县域农村金融服务存在问题及建议

县域金融服务现状

二、 县域农村金融服务存在的问题

三、 原因探讨

四、 对策建议

内 容 摘 要

 县域农村金融服务对促进农村经济发展作用明显。笔者通过分析

当前县域农村金融服务的现状,并针对当地农村县域金融服务存在的问题,提出了一些相关的建议和对策。

关键词：县域 金融服务 问题 建议

县域农村金融服务存在问题及建议

作为现代经济的核心，金融在农村经济发展中肩负着不可替代的

重任，县域金融服务水平的提高积积极促进了农村经济的发展。但同时，农村金融发展的滞后表现为农村金融服务的不足或缺失，对农村经济发展的掣肘非常明显。

一、 县域金融服务现状

县域金融服务体系现状

目前，农村县域金融服务体系主要由农业银行、农业发展银行和

农村信用社三大主体构成，均经营存贷款业务。其他国有商业大型银行由于股份制改革在县域的市场正在加速退出，其他股份制银行由于成本收益考量也很少在县域开展业务。除了上述三大主体之外，我国农村金融服务体系还包括：邮政储蓄，主要业务是吸收存款；中国人民保险公司，承担农村保险业务的职能，业务集中在非生产性领域如财产保险、住房火灾保险、疾病保险等；在民政部登记并接受其管理的农村扶贫社和农民互助储金会；其他农村信托投资组织和民间私人借贷组织等。作为农村最基层的金融机构组织，农信社直接对农户贷款及满足农村资金需求，在县域农村经济发展中具有举足轻重的地位。

（二）县域金融服务促进农村经济发展效应明显

县域金融服务的对象主要是“三农”，县域金融服务的投入主要是对农业的投入。农业是个弱势产业，其周期性长、自然风险大的特点决定了农业生产的高风险性。尽管随着国家提倡农业产业化和农业高科技、高品质、高产量，但由于其前期投入较大，很多农户由于在农业产业结构调整或转向市场化商品化过程中资金短缺，不能充分享受到国家产业政策和市场经济的积极成果。农业贷款的投入，特别是近年小额农贷的兴起，在一定程度上舒缓了农户资金需求的压力，也有助于国家产业政策的落实。实践表明，县域金融服务的投入促进了农村经济发展的促进作用明显。农业贷款弥补了农业投入资金的不足，农业贷款投入的增加伴随着农业生产总值的增长，农业贷款总量和相对量的变化与农业产出趋势基本相一致。

二、县域农村金融服务存在的问题

虽然县域金融服务近年随着三农建设的推进有所改善，但同时也存在着如下问题：

（一）农村资金大量外流

由于国有商业银行出于集约化经营和运营成本的考虑，信贷投放重点放在大中城市和重点行业、高新产业，农村资金大量外流。大量的资金上存用于大城市或大项目的投资。农村资金大量“农转非”。一是邮政储蓄机构存款大量“农转非”。二是国有商业银行通过系统内资金网络也从农村金融市场中“抽血”，农村资金外流现象问题突出。

（二）商业银行受战略定位影响支农服务力度减弱

近年，随着四大国有商业银行股份制改革的实施，国有商业银行竞争策略由农村转向城市，其支农服务力度减弱。具体表现为：一是金融体制改革中，国有商业银行调整经营战略，大量撤并机构网点，县域机构网点数量逐年下降，导致县域网点地域覆盖面积大，农户远距离存贷款或者来往不便。二是信贷服务弱化。各商业银行的县域网点主要业务为组织存款，信贷授权集中，基层商业银行信贷自主权缩小，加之信贷业务风险考核与工资挂钩，挫伤了积极性，出现了信贷业务萎缩的问题。三是县域经济发展中由于基础差，资源贫乏，发展后劲不足，使银行投入资金缺乏积极性。

（三）金融服务产品单一，融资渠道狭窄

金融服务产品仍以传统的存、贷、汇为主，缺乏代理、保险、理财、咨询、票据承兑贴现、消费信贷等多样化的现代金融服务产品，融资方式多为1年期以下的短期、小额贷款，资本市场还处于空白状态。金融服务手段落后，现代金融服务手段未得到有效推广。

（四）农村金融市场资金供需衔接不畅，民间借贷现象突出

一方面，由于县域金融机构不同程度上起着“抽水机”的作用，把资金转向非农，导致农村金融供给不足，“三农”信贷需求满足度不高。随着农业银行近几年网点的萎缩和信贷权限的上收，投放县域支农资金逐年减少；农发行由于信贷政策的调整，农村信贷投放资金有限；农村金融资金供求仅靠农村信用社支持显得力不从心。而另一方面，国有商业银行和农信社贷款门槛较高，手续繁琐，满足不了农户资金需要的便捷性和低起点的要求，使得民间借贷异常活跃。

(五)农信社一家独大，农村金融市场缺乏竞争力

商业银行的撤并，使得农村信用社在农村的金融体系中一家独大。据笔者调查发现：从县域金融机构总量上看，县域80%以上的网点和金融从业人员基本上都隶属于农信社；县域存款款市场份额占比最大的也是农信社。县域地区农信社各项存款和贷款都占农村金融机构各项存款、贷款余额的首位。农村金融体系中，农信社一家独大，使得农村金融体系中缺少有效竞争。

但由于农信社历史包袱过重，农信社自身支农的金融服务水平有限。一是，农信社自身不良资产比例较高，需要很长一段时间进行消化，资金运用能力有限。二是受地方干预较多，风险管理意识较差，约束机制不健全，农信社经营管理水平较低。三是随着农信社改革的推进，农信社要提升稳健经营水平，在对农放贷方面为防止风险，进一步谨小慎微，对农信贷步伐放慢。

三、原因探讨

（一）“二元经济”特征决定了农村金融发展需求拉动乏力

我国经济典型的“二元化”特征，决定了农村经济的相对落后。农村经济对信贷资金缺乏充分的消化吸收能力，难以为农村金融发展提供大量优质的经济项目或客户，对追求利润的金融资本来说缺乏吸引力，无法对农村金融发展产生较好的需求拉动作用。从农户角度看，不少县区农业生产仍处于原始状态，农业产业化程度低，农产品缺少深加工，附加值小，农户收入难以提高。从农村企业角度看，多数农村企业技术、管理水平低，信用等级较差。

（二）农村金融制度安排失当使农村金融供给不足

1、金融服务供给主体缺位

随着农村经济发展，经济主体对金融服务的需求日益多样化。在此情况下，一是未能及时在县域金融市场上引入新的金融供给主体，以填补国有商业银行分支机构大量撤出留下的空白，金融供给主体的缺位;二是由于缺乏有效的市场竞争和市场退出机制的缺乏，少数金融机构成为农村金融市场上的垄断者，缺乏研发农村金融服务产品的压力与动力，甚至无法满足现有的合理需求。

2、政策性金融服务功能安排失当

作为农业领域唯一的一家政策性银行，农发行理当以支持农业发展为首任，如应在农村基础设施建设等方面发挥中流砥柱的作用。但目前农发行开展的业务多集中于对收购资金的管理和供应工作，业务范围狭窄，未能发挥政策性银行对农村经济发展应有的推动作用。同时，对于农村贷款中因可抵押物少、价值低而引起的融资瓶颈，缺乏政策性金融机构分担贷后可能发生的重大风险或对发贷款机构进行一定比例的补偿，使县域金融机构在农村中小企业及农户贷款前裹足不前，直接影响到农村信贷需求的满足。

（三）政策环境制约农村金融快速发展

1、产业政策倾斜导致农村资金向城市流出

农业属弱质产业，自身高投入、低产出的特征决定了其高风险性，需要国家制定专门的产业政策，从基础设施建设、产业结构调整、项目融资等多方面进行倾斜。但近年国家虽反复强调服务“三农”重要性，但无论在产业布局、项目投资还是资金安排上均向工业化、城市化倾斜。在此政策导向下，农村资金必然通过各种渠道向城市和工业领域流出。

2、农村金融领域配套措施不足

农业贷款多单笔金额小、风险高，与金融服务供给者规模化、产业化、追求高收益需求无法衔接，制约着金融部门对农业的大量投入。农业抗风险能力较差是弱势产业，这要求政府有针对性地制定农村金融发展配套措施，加强政策引导。但从调查情况看，目前政府对农村金融的政策扶持力度远未达到民众期望值。一是未出台足够的涉农金融业务优惠政策。目前承担着支农重任的县域金融机构必须与其他负担较轻的机构一起参与貌似公平的市场竞争。如邮政储蓄机构同样作为吸收存款的金融机构，目前暂未承担任何支农资金供应责任。二是相关法律领域仍为空白。如未出台正式的法律对农村合作金融组织、政策性金融机构的机构性质、经营宗旨等进行规范、约束，不利于规范农村金融机构行为，加强农村金融监管，促进农村金融的健康发展。

3、抵押担保等融资中介缺乏，融资障碍多

在现行信贷政策条件下，抵押担保资产是否充足是决定银行贷款的主要条件。由于农村的农户、个体户和中小企业的经营场所、产品和经营周期的特殊性，不能作为银行的抵押担保品。同时，由于我国《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，《农村土地承包方》也没有明确规定土地成本经营权可以设定抵押，致使农户、个体户和中小企业在资金困难是难以获取银行贷款。而同时，由于农村担保组织设置面临高门槛、高风险和低收益，导致农村信用担保组织缺乏或者空白，农户融资中介缺乏。政府在设立农村信用担保组织方面政策滞后，加大了农户与农村县域金融机构之间的信息不对称程度，导致农户融资不知向何处融资、如何融资，融资障碍重重。

四、对策建议

（一）适应农村经济发展需要，构建新型农村金融服务体系

构建多元化农村金融组织体系。培育多种所有制形式、不同治理结构的小额信贷组织，逐步形成合作金融、政策性金融与商业性金融合理分工的多元化、多层次的农村资金供给体系。

1、引入新的金融服务供给主体

降低农村金融准入门槛。允许民营资本通过参股中小银行、村镇银行加入农村金融市场;允许达到一定资质的企业或个人发起成立小额贷款机构，开展委托贷款、转贷款等业务。通过引入新的农村金融服务供给主体，充实农村金融市场资金实力，一方面有助于扩大农村贷款面，解决贷款难问题，另一方面通过有效的市场竞争，促进农村金融产品的改进与创新，满足农村金融合理需求，提高市场运行效率。

2、充分发挥现有农村金融机构作用

一是强化农业发展银行政策性支农功能。正确区分农村金融政策性业务和经营性业务，将农村基础设施建设、农业综合开发、文化教育建设及生态环境保护等带有公共产品特征的政策性业务纳入农发行业务范围。

二是对县域商业银行作出再投资制度安排。通过政策引导、法规约束等方式，要求金融机构按比例将从农村吸收资金投放于农村，避免资金过分集中在大城市、大项目和大企业，从总量上保证金融对农村的投入。

三是加快农信社改革步伐。应通过增资扩股等途径，增强农信社资金实力，同时通过明晰产权，引入战略投资者，完善法人治理结构，强化约束机制，增强服务功能，更好地发挥其农村金融主力军的作用。

四是推进邮政储蓄改革，引导资金回流农村。扩大邮储资金运用范围，通过适当的形式引导其吸收的农村存款回流至农村金融市场。目前邮储已开展小额质押贷款试点业务。应进一步通过更多形式引导邮储集聚存款回流农村，如可通过邮储购买农信社债券等方式使农村资金实现体内的良性循环。

五是改进农户小额信用贷款制度。简化小额贷款申报程序，放宽贷款额度上限和贷款用途限制，根据农户生产经营实际适度调整贷款期限，使该贷款从满足农户生产方面的单一贷款需求，扩大为满足农户生产、生活、助学等多方面的需求。

3、构建资金回流机制。规定县以下金融机构上存资金比例，对上存资金利率实行最高限管理，实现农村资金反哺农村：明确地方政府支农支出占财政预算支出的最低比例，严禁涉农资金“非农化”。同时，规范引导民间金融，使民间借贷成为农村金融市场必要的补充。

4、建立完善农村金融风险分散和补偿机制

建立农村保险体系、农业贷款担保体系及建立农业贷款风险补偿专项基金将有利于分散农村金融风险，补偿损失，消除金融机构发放农业贷款的后顾之忧，解决贷款难问题。

一是建立政策性和商业性相结合的农村保险体系。政策性保险应以服务“三农”为目标，经营成本高、风险大、农民无力负担的保险产品，以分担农村经济发展过程中可能出现的重大风险。商业性保险则由各商业保险公司自主开展，经营成本与风险相对较低、农民有能力负担，能为保险公司带来收益的保险产品。同时鼓励县域金融机构代理保险产品。

二是建立多元化农村贷款担保体系。由具有一定资金实力的企业或个人发起建立投资担保基金、农户贷款基金等，按“政府扶持与市场化操作相结合、开展担保与提高信用相结合”的原则，为农村各类经济组织及农户贷款提供担保服务。另外，可开展农业发展银行担保试点工作，由政策性银行为符合特定条件、有助于推动农业产业进程的项目融资提供担保。

三是建立农业贷款风险补偿专项基金。由国家财税拨款，对金融机构发放农业贷款给予一定的利息补贴，或对农业贷款中出现的风险损失按比例进行补偿。

5、鼓励农村金融创新

一是推进金融服务组织创新。与地域环境相适应，各地农村经济及金融发展千差万别。如用统一的金融监管制度来约束农村金融市场，势必阻碍农村经济的顺畅发展。对此，应以有利于当地农村生产经营发展、有利于提高农民收入水平为原则，鼓励各种形式的金融创新，如允许农民自发成立社区性的、真正意义上的合作金融组织，发挥其对农村金融的重要补充作用。

二是创新农村金融产品和服务方式。农村金融供需矛盾的突出表现主要为：①农村大额贷款需求明显上升，却不能得到有效满足，特别是农村企业受到严重的信贷规模约束。②农村正规金融的交易成本约束和贷款“无信心”的惜贷心理约束，成为压抑农户和农村企业金融需求的主要原因。③正规金融机构的信贷产品结构不合理，比如在期限和担保方面，目前农村信贷产品主要针对城市客户设置，不能满足农村金融需求的期限短、频率高、数量小等特点，农村信贷市场的不对称性和高风险性比较城市更为突出。因此，农村金融服务的特殊性决定了农村金融机构必须进行金融产品和服务创新，实现自身风险最小化和可持续经营。具体来说：①根据农业生产特点调整贷款期限，增加中长期贷款的投入。②是根据农户借款用途设置不同的金融产品，根据不同的需求特点为不同贷款设置不同的贷款利率、期限和还款方式等。③是创新担保方式。在提升农村信用环境的同时，鼓励设立农村信用担保组织。“联保贷款”、“小额信贷”、“资金互助社”等成功经验可以借鉴和推广，在解决农户贷款难的同时，社区内信用监督和“联保”的约束机制也有助于提升贷款的偿还率。

（二）进一步发挥政府主导作用，优化农村金融运行环境

应进一步加大农业产业政策倾斜力度、制定农村金融发展配套措施，为农村金融发展创造良好运行环境。

1、加大农业产业政策倾斜力度

对有利于农村经济产业化的生产经营活动，政府应给予一定的优惠政策。地方政府可通过提供免息贷款、财政贴息或者补助等方式鼓励农户开展对农产品的深加工等生产经营活动。

2、加强农村金融改革配套措施

一是制定涉农金融业务优惠政策。政府财税政策扶持是确保农村金融改革成功的关键。对涉农金融业务，政府应多予以配套政策支持，如对涉农信贷给予利率优惠或财政补贴;通过适度降低存款准备金率以鼓励金融机构在县域设置机构网点;出台支持农村消费信贷的政策等。着重运用利益手段加强对农村金融的引导，建立农村金融发展的新模式。同时，政府还应通过规范行政行为、开展社会信用体系建设等途径为农村金融机构发展创造良好外部运营环境。

二是填补农村金融相关法律空白。为保证农村金融改革的顺利开展，首先必须从法制上保证改革行为的合法及程序的规范。如可借鉴国外先进经验，出台《社区金融服务法》，规定县域金融机构应将吸存资金按一定比例投放于吸存业务所在社区，否则须退出该社区市场，以解决农村信贷融资问题。另外，还应制定《农业保险法》、《农村政策性金融法》等，明确各类业务及金融机构性质、经营宗旨、资金来源等。

参 考 文 献

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