对农村信用社农户小额信用贷款实践的思考

一、农村信用社开办农户小额信用贷款的重要性和必要性

二、农村信用社农户小额信用贷款实践中的成效和问题

（一）、农村信用社农户小额信用贷款的实施成效

（二）、农户小额信用贷款实施过程中的问题

三、进一步完善农村信用社农户小额信用贷款的对策

内 容 摘 要

我国是农业大国，解决“三农”问题是全党工作的重中之重。改善和加强农村信用社支农工作，不仅是中央宏观经济、金融政策的要求，也是农村信用社历史经验的总结和现实及未来可持续发展的必然选择。近几年来，农村信用社在深化体制改革的同时，支农服务工作不断深入，农村信用社逐渐担当起了农村金融的主力军。1997年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》后，农村信用社开始进行了农户小额信用贷款的试点工作，并逐步推行扩大。经过几年来的实践，农户小额信用贷款在支持农业增产、农民增收和农村信用社发展收到了较好的成效，对农村经济社会的稳定发挥了重要的作用。随着农业和农村经济发展的新变化，农户对农村信用社的服务也提出了新的要求，同时农户小额信用贷款在实施过程中逐步显现出一些深层次的矛盾和问题。

对农村信用社农户小额信用

贷款实践的思考

农村信用合作社（以下简称农村信用社）是由农民入股，实行民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组织，

是我国金融体系的重要组成部分，在新的历史时期，农村信用社逐渐担当起了农村金融的主力军，1997年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》后，农村信用社开始进行了农户小额信用贷款的试点工作，并逐步推行扩大。经过四年多来的实践，农户小额信用贷款在支持农业增产、农民增收和农村信用社发展收到了较好的成效，对农村经济社会的稳定发挥了重要的作用。但是，随着农业和农村经济发展的新变化，农户对农村信用社的服务提出了新的要求，农户小额信用贷款在实施过程中逐步显现出一些深层次的矛盾和问题，有待于进一步完善和解决，本文对此进行探讨和思考。

一、农村信用社开办农户小额信用贷款的重要性 和必要性

农户小额信用贷款是指信用社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。农户 小额信用贷款具有五个方面的特点，一是以农户为主要贷款对象，是一种自然人贷款；二是额度较小，可根据不同的经济发展状况确定不同的额度；三是实行信用放款，不需要抵押担保，手续比较简便；四是一次核定贷款限额，可以周转使用；五是贷款利率实行优惠，减轻了农民负担。开办农户小额信用贷款的主要目的是解决农户贷款缺乏有效抵押担保的问题，从而缓解农民贷款难和农村信用社难贷款的问题。这对“三农”经济的发展，尤其对农户的金融制度安排和资金供给方式改变，适应了农村中以家庭经济为特点的分散性和小规模的生产方式，有效配合了农村经济政策和产业发展政策的实施，扩大了农村生产和消费需求，拓展了农村信用社服务群体和发展空间，农村信用社开办农户小额信用贷款，对实现全面建设小康社会的宏伟目标，有着极其重要的现实意义和深远的历史意义。

（一）增加对农业的信贷投入，促进农业增产，农民增收。 农户小额信用贷款是解决农村融资环境变化和农民生产资金短缺的主要政策措施。现行我国财政政策是供给政策，财政运用转移支付、减免税、贴息、政策信用资金等工具和手段调整收入分配关系，扶持国民经济中的弱势群体，增加农村资金供给，并发挥主要作用。近几年来，虽然财政减免了农业生产和经营的税收，降低了农民的税负，但是由于财政收入的比重不断下降，财政再分配功能萎缩和存在一定程度的财政风险，总体上财政政策支持农村经济发展和农民增收的政策效应减弱，农民用于简单再生产和小规模的扩大再生产的自有资金更加短缺。农户小额信用贷款的注入，在一定程度上缓解了财政资金对低收入农户扶持不足和农户生产资金短缺矛盾。随着金融体制改革的深化，农村金融业的构架也发生了变化，近年来，中国人民银行加大了对农村金融秩序的清理、整顿力度，农村合作基金会退出农村金融市场；国有商业银行在向股份制银行转轨过程中，大量收缩、撤并了机构，在一定程度上制约了县域以下经济主体的融资活动，而农民由于受客观条件限制而不具备商业性金融融资条件，其融资渠道更加狭窄。在这样的历史条件和环境下，农村信用社在农村金融市场尤鱼得水，有了更广阔的发展空间，推行和扩大农户小额信用贷款规模，制定便利的农户与农村信用社的信贷交易规则，弥补了因金融机构撤并给农户融资带来的缺陷性，农户小额贷款的开展，有利于增加对农业的信贷投入，促进农业增产，农民增收的目的。

（二）解决了农户申请贷款与金融机构发放贷款博弈中因制度、信息不对称而长期存在的农户求贷难、农村金融机构放款难的问题。虽然相对于大企业或国有企业、乡镇企业与商业银行之间信息不对称的问题也存在，但信用社与农户之间的信息不对称问题更为严重。因为小规模基础上的农户经济活动，没有建立财务核算制度，不能通过提供财务报表而建立起财务信用。由于信息不对称，有些认识对农户贷款融资的实现是极为不利的。其主要因素表现在：一是中国人的储蓄倾向超过借贷倾向，因此对信贷资金需求不旺；二是农户即使有一定的有效资金需求，但是他们的经营管理能力有限，没有能力将资金用好，难以保证偿还；三是农业贷款由于受市场、自然灾害等方面的制约，贷款风险仍然存在。按照原《贷款通则》的规定，农村金融机构对农户放款时要求提供抵押担保，而对于较多中低收入的农户难以提供抵押品，因而形成农村信用社农户贷款难以发放的问题，这个问题在一度时期普遍存在。农户小额信用贷款的开展，彻底消除了农户与农村金融机构之间长期存在的这种尴尬困境，开展农户小额信用贷款是信贷管理制度的创新。在农户小额信用贷款的基础上建立信用村镇是利国、利民、利社的好事，对农民和农村信用社、对国民经济发展都具有十分重要的意义，一是有利于帮助农村信用社瑞正经营方向，发挥农村金融主力军作用，解决了农民贷款难的问题，分散了贷款风险；二是有利于增进农村信用社与基层干部和广大农民的鱼水情；三是有利于遏制农村高利贷的产生和蔓延，增强农村信用社信贷工作的透明度，防范和减少贷款风险，净化和培养农村良好的市场经济秩序，推动农村生产力要素地合理配置和整个农村经济的发展。

(三)、农户小额信用贷款是农村信用社生存和发展的内在需要。农村信用社的主要业务经营定位是服务“三农”，虽然这带有一定程度的政策约束，但农村信用社作为农村中向农民供给资金的主体，解决农民生产和消费资金问题是其存在和发展农村市场母体中的先决条件。在一定时期，农村信用社对此问题的认识是模糊的，在支持“三农”的问题上认为是政策的约束。而这几年推行农户小额信用贷款的实践，除政策引导和管理约束外，很重要的原因是农村信用社吸取了历史的经验教训。表现在以下几个方面：一是从农村信用社的经营取向看，把大量信贷资金投向乡镇企业和一般低水平、粗放型的农村加工业以及向其他产业“垒大户”，造成农村信用社资产严重损失；二是1997年发生在东南亚金融危机的经验表明：规避风险的重要途径是要对资产进行分散运用，换言之，即不能将所有鸡蛋都放在一个箩筐里，小额贷款更能够经受住金融危机的考验；三是从农村信用社的经营环境、条件和手段上看，与其他商业银行比较都处于劣势，在城区中，风险性小的大企业客户群不可能成为主要服务对象；四是从扩大农村内需上看，充分运用农村信用社资产，搞好农村小额信贷营销，不仅可以挖掘农民的潜在需求，而且能促进农村信用社和农村经济的可持续发展；五是从信贷资金安全性上看，不同收入水平的交易主体，其社会信用度高低不因经济实力水平而递增。多年实践证明，农民虽然是一个低收入的弱势群体，但也是一个诚信度很高的群体，农村信用社把资产通过分散的形式配置到这个群体中，风险性最小，最能保证信贷资金在农村中双重支付和双重回流的循环。农村信用社开办农户小额信用贷款，既是农村经济发展的客观要求，也是自身生存和发展的内在需要，通过农户小额信用贷款的推行，有效地促进农村生产力要素的配置，提高农村生产力，稳定农村社会，加快农村政治文明、物质文明和精神文明建设，促进建立社会主义和谐社会的进程，加快实现小康社会的步伐。

二、农村信用社农户小额信用贷款实践中的成效和问题

（一）农村信用社农户小额信用贷款的实施成效。几年来开展的农户小额信用贷款，在强有力的政策引导和推动下，农户小额贷款需要和业务量等指标不断扩大。从云南省保山市农村信用社开展农户小额信用贷款情况分析，可以看出，农户小额信用贷款呈现逐年增长的态势。保山市位于祖国西南边陲，是一个典型的农业市，属经济欠发达的地区，全市有90%的人口在农村，36%的生产总值、60%以上国民收入和财政收入、70%以上的创汇收入和80%以上的轻工业原料都直接或间接来自农村，农业是全市国民经济的基础。2004年全市农民人均纯收入为1721元，低于全国平均水平1200多元。保山市农村信用社从2001年开办农户小额信用贷款， 并在总结了试点工作经验的基础上，制定下发了《关于在全市农村信用社全面推行农户小额信用贷款和开展信用村镇试点工作的意见》，进一步明确了全面推行农户小额信用贷款的指导思想和方法步骤，要求各联社要在总结试点工作的经验上全面推行农户小额信用贷款，在对辖内农户家庭生产、经营情况和资信情况进行全面调查的基础上，以户建立农户经济档案，并按照“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的办法方便农民借款，切实解决农民贷款难，找担保抵押难的实际问题。在此精神的指导下，随即在辖内全面推行了农户小额信用贷款，从全市农村信用社开办农户小额信用贷款运行4年来的情况看，既解决了农户生产资金的合理需要，又促进了自身业务的发展。到2004年末，全市75个农村信用社均开办了农户小额信用贷款，占机构总数的100%；从放款额进行比较，4年来累计发放农户小额信用贷款127310万元，2004年末余额达74737万元，占贷款总额的31·61% ，占农业贷款余额的34·68% ；从农户的受益面来看，全市共有农户总数505709户，有350493户农户获得小额信用贷和联保贷款，占农户总数的69·31% ；从农户信用基础工作推进程度来看，全市农村信用社已为178777户农户建立经济档案，有29634户评为信用户，有364个村民小组评为信用小组，有46个行政村评为信用村。

农户小额信用贷款模式的推行，解决了长期以来金融机构因农户贷款成本高而不愿意发放农户贷款的问题。在小额信用贷款业务的推进过程中，农村信用社通过与村委会组成的信用评定小组合作，对农户进行全面的信用等级评定的过程，实际上是一个对农户信誉信息过滤、处理的过程，因为村委会成员比信用社更充分地了解农户，因而，能够现实地避免贷款客户选择中的“逆选择”，进而有效地防止道德风险的发生，降低贷款的违约风险，提高了贷款的回收率。同时村委会的推荐和监督，不仅避免了农户贷款物质担保要求，而且构成贷款过程的预评估和准备，缓解了信贷人员的工作压力，为信用社节约了人力、时间等放贷成本。村委会帮助信用社催收贷款，在有利于增加信用社与农户之间的信息对称性的同时，还降低了信用社贷款贷后管理的成本。同时，农户向信用社申请一定限额内的贷款，凭《贷款证》及有效身份证件，直接到信用社营业网点办理，克服了以往农户逐级向村委会签章，办理担保抵押手续费用高、审批时间长，农户申请一笔贷款，办理借款手续，最快也需要3—5天，现在农户办理小额信用贷款只需10分钟就可以拿到现金，农民真正体会到了农户小额信用贷款给他们带来的实惠。

实现了农户小额信用贷款的高回收率。4年多的实践表明，农户小额信用贷款的回收率均在80%以上，大大高于过去其它贷款的回收率。从贷款收息率看，2004年末保山市农村信用社贷款利息收入14866万元，其中农业贷款息收入13754万元，农户贷款利息收入达12657万元，分别占利息总收入和农业贷款利息收入的85.14%和92.02%，贷款收息率大大高于其它贷款。

3、增强了信用观念，提高了诚实守信的自觉性。由于农户小额信用贷款采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法。只要农户不超出《贷款证》上核定的贷款限额，农户需要贷款可随时到信用社办理，手续比较简便。在限额的确定中，农村信用社按照贷款户的经济情况和资信情况划分成一级信用户、二级信用户、三级信用户，并授于额度不等的信用贷款额度。并给予讲信用的农户信用升级机会，并相应地获得更大的最高贷款限额。农户小额信用贷款的这种运作机制，有利于促进农户良好信用文化的形成，最终有利于农村信用社信贷资产质量的提高，在一定程度上是对农村金融制度的一大创新。

（二）、农户小额信用贷款实施过程中的问题。农户小额信用贷款方式的推行，是对农村低收入弱势群体的一项重要的金融扶持政策，是农村信贷管理制度的重大改革，是农村信用体系建设的一种有效方式。它在农村金融改革深化中，充分实践了“三个代表”的重要思想，适应了现阶段农村经济运行客观规律，体现了农民群体的根本利益。但任何一项金融制度设计都有不断发展和创新的过程，以发展为主题，在发展中不断研究解决问题，在前进中不断充实完善相应的政策措施，确保农户小额信用贷款稳步顺利推进。随着农业和农村经济发展的新变化，农户小额信用贷款在实施过程中逐步显现出一下问题：

 1、操作不规范，宣传工作不到位。农户小额信用贷款的推行操之过急，宣传不到位，由于农户和信用社对农户小额信用贷款的认识不到位，在操作过程有可能形成新的风险。一是政策风险。农户小额信用贷款，通过人民银行的政策引导，各级行业管理部门对贷款增长幅度，贷款面，净放额度占比等均作了具体规定。从保山辖内农村信用社实施情况看，由于五县区农村经济发展水平、农民信用程度和道德水准等差异较大；农村信用社管理水平、经营能力、农户贷款基础、信贷人员素质参差不齐，在很短时间里用一个标准来衡量，容易发生政策风险。有的农民对农户小额信用贷款政策理解偏差，急于利用小额农贷，想尽快脱贫致富，但缺发对市场、信息、风险的认识，易诱发债务负担；对农村信用社信贷人员而言，认为拓展农户小额贷款是政策要求，为了尽快完成任务，对农户贷款对象、条件、金额等贷款要素降低标准，在信用等级评定中出现形式化现象，从而引发新一轮贷款沉淀。而且少数地方政府领导也把农户小额信用贷款理解为国家政策救济农民的一种途径；二是评估风险。由于受主客观因素的影响，对农户还贷能力、信用程度难以进行准确性、真实性把握，因此，在推广农户小额信用贷款过程中难免会出现一些偏差，甚至失误。三是道德风险。农户小额信用贷款对象是农民，就总体而言，广大农民质朴老实，诚实守信，但要求所有农户贷款到期均能做到按期偿还本息，则不符合实情。因此道德风险的背后潜伏着信用风险，从推广情况看，还是有少数农户认为农户小额信用贷款是国家政策引导下放出的，钱是国家的，贷款可还可不还，先借到贷款再说，同时也有恶意刁难农村信用社的现象。

2、贷款投向结构单一，信贷风险不容忽视。农户小额信用贷款主要集中在种植业和养殖业，从总体上看，以种养业为主的农业属于弱质产业，在我国中西部地区大部分是传统农业，农业经济效益和农民收入与发达地区相比差距较大，农民的收入来源主要靠农业获取。而农业基础设施建设滞后，抵御各种灾害的能力低下，难以取得良好的经济效益；再加之经济欠发达地区由于受交通、信息的制约，农业产业优势很难转化为经济优势，实现其产品价值。如保山市辖内五县区经济来源主要靠种植烤烟、粮食和山地经济作物，受自然灾害和烤烟收购政策影响，农民获利甚微，农户按期偿还贷款本息难。农村信用社小额信用贷款主要集中在促进农户发展烤烟和种植粮食上，种植业受自然条件、市场价格、信息等因素影响较大，2003年烤烟收购时，由于烟叶收购站提质压价，致使烟农多数烟叶未交售，造成多数烟农丰产不丰收的现象，通过调查仅施甸县老麦乡就有约80万斤烤烟没有被收购，农户种植烤烟的投入回收较低，不能按期还款，使农村信用社收贷收息工作难度加大。

3、农村信用社自身资金实力不足，推行农户小额信用贷款资金供需矛盾突出。农村信用社的信贷资金主要来源于农民储蓄、农村存款和人民银行支农再贷款。目前农村资金分流较为严重，一部分农村资金通过商业银行和其它金融机构流向城市，流向大中城市其它产业，难以真正体现农村资金优先用于农村，支持农村基础产业的发展，客观上存在着资金“农转非”的问题；再加之农村信用社由于各方面的因素，长期以来形成的大量不良贷款和沉重的亏损包袱，没有化解的办法和消化的政策，也在一定程度上影响了农村信用社农户小额信用贷款的全面推行，近几年来，农村信用社农户小额信用贷款的开展，在很大程度上是依靠人民银行支农再贷款的支持，由于支农再贷款管理的要求与农村信用社贷款发放给农户存在着一定的差别性，一旦农户贷款不能按期收回，存款增量又有限，就有可能造成农村信用社局部的支付风险，不利于农村的稳定和农村经济、金融的可持续发展。 

4、农户小额信用贷款期限确定不合理。没能建立起一种农村信用社向农户提供中长期贷款机制，贷款期限普遍较短，贷款期限甚至短于生产周期。就农户小额信用贷款期限而言，95%的贷款期限为一年，超过一年者较少，贷款期限确定不尽合理。而农作物生长特点是周期长，投资回收期长，向这些农户投放的贷款期限较短，就意味着农户不能以贷款投资项目本身的收益偿还贷款，同时有的贷款投放又不与经济作物成熟同步。如发放给烟农购买化肥的贷款期限都是一年期，贷款投放期集中在3至4月，而烤烟收购季节是在8至11月，此时农户贷款未到期，加之部分农户信用观念不强，自觉还贷意识差，等贷款到期时又是烤烟种植投入期，造成贷款逾期较多；另外发放养殖业的贷款期也没有按生长期确定；这也是形成不良贷款增长的一个主要因素。所以贷款期限确定不合理，本身就意味着贷款不能按期偿还的因素。

三、进一步完善农村信用社农户小额信用贷款的对策

全力打造农户小额信用贷款业务品牌是农村信用社对历史经验和教训的总结，是市场定位政策引导的必然结果，也是农村信用社生存和发展内在要求。它是一项长期的系统工程，需要各级政府、社会各方面支持，需要广大农民的积极参与配合，共同长期不懈努力和培育，使其成为农村信用社业务新亮点，成为农业发展、农民增收的催化剂。

 1、采取政策扶持措施，改善农村信用社的经营环境。农村信用社作为农村金融的主力军，支持“三农”经济的发展是农村信用社责无旁贷的任务，一方面农村信用社要进一步端正经营方向，大力组织存款，全力做好农户小额信用贷款工作，并将农户小额信用贷款的推行纳入考核；另一方面国家要对农村信用社给予政策扶持。一是人民银行对农村信用社支农再贷款总量要增加，并适当放宽期限；二是要取消财政性资金不能存入农村信用社的歧视性政策限制；三是按照农村信用社深化改革的扶持政策，消化过去形成的历史包袱。使农村信用社支农实力进一步增强。地方政府要努力净化农户小额信用贷款经营环境，创造诚实守信的社会氛围，引导农民遵守有借有还的原则。使农户小额信用贷款沿着良性发展方向稳步推进。

2、完善农业保障机制，降低农户小额信用贷款的风险度。建议有关部门尽快制定对农业产业的保障机制，保护农民的利益不受损害，增强发展“三农”经济的积极性；与此同时，农村信用社行业管理部门应结合实际，相应制定出台具体的办法，应从以下几方面完善：一是建立严格的农户《贷款证》制度，控制信贷人员岗位职责和核证程序，在对农户开展调查摸底情况下，尽量准确把握贷款额度；二是建立公开制度，规范信贷人员行为，合理确定贷款期限和授信额度。公开农户小额信用贷款的操作方法，增强透明度，接受社会监督，堵塞在小额农贷过程中的漏洞；三是建立科学的奖惩激励制度，调动信贷人员做好农户小额贷款工作的自觉性、主动性和创造性，从而推动工作的深入开展。

3、建立和健全农户资信等级评定评价机制，全面推行动态管理。要提高农户贷款偿还率，增强农村信用社发放农户信用贷款的信心。要通过宣传等手段，让农户充分了解贷款偿还后是否还能得到贷款、是否有获得更多贷款的可能等方面的信息，使借款者看到按约主动归还贷款之后，可以享受到的好处，如资信升级、再次贷款方便等，调动借款人偿还贷款的积极性。要建立授信农户主动偿还贷款的激励机制，对已评定的农户信用等级不搞终身制，实行一年一考评的动态管理机制，对信用度较好的农户可晋升等级，增加授信额度，以克服因激励机制不健全而带来的拖欠贷款现象的发生；当前对已进行的农户小额信用贷款工作，要结合实际开展“回头看”，并针对存在问题在以下两方面充实完善。一是建立健全农户信用等级评定评价体系建设，使之制度化、规范化；二是增加新的农户信用等级，即在现有一、二、三个信用等级的基础上，本着抓两头促中间的工作思路，新增加特级信用户和帮扶信用户，使讲信用的农户从中得到实惠，相对贫困的农户也得到扶持，通过帮扶加快脱贫步伐。

4、加快农村信用村镇建设步伐。农村信用村镇建设要坚持以政府牵头，以农村信用社为主体，人民银行等有关部门密切配合分工协调的组织体系，要在保证质量的前提下，成熟一个评定一个，稳步推进农村信用村镇建设。农户小额信用贷款是农村信用村镇建设的基础，要认真总结经验，扩大农户小额信用贷款规模，为农村信用村镇建设提供条件，在经济发展程度相对较高和社会信用较好的村委会、乡镇，积极开展创建“信用村”、“信用镇”活动，营造良好的社会信用和金融运行环境。对获得信用村、信用镇的，应给予优惠政策，即在相同条件下贷款额度适当放宽，优先安排信贷计划，优先向调整农业产业结构倾斜，充分体现当地资金当地使用，通过典型的示范作用，激励社会信用差的村镇（农户）转变信用观念，树立以信用促进地方经济发展的新理念，使之推动农村社会信用体系框架的形成，为农业的发展，农村的稳定，农民的增收奠定良好的社会信用环境。

二00五年三月十六日

参 考 文 献

1、 汤小青，《中国经济转型时期的金融财政问题研究》，《中国农村农户小额信用贷款制度构造及意义》2002年8月

2、统计数据来源：保山经济工作手册

 保山市农村信用社年度会计报表