关于提高城市商业银行城市信用社监管有效性的思考

一、城市商业银行、城市信用社监管工作存在的问题

二、影响监管有效性的原因分析

三、提高监管有效性的建议及措施

内 容 摘 要

金融监管的有效性是整个监管行为过程中最根本性的问题，如果达不到一定的有效性，无论监管制度设计如何完善、监管措施如何严厉，都毫无意义。2003年中国银监会的成立掀开了中国银行业监管新的一页。各级银行业监管机构，按照银监会提出的“四四六”监管理念和标准，认真履行监管职责，切实防范和化解金融风险，促进银行业的合法、稳健运行，对维护公众对银行业的信心起到了积极作用，但是在监管中也遇到了许多问题和困惑。关于监管的有效性问题就是困扰监管部门的一个新的难题。

一、城市商业银行、城市信用社监管存在的问题

（一）高管人员管理受地方政府制约，法人治理结构难以完善。

（二）监管建议不能引起重视，整改不到位。

（三）违规问题屡查屡犯，屡禁不止现象严重。

（四）风险状况没有得到有效改善。

二、影响监管有效性的原因分析

（一）产权不明晰，法人治理结构不健全，是影响监管效率的主要原因。

（二）历史遗留的沉重包袱长期未能得到化解，使监管部门在“监管与稳定”之中处于两难选择。

（三）法律体系不完善，监管手段得不到有效使用。

（四）监管工作不到位，制约了监管有效性的提高。

（五）城市商业银行、城市信用社整体素质不高，依法合规经营观念淡薄，严重影响了监管的有效性。

三、提高监管有效性的建议及措施

监管的有效性，就是金融监管目标的实现程度。监管有效性越高，银行业的状况越来越接近监管目标，反则，有效性则越低。根据当前城市商业银行、城市信用社的经营现状和新的监管理念、监管标准和监管目标，提出如下建议：

一、运用新的监管理念，统领各项监管工作。

二、理顺高管人员产生机制，淡化地方党政人事管理权力。

三、完善法规，实施依法监管。

四、完善监管手段，改进监管方式，实践科学监管。

五、改进监管方法，提高监管水平。

六、严格市场准入，风险哨口前移。

七、提高透明度，增强市场约束。

八、完善市场退出机制，及时处置高危银行业机构。

九、突出监管重点，提高监管效果。

关于提高城市商业银行、城市信用社监管有效性的思考

金融监管的有效性是整个监管行为过程中最根本性的问题，如果达不到一定的有效性，无论监管制度设计如何完善、监管措施如何严厉，都毫无意义。2003年中国银监会的成立掀开了中国银行业监管新的一页。2004年各级银行业监管机构，按照银监会提出的“四四六”监管理念和标准，认真履行监管职责，切实防范和化解金融风险，促进银行业的合法、稳健运行，对维护公众对银行业的信心起到了积极作用，但是在监管中也遇到了许多问题和困惑。关于监管的有效性问题就是困扰监管部门的一个新的难题。

一、城市商业银行、城市信用社监管工作存在的问题

城市商业银行和城市信用社，“先天不足，后天不良”，风险较大，问题突出。2003年我国银行业监管部门成立之后，就将其列为监管重点；2004年又将其作为全系统监管工作的三大重点之一，动用了大量的人力、物力、财力，倾注了大量的心血。

（一）制定三年规划，化解金融风险。城市商业银行、单一法人城市信用社是在整顿原城市信用社的基础上组建的股份制银行业金融机构。是我国银行业机构监管中的重点、难点。为此，我国银监部门在2004年初针对城市商业银行、城市信用社的经营状况，制定出了三年监管规划。按照“一行（社）一策，分类监管”的原则，分3年时间基本化解潜在的风险，并使其逐步走向良性循环和健康轨道。

（二）完善法人治理结构，健全经营机制。法人治理结构完善，是促进城市商业银行、城市信用社健康发展的长效机制。自2004年初开始，我国银行业监管部门就针对不同情况，加强工作指导。一方面督促各省（市）银监局，指导有关城市商业银行、城市信用社完成董（理）事长与行长（主任）分设工作；另一方面对高管层不团结、软弱涣散的，建议有关地方政府对高管人员进行了调整。

（三）进行风险普查，摸清风险底数。2004年初为查清全国112家行社的风险状况，一季度对城市商业银行、城市信用社进行了风险普查。通过风险普查对各行社信贷资产质量、非信贷资产风险状况、历史挂帐等方面进行了初步了解，为针对性监管奠定基础。

（四）为彻底摸清各行社风险底数，组织全面现场检查。为彻底查清各行社风险底数，锻炼监管监管队伍，2004年8月份又集中全部监管力量，历时一个多月，对全部行社进行了全面现场检查。全面查清了城市商业银行、城市信用社的风险状况、存在的违规问题，对其经营管理水平进行了客观的评价，为今后有效监管奠定了良好基础。

（五）运用多种方式和手段，实施针对性监管。一年来，按照属地监管的原则，各级银监系统采用多种形式，运用多种手段实施监管。2004年，对城市商业银行、城市信用社派出1万多人次，累计30多万个工作日，发现的问题15000余个，提出整改措施和监管建议16000余条；就非现场监管中发现的问题，向行社发出风险提示580次，发出监管通报1500份；针对日常监管中发现的问题约见行、社的高级管理人员谈话660次;召开监管例会400次，发出质询书180次，强力监管，主动引导和约束行社经营行为，促进其规范经营，健康发展。

（六）主动报告，争取地方政府的支持和理解。银监系统成立时间短，地方政府与社会各界对其组织机构、工作职能等各方面都不了解。为取得地方政府对银行监管工作的支持和理解，有关省局和各市分局积极主动的向省、市两级政府汇报工作。及时报告了辖内城市商业银行、城市信用社存在的突出问题和风险，引起各级政府的高度重视，同时，就城市商业银行、城市信用社存在的问题向有关地方政府进行了通报，也起到了积极的效果。各有关银监分局也针对辖内城市商业银行或城市信用社的风险状况以及存在的问题向当地政府认真汇报。由于工作积极主动，赢得了地方政府的好评，对监管工作给予了充分肯定。

虽然一年来银监部门做了大量的工作，付出了很多艰辛和努力，取得了一定成绩。但是，在回顾与反思中感到还存在许多问题。以河南省辖区为例，工作的付出与收到的监管效果不成正比。

（一）高管人员管理受地方政府制约，法人治理结构难以完善。地方政府将城市商业银行、城市信用社作为一个职能部门，对其高管人员的任用按照党政干部管理权限选拔、任用，对监管部门资格审查，仅作为程序、过程；对监管部门的建议仅作参考。任意更换高管人员，或未报监管部门核准资格先行任命等。南阳市商业银行，在2004年现场检查中发现许多严重违法违规问题，建议南阳市政府对有关责任人严肃处理，调整高管人员，董事长、行长分设等。但是当地市委组织部意见是董事长继续留任，副行长任命为行长，没有进行任何责任追究；安阳市城市信用社原主任与其他高管人员长期不团结，闹矛盾，独断专行，业务萎缩，员工人心涣散，监管部门要求撤换。但当地市政府坚持改任理事长，根本不听监管部门意见。郑州市商业银行市委组织部已于2004年11月任命一位副行长，12月才向银监局报送资格审查。

（二）监管建议不能引起重视，整改不到位。城市商业银行、城市信用社对监管部门提出的监管建议整改不到位的现象比较普遍，在今年全省监管系统监管中，对城市商业银行、城市信用社提出1330条监管建议，落实整改的仅有464条，仅占提出整改建议的34.9%。如2004年对南阳市城市商业银行现场检查中发现大量关联企业贷款，建议要积极收回，不能再发放新的贷款，但南阳市商业银行，依然我行我素。

（三）违规问题屡查屡犯，屡禁不止现象严重。城市商业银行、城市信用社对存在的有些违法违规问题，监管部门三令五申，长期得不到纠正，甚至有些行、社、继续顶风违规等。如南阳市商业银行向关联企业新发放贷款的问题，在监管部门明文禁止情况下，仍然我行我素，继续违规向关联企业发放贷款；2004年在对开封市商业银行现场检查中，发现该行违规签发银行承兑汇票。监管部门为此专门向开封市商业银行发出立即停办违规票据业务的通知，并将此业务积聚的风险作为近期的化解的重点进行监控，但该行仍暗箱操作，继续违规签发银行承兑汇票。

（四）风险状况没有得到有效改善。截至2004年末，全省城市商业银行、城市信用社各项主要监管指标均未得到有效的改善。截至2004年末，全省城市商业银行、城市信用社不良贷款余额不减反增，较年初增加19.13亿元，不良贷款率上升4.23个百分点；资本充足率均为负值，且较年初有所下降；贷款集中度过高的问题仍然没有纠正等等。风险状况没有好转。

二、影响监管有效性的原因分析

（一）产权不明晰，法人治理结构不健全，是影响监管效率的主要原因。由于各行、社的高管人员不是按照公司治理的要求进行选聘，均由政府任命。从而使建立的“三会一层”治理架构形同虚设。一方面，地方政府在化解城市信用社风险中，做了大量的工作，现在对已重组后的城市商业银行、城市信用社要求“感恩”回报，将其视为地方政府的“第二财政”。在市政建设、形象工程、政绩工程中，强行干预，违规贷款，形成大量不良贷款，监管部门查处无法落实。如2004年郑州市政府要求郑州市商业银行对江海集团发放社会安定贷款，该行在各种压力面前，行长在决策层其它高管人员不同意的情况下，被迫亲自签字，未按贷款审批程序发放，并明确表示，该笔贷款其他人员一概不负责任。另一方面高管人员不能代表全体股东利益，听命于政府，甚至牺牲行、社利益，掩盖风险，为自己捞取政治资本。主要表现在弄虚作假，不真实反映经营状况。如虚增利润，掩盖信贷资产质量，虚假报表，向政府报喜不报忧等。三是现行的体制下，严重弱化了《银监法》授予银监机构的关于银行业高级管理人员资格审查的规定。发现问题无法有效处理。使“政府、城商（社）、监管部门”处于博弈之中，监管部门的独立性受到严重影响。

（二）历史遗留的沉重包袱长期未能得到化解，使监管部门在“监管与稳定”之中处于二难选择。部分城市商业银行、单一法人信用社，在重组时遗留的问题长期未能得到有效解决，致使经营状况日趋恶化，金融风险不断积聚和显现，成为高危银行业机构。如开封市商业银行，由于长期法人治理不健全，经营管理混乱，自1997年成立以来实际连年亏损，现在已严重资不抵债，流动性风险突出。2004年现场检查中发现，该行从2002年开始假借企业名义开出票据进行融资，以此掩盖实际存在的严重的流动性风险。监管部门发现后，在对其行采取监管措施时慎之又慎。既要监管到位、纠正到位，又需维护稳定，防止引发风险，产生更大的社会经济危害。银监分局一年来虽对开封市商业银行采取了多种监管措施，但始终没有得到有效落实，监管部门又耐何不得。

（三）法律体系不完善，监管手段得不到有效使用。

一是违规形式多样，现行法规不能全面覆盖，在执行中随意性较大，对发现问题的处理标准不一，有的不做处理，有的引用相近的条法等。

二是现行法规，系统性不强，存在重叠、模糊现象。对不同问题多个法规中均有规定和解释，对问题处理完全根据监管人员对法规的掌握情况，熟悉那个用那个，找到那个用那个。如用贷款做保证金的问题，至少可以引用三个以上法规。如《贷款通则》、《人民币单位存款管理办法》、《关于严格禁止高息拦存、利用不正当手段吸收存款的通知》等规定。

三是部分法规对同一问题的处理宽严不一，执行中完全取决监管者个人偏好，不能体现公正原则。如《商业银行法》与《金融违规行政处罚办法》比较，前者对违法行为仅指出对有关高管人员给予纪律处分，而后者规定的纪律处分大部分为撤职或开出公职。

四是部分法规刚性太强，在监管工作中实施困难，影响监管效果。如《金融违法行政处罚办法》中规定，金融机构违犯其中一条，最低行政处罚标准是建议给予记大过以上纪律处分，绝大部分处罚为建议给撤职至开除的纪律处分。风险监管与合规监管有本质区别，实用性不强。

五是市场退出机制不畅，存在着法律缺失，至今没有一个行之有效的银行业机构市场退出办法。《商业银行法》虽然提出“终止与接管”的规定，但过于简单，可操作性不强。《金融机构撤销条例》因人民银行与银监会职责分工，涉及多个执法部门，已不适应现阶段对高风险金融机构的处置工作；《破产法》对银行业机构一直是个禁区等等。致使一些经营管理差、严重资不抵债、高风险的银行机构，长期得不到有效处置，形成 “破窗效应”。

（四）监管工作不到位，制约了监管有效性的提高。一是监管队伍整体素质不高。在监管工作中，监管人员的综合素质，专业水平、知识更新程度决定着监管有效性的程度。目前，我们监管队伍的业务水平，特别是会计业务操作、财务分析和新业务品种等方面知识与能力与监管的要求存在较大差距，在一定程度上影响了监管有效性的发挥。二是监管手段和方法相对落后。目前，仍以现场稽核检查为主，非现场监管比较薄弱。在现实监管工作中，往往是事后监管，对已发生的问题进行查处，对风险的预警预报做得不够，难以做到防患未燃。三是难以割舍的“人情”关系，严重影响了监管的力度和深度。城市商业银行、城市信用社与原人民银行有着割不断的“血缘”关系，虽然银监系统的成立，对这中关系已有所淡化，但是在日常监管工作中，观念并没有真正转变。监管者有顾虑，被监管者不在乎。由于照顾各方面的关系，使监管效率大打折扣。对查出的问题，不敢、不能、或下不了狠心和杀手，处罚措施软弱无力，影响监管效率。

（五）城市商业银行、城市信用社整体素质不高，依法合规经营观念淡薄，严重影响了监管的有效性。目前城市商业银行、城市信用社现任高管人员中，普遍存在综合素质不高，缺乏现代金融企业经营意识，经营理念陈旧，法律观念淡薄，风险意识不强等问题。有的已经违法，但不知违法；有的明知违规违法，但不知其严重后果。把监管部门的检查不予积极配合，以种种理由推诿、拖延、甚至阻碍检查；对查出的问题认识不足，整改不认真；更有甚的是，对有的违规问题，不仅不予纠正，反而继续违规，严重影响了监管的有效性。

三、提高监管有效性的建议及措施

监管的有效性，就是金融监管目标的实现程度。监管有效性越高，银行业的状况越来越接近监管目标，反则，有效性则越低。根据当前城市商业银行、城市信用社的经营现状和新的监管理念、监管标准和监管目标，提出如下建议：

一、运用新的监管理念，统领各项监管工作

“管法人、管风险、管内控、提高透明度”四个新的监管理念，是多年监管实践的结晶，也是银监会成立后，监管职责的定位所在。各银监部门，必须按照新的“监管理念”，完善监管手段，转变监管方式，提高监管效率。做到有所为，有所不为。新的监管理念应作为统领各项工作的灵魂，在加强学习，深刻领会的基础上，贯穿于整个监管工作过程中，融入自觉的行动中。由“保姆型”监管向“保健型”监管转变。银监系统不是城市商业银行、城市信用社业务总监或稽核监督部门。

二、理顺高管人员产生机制，淡化地方党政人事管理权力

为化解原城市信用社风险，在城市商业银行、城市信用社重组时，对高管人员的推荐要求地方政府向监管部门出具推荐函。现在各市政府已将城市商业银行、城市信用社当成真正的职能部门。各级党委政府应指导城市商业银行、城市信用社按照《公司法》及有关金融法规，完善法人治理结构。其高管人员的产生，应按照股份制企业要求，由全体股东选举产生董事，组成董事会；董事会选举董事长；董事长聘任行长（主任）。高管人员不能套用行政级别。逐步使城市商业银行、城市信用社真正按照市场经济要求，完善经营机制，健全法人治理结构，实现自主经营，自我约束。

三、完善法规，实施依法监管

依法监管是监管当局以法律规定的任务和依据，以法律赋予的权力为手段，以高素质的监管队伍为依托，对银行业金融机构实施有效监督管理，促进其依法合规经营、健康发展的过程。由于法律依据的缺失，使监管工作在依法实施中受到一定影响。因此，当前应加快银行业监管法规的完善和修订。根据我国市场经济的发展，对外改革开放力度的需要，对法律的空白应抓紧研究制定；对一些过时的法规应抓紧修订；对一些旧的已不适用的法规抓紧治理废止，提高依法监管的有效性。

四、完善监管手段，改进监管方式，实践科学监管

银监系统成立时间不长，在监管的手段上和方式上，还在不断的探索创新之中。目前应用经济手段、行政手段较多，法律手段应用较少。为提高监管有效性应将各种手段综合运用。银监系统可与司法部门建立信息共享机制，将违法违规严重的、涉嫌犯罪的及时移交司法部门处理，以切实起到预防金融犯罪的目的，对整个银行业机构起到更有力的震慑作用。在监管方式上应探索目前的行政监管向市场化监管过渡，已彻底转变监管的理念。被监管者必须考虑监管的工作效益成本，自觉服从监管目标，使二者有机结合，以提高监管效率。

五、改进监管方法，提高监管水平

非现场监管和现场检查是常用的监管方法。对于非现场监管要从提高非现场分析水平着手，提高风险的预测、预警能力和对现场检查的指导作用。建立科学的监测指标体系，全面反映被监管对象的经营和风险状况，并按照银监会颁布的《股份制商业银行风险评级体系》进行综合评级，充分发现非现场监管的作用。现场检查要尽量减少大规模全面的现场检查。加强现场检查的针对性，通过专项检查，有的放矢，以点代面的方式查处问题，解决问题，堵塞漏洞，促其整改。不查则已，查之必起到威慑作用。

六、严格市场准入，风险哨口前移

市场准入监管是审慎性监管的重要内容，是实现有效监管的前提。一是要制定统一、规范、科学、可操作的市场准入标准和程序，并对有关审批事项进行行政公开。二是要求银行业办理新业务时向监管部门报告该项业务或产品蕴藏的风险以及有关风险防范程序和控制方法，控制新业务风险。三是改变对高管人员的静态监管为动态监管。不仅在资格审查时对其基本条件进行考核，审查，还要对其在任期内依法合规经营、配合监管工作、履职尽责、内控建设、经营业绩等情况进行考核和评价，考核结论记入任职资格档案。工作业绩定期向当地政府、主管部门和董事会通报，实现对高管人员持续的、全方位、动态监管。 

七、提高透明度，增强市场约束。长期以来，城市商业银行、城市信用社由于风险大、信誉差，社会公众信心不足，为维护社会政治、经济、金融稳定，对其有关经营信息不敢公开披露，市场约束乏力。随着市场经济体制的建立，金融业的开放，按照国民待遇原则，已不可能再对其实行任何保护措施。所以要有计划、有步骤的逐步公开，培育市场约束机制。

八、完善市场退出机制，及时处置高危银行业机构

由于有效的市场退出机制尚未建立使许多监管措施，在对高风险城市商业银行、城市信用社监管中，得不到运用和落实，只能被动防守性监管。过去在清理整顿原城市信用社时，对于清盘式撤销社，其储蓄存款由政府全额兑付，国家付出沉重的代价。这种方式对现在的高危银行业机构产生了严重的负面影响。现在应按照市场经济的要求，加快对市场退出工作的研究，健全市场退出机制。《商业银行法》已原则性构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。需要对必须退出市场的银行业机构债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等具体化，构成完善的市场退出机制。

九、突出监管重点，提高监管效果

监管必须突出重点。城市商业银行、城市信用社关键在于法人治理结构完善和内控制度加强。只有通过完善法人治理结构，健全经营机制，加强内控建设才能使其强身健体，提高自身免役力，提高自身的发展能力。《股份制商业银行公司治理指引》、《商业银行内部控制指引》等纲领性文件为城市商业银行、城市信用社提了指导和参考。但由于其自身素质问题，很难落到实处。监管部门可为其制定更详细的指导意见甚至制定蓝本便于遵照执行或参照。

参 考 文 献

蔡鄂生、王立彦、窦洪权，2003年《银行公司治理与控制》，经济科学出版社。

张坤，2003年《现代银行监管理念的创新》，中国金融2003年21期

王珺，1998年《论转轨时期国有企业经理行为与治理途径》，经济研究1998年9期

宋林继，2001年《我国金融超前监管的实践性研究》，金融研究2001年4期

王晓明，1999年《银行监管》，红旗出版社。