国家助学贷款经办银行问题之初探

一、经办银行办理国家助学贷款积极性不高所蕴含的问题

二、国家助学贷款发放难、管理难的根本原因

三、解决国家助学贷款问题的最好办法

四、几点建议

内 容 摘 要

笔者作为一位从事多年国家助学贷款工作的经办银行工作人员，站在商业银行的角度，阐述商业银行办理国家助学贷款的积极性为什么普遍不高所蕴含在发放环节、管理环节和银校合作方面的问题。分析国家助学贷款发放难、管理难的根本原因在于商业银行的本质不适合办理国家助学贷款，以及借款学生在还款意识和个人信用问题之外，因就业难及就业后的还款压力巨大而造成的还款率低，从而导致国家助学贷款恶性循环而走向绝境。提出解决国家助学贷款问题的最好办法是，由政策性银行逐步取代商业银行来办理国家助学贷款。最后提出国家助学贷款由政策性银行承担后应注意处理好的几个方面的问题。

国家助学贷款经办银行问题之初探

1999年，全国各高校扩招开始，高校贫困学生数量同时较快增加。为帮助经济困难大学生解决学费、住宿费和生活费的困难，当年国家助学贷款开始在部分地区试点。当时国家指定中国工商商业银行独家办理国家助学贷款业务，贷款方式为信用，学生自毕业起开始还贷，全部贷款在毕业后4年内还清，最长贷款期限为8年，贷款期限内产生的贷款利息由财政贴息和学生本人各承担50%。2000年起国家助学贷款开始在全国全面实行。

2003年，助学贷款进入首批还款高峰期。当时全国借款学生平均违约率超过20%，少数高校违约率甚至高达50%以上。部分地区国家助学贷款悄然暂停办理。

2004年7月，国务院转发《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，全面改进完善国家助学贷款工作。新政策明确引进市场化的方法，改用招投标的方式确定国家助学贷款经办银行。财政和学校共同出资为经办银行提供贷款风险补偿金。学生在校期间贷款由财政全额贴息，毕业后的利息由学生自己全额承担。还款方式调整为可以在毕业后两年内开始还款，最长贷款期限从8年延长到10年。

笔者所在的中国××银行贵州省分行是从2001年起开始介入贵州省高校的国家助学贷款发放工作，并以此为推动展开了和高校的合作，2002、2003年合作高校逐渐增多，国家助学贷款的发放量也逐年增加。2004年贵州省分行抓住国家助学贷款实施新机制，改用招投标方式确定国家助学贷款经办行的契机，以×％的低风险补偿金一举中标，包揽了全省参与招标的所有高校的国家助学贷款的发放工作，展开了同贵州省各高校的合作。

我原所在的支行从2002年起开始办理一所高校的国家助学贷款业务，2004年全省中标后又增加了一所全省规模最大的高校办理国家助学贷款。2006年我调到现所在的支行，又为贵州省的第二大高校办理国家助学贷款。作为国家助学贷款经办银行的一员，先后同国家助学贷款打了5、6年的交道，其中的酸甜苦辣体验了不少。

下面我想谈谈经办银行办理国家助学贷款的积极性为什么普遍不高，分析问题出现的根本原因，并提出自己对解决国家助学贷款问题的办法。

一、经办银行办理国家助学贷款积极性不高所蕴含的问题

目前贵州省分行基层经办行办理国家助学贷款的积极性普遍不高，从表象上看主要是由于存在以下几个方面的问题：

首先是办理国家助学贷款发放环节中的问题。

一是办理环节多，办理手续繁琐，工作量大。以新生为例，从秋季新生入学报到开始，银行在学校新生报到现场开通国家助学贷款“绿色通道”，收集申请贷款学生的主要贷款资料（家庭经济状况调查表、身份证、户口簿等），经过简单的初审认为合格的现场发给“国家助学助学贷款初步确认书”，以解决经济困难新生入学报到注册的问题。新生报到完毕后，学校要进一步收集完善申贷学生的相关资料，然后所在院系要对申贷学生名单进行为期一周左右的公示。公示通过后经办行会同学校组织学生现场签订借款合同和借据，签订完毕后才进入银行的放款程序。一般来说一家1万名学生规模的高校，经办行从9月份新生入学报到开始到把当年新生以及往年续贷学生的助学贷款全部发放完毕往往就到了12月末了。学生多的院校甚至要办理至次年的一季度才能完成发放工作。而且在助学贷款发放的几个月时间里，经办银行的行长到相关工作人员没有了周末的休息，一般每天加班到晚上10点，有的甚至更晚，辛苦自不必说。办理国家助学贷款的经办行都把每年的四季度称之为“黑色四季度”。款放完了，事情却并未结束，根据放款笔数业务量的大小，经办行往往还要花上2、3个月的时间来装订、整理档案。到了5、6月份，毕业生离校前夕，还要进行毕业生离校前的还款确认，这通常又要花上十天半个月。

二是经办成本高。由于国家助学贷款的发放属于劳动密集型的工作，需要大量的人员加班加点来完成，有的时候甚至还得向学校请勤工助学的学生前来帮忙。从“绿色通道”、资料审查、合同签订、放款到档案资料的装订整理，每一个环节都要耗费大量的人力、物力和财力，而国家助学贷款的单笔金额又低（国家政策规定单笔金额不超过6000元，在贵州由于学费、住宿费标准较低，单笔金额一般平均在2500元以内），从而导致办理国家助学贷款的单笔成本过高。

三是银行经办人员办理国家助学贷款过程中被人误解而产生的不满也是经办银行在发放国家助学贷款的过程中积极性不高的一个重要原因。目前各商业银行已经商业化运作多年，员工的思想意识也早已商业化，对于国家助学贷款这种银行员工认为应该是国家财政或政策性银行承担的业务由商业银行来承担本来已心存不满。加之在办理过程中尽管没有休息日，加班加点，不辞辛劳，但由于把贷款真正发放到学校和学生的账上需要的时间较长，而学校和学生往往又不了解银行内部办理贷款发放手续的繁琐，因此得到的更多是学生和学校的埋怨而不是认可，给人以“费力不讨好”的感觉，银行员工对此是牢骚满腹。殊不知经办银行在办理国家助学贷款的各个环节实际已经精简到了商业银行内部贷款运作的极限，再简化恐怕就到了私人之间打张借条借钱的地步了……

四是办理国家助学贷款收益低。由于国家助学贷款在商业银行属于个人消费类贷款业务，是“零售”性质的业务，发放一笔几千元国家助学贷款所办理的手续、耗费的时间与办理一笔大额贷款“批发”业务相比并未成比例的减少，但一笔大额的批发业务办理出去对银行、对员工的效益和业绩却是国家助学贷款发放几个月下来都无法比拟的。

其次是管理环节中的问题。

一是贷款风险难以控制，贷后管理、催收难。国家助学贷款不论在国外还是我国，谁都无法否认其巨大的风险。目前我国日益严重的学生毕业后就业难，或就业后收入低，以及学生毕业后流动性大、联系不便，甚至恶意逃债等原因，加上国家助学贷款是信用贷款，使得国家助学贷款的风险银行难以控制。由于国家助学贷款的特殊性，就经办银行来说根本谈不上进行贷后管理，有关的催收工作也主要依靠校方的有关部门来协助进行。通常贷款逾期后两年内，银行由于无法采取有效的催收措施来延续诉讼时效而进行明知无效的诉讼，目的是维护银行的合法权益，执行银行内部严格的管理制度，为了做到“尽职”……

二是还款渠道不畅。经办银行在办理国家助学贷款的同时会给学生发一张银行卡，一是用于将学生所贷的生活费打入卡中，二是该银行卡将作为今后学生还款的账户，贷款进入还款期后银行将从该银行卡上扣收学生应归还的贷款本息。但由于贷款期限很长，卡遗失、卡失效等原因造成还款账户无效，加之学生毕业后在读书所在地城市就业的人数极少，而银行目前却没有相应的异地还款程序，学生又不可能为了归还几千最多两三万元贷款而专程来还款，从而导致许多学生有钱不能还的非恶意欠款……

三是国家助学贷款有关政策规章与银行的有关制度规章有冲突，从而导致经办银行与学校、教育行政主管部门乃至学生的矛盾，这些问题也让经办银行十分头痛，因而对国家助学贷款“敬而远之”。如，老机制政策规定国家助学贷款的最长期限为八年，即本科四年加毕业后四年内还清，毕业后开始还款；新机制的最长期限规定为十年，即毕业后六年内还清，毕业后两年内开始还款。由于经办银行与学校在为学生办理助学贷款时期限往往没有用足或还款方式约定不明确（特别是刚开始办理国家助学贷款时银行连规范的合同都没有），于是就产生了以下的问题：一是在还款的方式上，按照银行现行制度的规定，个人消费贷款（国家助学贷款属于此范畴）期限大于一年的不能采取利随本清的还款方式，必须采取分期还款的方式，还款周期分按月、按季度、按半年和按年，按照还款的规定，毕业后就应该根据约定的时间按月（季度/半年/年）开始还款，否则按照银行核算就纳入了未按期还款核算，要加收罚息并计收复利，还要按违约贷款考核。而教育行政主管部门和校方则认为，只要贷款还没有到达最终还款期限就不能考核为违约，因为违约率高了要影响学校和教育行政主管部门的业绩（当然，由于学生已离校对这些可能并不知晓或关心，否则学生对于要加收罚息、计收复利也会提出异议）。二是如果学生的贷款期限没有用足国家规定的最长期限，要求展期，可能问题又来啦。如2006年毕业生离校时，一位2002级的学生要求对2003年他所贷的一笔三年期的贷款展期，要求展期四年，即达到国家政策规定的老机制在毕业后四年内还清的规定。但由于该学生这笔贷款的原定期限只有三年，按照《贷款通则》的规定：中长贷款展期期限不能超过原定期限的一半，且最长不超过三年。也就是说，这笔贷款最长只能展期一年半。于是学生、老师和银行经办人员发生争执……

最后是银校合作的深度问题。应该说，银行发放国家助学贷款是“醉翁之意不在酒”，银行看重的是和高校业务的全面合作，看重的是高校自身的存贷款业务这块大蛋糕。如果不是在国务院转发的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》中明确了高校必须要同国家助学贷款中标银行实施全面合作的意见，我想我们贵州省分行是无论如何不会去全面投标，更不会去低价投标的。然而，国家助学贷款是中标了，银行的国家助学贷款也如期足额发放了，而许多学校却以种种理由婉拒全面合作，时隔近三年，银行同许多高校的合作进展甚微……在这样的情形下，恐怕哪家银行对国家助学贷款也调动不起积极性了！

二、国家助学贷款发放难、管理难的根本原因

从列举的上述种种表象可以看出，国家助学贷款发放难、管理难，问题并不是出自银行单方，还有学校、学生、教育行政主管部门乃至国家以至整个社会的原因。但我个人认为根本的原因还在于以下方面。

首先，商业银行不适合办理国家助学贷款。

对学生和学校而言，助学贷款明显的具有正的收益；对国家而言，助学贷款中只付出了财政贴息，但收到了良好的社会效益，国家的总体收益也是正的；而商业银行承担的国家助学贷款数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和以及贷后很高的迫偿成本和违约损失，成为了助学贷款各主体中唯一一个得到负收益的主体。因此，商业银行没有积极性去维护这个制度的运行是理所当然的。

对国家助学贷款进行分析我们不难发现，此类贷款作为商业银行的业务，并不十分符合商业银行经营的“三性”目标，即“安全性、流动性、盈利性”。

从“安全性”的要求来看，与一般贷款相比，商业银行开展国家助学贷款业务面临的风险较大，表现在以下方面：一是由于申请国家助学贷款的大学生基本都是贫困生甚至特困生，家庭本身就很贫穷，很少有人能够提供担保和抵押，因此国家助学贷款都是信用贷款，仅凭贷款人的信用作保障，而当前我国社会信用环境不佳，个人信用系统尚没有建立起来，这些因素使得国家助学贷款的风险处在一个较高的水平上；二是大学生作为国家助学贷款的贷款人，有中途退学无法完成学业的风险，有毕业后找不到收入较高的工作甚至找不到工作的风险，还有工作后流动性较大以至银行无法联系到、无法进行催收的风险……

从“流动性”的要求来看，国家助学贷款期限较长。按照新机制的规定，国家助学贷款的还款期最长为毕业后6年，举例来说，若某借款人进入大学后从大学一年级即开始申请国家助学贷款，则其贷款期限最长为10年，若其本科毕业后继续攻读硕士研究生，则贷款期限最长为13年。如此长的贷款期限严重影响了国家助学贷款作为商业银行资产之一的变现能力，影响着商业银行的流动性。

从“盈利性”的要求来看，国家助学贷款属于商业银行贷款的零售业务，每笔贷款金额较小，但办理手续却并不简单，平均成本较高，与对大额贷款相比，盈利水平自然较低，而且从已往的历史情况看，由于多种因素的影响，助学贷款的坏帐率一直居高不下，商业银行有时不仅无法盈利，能够收回本金就已经不错了。

从本质上看，国家助学贷款更像是一种政策性金融贷款，更应该由一家政策性银行来承担此项业务，而不是推给正处于金融改革关键时期、正在向真正的现代商业银行转变的我国商业银行。国家助学贷款在理论上的政策性而在实际操作过程中有商业银行发放、回收、自负盈亏的商业性与商业银行的本质是相矛盾的。可以说国家助学贷款是国家强加给商业银行的任务，是不符合商业银行在市场经济条件下的发展规律的。

其次，由于多方原因借款学生还款率低，除了还款意识和个人信用问题外，主要是就业难及就业后的还款压力巨大。

当前，很多学者认为国家助学贷款发放难的原因主要在于我国个人信用系统还没有建立起来，因此他们认为个人信用系统的建立是解决国家助学贷款发放难的最重要步骤。那么，是不是建立并完善了个人信用系统就基本上能够解决国家助学贷款发放难的问题呢？笔者认为：个人信用系统的建立毫无疑问是解决国家助学贷款发放难的必要手段之一，但是，单凭个人信用系统的建立和完善是不能解决国家助学贷款发放难的问题的，还必须有其他措施的配合，才能够彻底解决这个问题。

要解决国家助学贷款发放难的问题，关键是要解决国家助学贷款归还难的问题，只要国家助学贷款归还比较顺利，形成良性循环，国家助学贷款发放难的问题自然就迎刃而解了。在银行提供了足够的收款服务的前提下，国家助学贷款的顺利归还需要满足两个基本条件：一是要保持大学毕业生较高的就业率，使助学贷款的贷款人有足够的收入来归还贷款，这是助学贷款归还的最重要的经济保障；二是个人信用体系比较发达，从而能够对贷款人起到震慑作用，防止贷款人恶意拖欠。只有这两个条件都满足，国家助学贷款的归还才有保障。从我国当前的情况来看，由于高校的不断扩招，大学毕业生人数不断上升，虽然近年来我国经济发展迅速，就业机会也随之不断增多，但社会所能提供的就业岗位在很大程度上仍然不能满足大学毕业生的需求。而那些就业的大学生呢？以他们的收入，归还国家助学贷款也是很吃力的，我国的国家助学贷款一般规定在毕业后四到六年内还清，这对于刚刚毕业的大学生来说，经济负担是比较重的，因为毕业后头几年正是他们经济上最拮据的时期，一方面，由于是刚参加工作，工资收入不会太高；另一方面，这几年正是他们要结婚成家的时期（尤其是对毕业研究生来说），正是花钱最多的时候，这两方面因素交织在一起，本来就是不小的经济压力，再加上还国家助学贷款，负担可想而知。毕业生的就业形势不好，就业后收入太低，直接影响着他们的还款能力，也间接影响着商业银行收回国家助学贷款，这一点，是光靠建立并完善个人信用系统无法解决的，它必须随着经济的不断发展，通过一个较长时期的慢慢消化，才能逐步得到解决。这一点也决定了国家助学贷款在今后一个较长的时期内都会具有较大的风险，这无疑是商业银行不愿面对的，因此，就算大学生个人信用系统建立并完善起来，由于大学毕业生就业等其他因素的影响，国家助学贷款的归还仍然可能较为困难，商业银行仍然要面对较大的风险。如个人信用系统十分发达的美国，其学生贷款偿还拖欠率高达12％，回收率只有47％。这也从一个侧面证明了个人信用系统的建立并不能完全解决助学贷款归还的问题。何况大学生个人信用系统的建立、完善还是一个长期、复杂的过程，并不是那么容易就能建立起来的。

由此可见，国家助学贷款发放难、管理难的根本原因，从商业银行的本质看它不适合办理国家助学贷款，从借款学生的问题来看，除了借款学生的还款意识和个人信用问题外，就业难及就业后的还款压力巨大造成了的还款率低，以上两个因素最终导致国家助学贷款因恶性循环而走向绝境。

三、解决国家助学贷款问题的最好办法

综合上述情况，笔者认为解决国家助学贷款问题最好办法是由政策性银行逐步取代商业银行来办理国家助学贷款。

从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的解决两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。笔者的答案是助学贷款这类政策性业务应该由政策性银行来承担，其风险应由国家承担。

由现有的政策性银行或新成立一家政策性银行来办理国家助学贷款，只是解决了制度的长期稳定性方面的问题，即这类政策性业务应该由政策性银行来承担，其风险应由国家承担的问题。现有的政策性银行大多没有足够的分支机构和人员来办理大批量的国家助学贷款，新成立一家政策性银行来办理也面临同样的问题，因此要真正解决国家助学贷款发放难的问题还必须有相应的经办机构，这个经办机构应该是学校和代理银行。

学校应全面参与国家助学贷款的管理，负责学生贷款的受理、审核、汇总、合同签订、贷款本息的催收、贷款信息的管理以及学生的诚信教育等具体事宜。

代理银行则具体负责办理学生卡、发放助学贷款、结算利息和贷款本息的扣划等业务，政策性银行按照贷款金额支付一定比例的代理手续费。

代理银行的确定最好从四大国有商业银行中原负责办理国家助学贷款的银行中产生，因为他们具有丰富的经验，可以很快的将业务承接并开展起来，以尽量减轻贷款银行的更替对国家助学贷款发放的影响，形成一个良好的过渡。

2004年12月30日国家开发银行河南省分行与河南教育厅在河南省属高校助学贷款合作协议上正式签字，这在全国尚属首创。两年多来的成功事实证明，政策性银行完全有能力承担该项业务。

四、几点建议

国家助学贷款由政策性银行承担后，还应处理好以下几个方面的问题：

一是可考虑从各商业银行手中将其经办的国家助学贷款业务以合理的价格收购过来；或者在不影响原办理银行经营的前提下，直接将这些资产划拨给承担这项任务的政策性银行，从而将国家助学贷款这种政策性金融业务与商业银行彻底脱钩。

二是在代理银行的选择上应选择与高校合作较为密切的银行，这样银行在考虑到与高校的合作会较为积极地开展工作；

三是合理确定风险补偿金的比例，将风险补偿金的支付与管理工作的绩效挂钩，并明确学校、教育主管部门、政策性银行和代理银行间各自的权利和义务，以充分调动各方的工作积极性。

四是建立国家助学贷款计算机管理信息系统。该系统不仅要满足国家助学贷款业务管理的要求，又要能够与人行的个人征信信息系统、教育部门等有关部门的信息系统相关数据进行衔接。

五是制定更为详尽的国家助学贷款政策，着力解决好原商业银行经办中存在诸如异地还款、展期等各种问题。

参 考 文 献

1、孙英隽，《国家助学贷款操作问题与对策》，中央财经大学学报，2002.12

2、陈颖，《我国商业银行开展助学贷款的对策措施和前景展望》，金融论坛，2002.4

3、孙东辉，《国家助学贷款的坎坷路》，中国经济时报，2005.9.1

4、肖新生，《谈谈国家助学贷款的“河南模式”》，河南省国家助学贷款网，://.haedu.net.cn