小额信贷的立法首先要依法明确小额信用贷款的发放对象，它应该包括在农村务农的农户、进城务工需要救助的农民、城市下岗失业人员等一切需要救助的社会弱势群体。其次要依法明确承办小额信贷业务的存款及非存款金融机构，在中国境内的商业性金融和政策性金融机构均能获取此项业务的经营权，并且在条件成熟的地区组建城、乡风险投资公司，让其对需要救助的农民投入创业资金，帮助广大的农村弱势群体及早符合申请小额信贷的法定条件。同时要依法加大社会信用治理力度，对一切不守信用的行为和人员依法追究刑事责任。在小额信贷实施过程中，要加大对小额贷款品种的创造与宣传，坚持将小额信贷功能定位与信用社改革模式、城乡金融机构功能定位有机结合起来，按照所在地信用社改革模式、金融机构的性质，因地制宜的开展“政策型”小额信贷、“政策、商业结合型”和“商业型”小额信贷，鼓励农村信用社为主体的小额贷款发放主体积极参与小额贷款发放。同时要防止一些地方政府和基层干部对小额信贷的过度干涉，防止一些干部因为创政绩而强迫借了小额信贷的农民去投资他们所推行的项目，这些会增加小额信贷的风险，也会挫伤农民的积极性。

（二）明确信贷发放主体，建立全面的小额信贷发放体系 

首先，国家应整合对农村的资金投入，中央财政和省级财政应向有政策性金融业务的机构提供资金和补助，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。农业发展银行要全面开办“政策型”小额信贷业务。其次，加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度，中国农业银行要以全面支持农业和农村经济的综合性银行为目标，主要为农业和农村经济发展提供综合性金融服务。农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于城乡小额信贷业务特别要发放一定数量的农村小额信用贷款。再次，农村信用合作社作为小额信贷的主力，为了鼓励其持续开展小额农贷业务，政府应完善相关的政策补偿机制，保持小额农贷的科学可持续发展。要运用科学合理的方法解除信用社沉重的历史包袱，进一步增强其支农能力。妥善解决信用社的累积亏损和呆坏账，对农村信用社因各个改革时期国家政策导向所形成的沉淀资金，应比照国有商业银行的政策，对此类不良贷款予以科学合理的处置。最后，在农村地区资金流失严重的情况下，央行可以增加对农村信用社的支农再贷款，确保信用社的资金来源。

（三）建立完善的政策支持体系，促进农村小额信贷可持续发展 

首先，可以借鉴国外一些国家的成功做法，并结合我国实际，尝试由各级政府设立风险投资基金，对薄弱产业、弱势地区、弱势群体提供支持，培育出更多的符合小额信贷发放条件的借贷主体。其次，借鉴国际小额信贷的通用做法，由地方政府、金融机构共同出资建立小额信用贷款风险补偿基金，以解决小额信用贷款因涉及面广、政策性强、投入成本高而容易形成“财务不能自立”的风险补偿问题。再次，可以组建农村政策性保险公司，创立政策性保险基金，主要为农户、农业和农村提供互助性的保险，为开办小额信贷的金融机构提供保险服务和补偿业务。最后，可以给予开办农村小额信贷达到一定量的金融机构给予税收优惠以调动各种金融机构开展此项工作的积极性。 

（四）建立小额信贷科学管理体系，实现良性循环 

一方面，疏通正规金融机构间资金融通的渠道。当前我国大多数农村以信用社作为主要的资金调度机构，因此可以在地方农村信用社的基础上，建立区域性的农村信用社资金融通网络，在有条件的地方还可以逐步扩大规模最终形成全国性的资金市场。另外农村地区的邮政储蓄机构应当改变其“抽血”的角色，可以通过同业拆贷和购买金融债券等的方式，将其吸收的储蓄存款转借给当地农村信用社和农业银行等金融机构使用，扩宽农村正规金融机构的资金来源。另一方面，建立健全一套责、权、利相统一的、激励与约束相结合的、适应小额信用贷款建设发展要求的信贷管理责任制度。对各农村商业金融、合作金融信贷人员实行依据贷款发放的数量和质量进行业绩评价的机制，按照发放成效制定奖惩措施，以激发和调动农村金融机构信贷人员开拓业务的积极性和能动性，鼓励和促进信贷人员多放款、放好款。此外可以实行贷款“风险比例管理”制度，根据农村金融机构的实际业务量和收息情况，按年核定不良贷款的相对数或绝对额，制定相应的收款政策，保证贷款的按期收回。 

（五）实行灵活的小额信贷利率并逐步实现利率市场化 

利率的过分管制会带来资金使用价格的扭曲和金融资源配置上的不合理，而且还直接影响到商业性金融机构在农村金融市场上的赢利水平。小额信贷扶贫是一种经济行为，不是权宜之计，应考虑信贷资金的回收和财务上可持续发展。世界上不少小额贷款项目半途而废的原因归根到底都是因为亏损，特别是由国际组织、国外资金所资助的小额贷款项目，往往是国际组织撤出之日，就是小额贷款活动的完结之时。鉴于此，监管部门要根据市场需要，放宽利率浮动的范围，对农村小额信用贷款实行灵活的利率。

贷款利率的制定应建立在放贷主体的贷款成本和农民的承受能力之上。贷款利率过高，会加重农民负担，影响农民利益；贷款利率过低，减少了信用社的利息收入，有可能导致信用社的亏损，因此建立完善合理的利率制度尤为重要。适当的放开小额信用贷款利率限制，选取逐步推进的利率方式尤为重要。贷款推广初期，对农民实行优惠利率政策；贷款逐步被农民接受后，可以公开贷款成本，在此基础上适当提高贷款利率；最后按照农村市场资金需要状况，将小额贷款利率逐步调整到以商业贷款利率为基础，最终寻求农村信用社利益与农民融资“双赢”。

（六）扩大贷款种类和额度，放宽贷款期限 ，促进小额贷款规模化

目前小额信贷的对象仅限于生产性贷款。可以按照消费信贷模式，拓宽小额信贷的种类和领域。比如，可以结合当前农村的税费改革和对农民的直接补贴，给农民提供农机补贴等，在促进农业发展的同时，使得农民的收入提高。同时，在总结农户小额信贷和推行农户资信评价系统的基础上，尝试对有一定经济基础，发展高效农业，农产品加工业、流通和畜牧养殖业的农户提供额度较大的“中额”农户信用贷款。 

在扩大小额信贷种类和额度的同时，也要对小额信贷实行灵活的贷款期限。根据农户的不同贷款需求，合理确定贷款期限，力求在贷款期限方面进一步贴近生产经营的实际。

（七）加强对受贷人的技能培训

农民作为小额信贷的主要受体，要加强对他们的技能培训，使之能有效地使用小额贷款。实践证明，一个没有生产技能和缺乏创业知识的人，即使给了他小额贷款，也难以发挥效力，有时还会使他陷入沉重的债务负担中。因此，政府要强调科技扶贫，要帮助农民找到好项目，学会技术，然后贷款发展，在贷款生产中加强技术指导。

小额信贷是为穷人服务的金融，被视为缓解贫困的有效工具，承载着人们的希望与理想，是构筑和谐社会进行的金融服务方面的一大政策举措，是农村金融改革的重大创新，具有划时代意义和全新的运营理念。只要对发展中存在的问题进行妥善的解决，完全依靠农民自己的力量也可以构建一个和谐健康的农村金融体系。小额信贷也将在新农村建设中发挥更加巨大的作用。

[参考文献]

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[5]杨兆廷《农村金融研究》，2006(02) 。