中西部地区农村信用社产权制度改革的难点及对策探讨

产权制度改革的难点分析

（一）、农村融资环境恶劣，动摇了农村信用社产权制度改革的基础。

（二）、产权结构不清晰，主体不明确，农村信用社产权制度改革难以取得实质性进展。

（三）、资本注入的成本与效益不对称,农信社资本扩张困难重重

（四）、内部人控制形成经营不透明，信息不对称。

（五）、合作金融立法滞后，队伍素质偏低，产权制度改革的执行力度和水平受到限制。

（六）、历史包袱沉重，抗风险能力弱，农信社产权制度缺乏对公从的吸引力。

产权制度改革的对策设想

（一）、依法改革，明确农村信用社经营、管理、监管者关系

（二）、合理确定产权形式，界定产权关系

（三）、创新信用社组织模式，不断完善法人治理结构

（四）、转换人事用工及分配机制，为深化农村信用社产权制度改革做好人才储备

（五）、建立信息披露和社会监督，强化农村信用社产权制度改革的自我约束。

（六）、扩大效益分配空间，吸收民间资本注入

（七）、建立农村信用社产权制度改革的长效机制

内 容 摘 要

作为农村金融的主力军，农村信用社改革正在深入展开。本文笔者从产权制度改革的外部环境、中西部农村信用社产权结构现状、以及影响产权制度改革的人才、信息、经营管理等方面因素进行了深入分析，提出了产权制度改革的措施。 

中西部地区农村信用社

产权制度改革的难点及对策探讨

经国务院批准，在八省市农村信用社改革试点取得阶段性成果后，进一步扩大了改革试点范围，明确了改革工作重点。然而，在改革实施过程中，中西部地区农村信用社由于受地域和经济发展水平等多种因素的影响，如何按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社不断完善法人法理结构和转换经营机制，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，是这次改革的难点和关键，产权制度改革的成功与否，关系到农村信用社改革的成败。下面，笔者就产权制度改革中的难点进行多方分析，提出一些改革建议，希望能对中西部农村信用社产权制度改革有所启示。

产权制度改革的难点分析

一、农村融资环境的障碍

近年来，中国农村经济产业升级和结构调整的要求越来越迫切，农村发展对信贷资金的依赖程度越来越高，需求越来越大。可是，长期以来农村金融体制改革严重滞后，融资渠道不畅通是制约农村经济发展，压抑农民收入增长的重要原因。给农村信用社产权制度改革带来了重重阻碍。

一是农村信用环境恶劣。由于中西部农业是弱质产业，一旦遇到较大的自然灾害，农业生产将受到很大的影响，造成的损失必然有一部分会转化为信贷资金风险；中西部地区基层政府财政多为“吃饭”财政，一些领导不顾地方有限的承受能力，大搞“形象工程”、“政绩工程”，造成农信社信贷资金“财政化”。同时，企业逃废银行债务、拖欠贷款本息现象依然严重，金融债权难以维护，银行由于法律胜诉执行难、抵贷资产变现难及其确权维权费用高等原因，使银行经常处于“赢了官司输了钱”的尴尬境地，也使银企之间的信用基础越来越脆弱。

二是农村信用社支农压力增大。国有商业银行在战略调整过程中，大量撤并基层营业网点，不断减少人员，贷款投入逐年减少，各种金融服务相对弱化，农村信用社难以凭借现有实力向“三农”提供周到的金融服务。

三是中西部地区间的发展水平和信用社经营状况的差异，影响了国家对农村信用社产权制度改革的政策制定和宏观规划，农村信用社改革实施的进程受到阻碍。

二、农村信用社产权结构不清晰，主体不明确

长期以来，农村信用社在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是完全由政府部门控制的准国有金融机构。存在着诸多问题亟待解决。

一是在产权制度的创新上停滞不前。信用社在不同历史时期，由不同的部门进行管理，其经营思想受到约束，五十年代，信用社实际上是乡级政府的一个部门，八十年代，是农业银行的基层机构，行社脱钩后，又变成追求利润最大化的准商业银行，服务方向和市场定位无法确定，产权制度没有大的变革。

二是股权设置不合理，股民（社员）的权利得不到体现。社员代表大会是代表投资者利益的。由于股民（社员）入股少，占比低，农民社员的经营决策意见没有引起信用社的重视，社员代表不能代表广大社员的意愿，同时，大多数信用社十多年不召开社员代表大会，社员的权利得不到保障，造成广大社员对信用社经营状况漠不关心，信用社增资扩股工作困难重重。

三是治理结构混淆不清，监事会形同虚设。联社和信用社的理监事会成员的选举和任命大多为上级直接任命和委派，选举仅仅流于形式。联社监事长在理事会领导下开展工作，其作用发挥受到限制。信用社的监事长大多设在乡（镇）政府，由分管金融的副乡长兼任，由于政府部门调动频繁，信用社的补选又没跟上，导致监事会名存实亡。

四是管理体制方面的弊端。国家多次改变农村信用社的管理与领导机构，但其体制的性质并未发生根本的改变，发展规划有上级设计，业务经营计划由上级下达，领导由上面任命等等，作为金融企业应有的“自主经营、自我管理、自负盈亏、自求发展”四自原则，在实践中，除了“自负盈亏”外，其余都未能得到贯彻落实，对信用社的产权制度改革无疑形成了障碍。

三、资本注入的成本与效益不对称，农信社资本扩张困难重重

由于不良贷款数额巨大，造成大多农信社实际已经资不抵债，这些金融机构要完成产权制度改革，实现正常经营，除国家给予适当补贴外，必须注入大量资金，补充自有资本，提高资本充足率，提高抗御风险能力。而对于农村信用社来说，只有通过吸收民间资本，帮助化解部分金融风险才能实现真正意义上的产权制度改革。但是，民间资本在进入农信社之前必然要算笔帐：投入资金要多少年才能盈利。按照资本回报率10%进行估算，向一个经营情况相对较好的中西部地区农村信用社投资，至少要10年才能收回成本，这种情况下，要求民间资本进入农信社十分困难。自从金融监管当局表示欢迎民间资本进入农信社以来，民间资本普遍热情不高，成为农村信用社产权制度改革的瓶颈所在。

四、内部人控制形成经营不透明，信息不对称

农村信用社所有权是全体股民（社员），行使最高权力是社员代表大会，而大多信用社在进行重大经营决策时，根本不召开社员代表大会，外部股民不能正常行使其应有的权力，“三会”制度形同虚设，加之信用社职工对信用社所有权与经营权的认识上有偏差。认为信用社是全体职工经过长期努力奋斗发展起来的集体所有制企业，农民和社员只是信用社服务的对象，社员入股只是为了获得信用社更多、更好的服务，信用社只要按时向他们分红，他们没有关心信用社的经营管理、经营成果的必要，致使某些农信社的“内部人控制”的问题相当严重，把农信社变成了员工谋求利益的实体，而此次进行的农村信用社产权制度改革就是要还权给股民（社员），这无形损伤了农信社职工的个人利益，必然遭到来自“内部人”的抵制，使得农村信用社产权制度改革始终停留在文件和口头上，难以真正落到实处。

五、缺乏政策法规的强力支撑

由于中国农村形势复杂，合作金融立法滞后，适合不同地区、不同发展水平的农村信用社产权模式和经营机制都在探索中，致使改革的决策者十分慎重，改革的各项政策法规一时难于出台，改革试点的农村信用社缺乏可依赖和可操作的法规措施。同时，产权制度改革的执行能力和水平受到质疑，影响到改革的进程和预期效果。

一是知识结构不合理。目前农村信用社网点人员严重不足且平均文化程度不高，尤其是年龄在40岁以上的职工占比高且大多只有小学或初中文化，整体文化素质偏低使得职工工作能力不强，金融创新能力不够，最终造成农村信用社市场份额萎缩，业务发展缓慢。二是是用人观念滞后。不少领导认为基层农村信用社的工作不外乎是记记帐，文化层次不必要求过高，造成农村信用社对高素质、全方位人才的吸力度不够，人才储备不足。三是农村信用社的招工渠道狭窄，人为设置因素较多。近年农村信用社的新招职工中，职工子女或者关系户占较大比重；在全国各地的人才市场中，农村信用社也很少面向社会招募人才。职工子女和关系户的进入使得农村信用社“近亲繁殖”现象更加严重，给各地农村信用社管理和改革带来障碍，导致农村信用社成为“准家族”型企业。四是农村信用社分配机制不合理，对人才的吸引力减弱，收入上的相对平均主义致使农村信用社内部管理难以加强，职工工作积极性不高。

六、历史包袱沉重，抗风险能力弱，农村信用社产权制度改革缺乏对公众的吸引力

中西部地区农村信用社受历史条件和地理环境、经济水平的影响，发展起步较晚，资产结构单一，资产质量低下，盈利水平较低，有的社人均存贷款规模不足200万元，为数不少的信用社资不抵债、历史挂帐亏损严重，自有资金积累少，抗风险能力弱。自身形象欠佳，无法唤起公众的投资热情和信心，产权制度改革受到挑战。

产权制度改革的对策设想

一、依法改革，明确农村信用社经营、管理、监管者关系

根据我国八个省改革试点经验看，“国家宏观调控，加强监管；省政府依法管理，落实责任；信用社自我约束，自担风险”的总体要求，很适合中西部农村信用社的改革需要。将农村信用社交给省级人民政府管理，有关方面也将按照分级管理、各司其职，认真落实监督管理责任。国家银行监督管理机构将依法实施对农村信用社的监管，督促信用社省级管理机构实施对农村信用社的管理，协助省级政府处理风险。人民银行的主要职责是对信用社执行人民银行有关规定的情况进行督促检查，对出现支付风险的信用社，按照规定和程序给予资金支持。省级人民政府全面承担对当地农村信用社的管理风险处置。按照“政企分开”和“依法行政”的原则，管理权不得层层下放到市、县政府，不干预信用社的具体业务经营活动，委托信用社省级管理机构即省联社对农村信用社实行直接管理和服务，省联社代表省政府对辖内信用社进行管理、指导、协调和服务。市、县政府根据新的管理体制的要求，承担一定的责任，履行一定的职能，主要是协助信用社具体落实中央和省对农村信用社的扶持政策；帮助依法清收旧贷和打击逃废债；配合省政府、金融监管机构和人民银行做好辖内金融风险防范工作，维护农村金融安全和社会稳定。

二、合理确定产权形式，界定产权关系

明晰产权是深化改革的关键。中西部地区由于地域、经济条件原因，可以借鉴现代股份制企业的经验，制定合理的增资扩股计划，大量吸收社员股金，增加股金在资本总额的比重，使资本充足率在短期内达到监管指标的要求。在选择产权制度上，大多选择合作制方式，大中城市周边联社在符合条件的前提下，可以实行股份制和股份合作制。为解决长期以来，因股权结构分散、面广、量小所造成社员对信用社经营管理不关心，影响力微弱的问题，在深化改革中，应根据当地经济发展实际，增加入股金额，适度提高单个社员最高持股的比例，实行合作制与股份制的优势互补。 

农村信用社由辖内自然人农户、农村工商户、信用社职工、企业法人等自愿入股组成。农村合作银行发起人不少于1000人，县联社统一法人发起人不少于500人。股本金设资格股和投资股两种，资格股三年后经理事会批准同意可以退股；投资股不得退股，但可以转让。每股金额为人民币1元，自然人股东的资格股起点金额一般为1000元，法人股东的资格股起点金额一般不少于10000元，具体起点金额可以根据实际情况自行确定。资格股实行“一人一票”，投资股根据投资额大小确定投票权。自然人股东和法人股东的投资股每增加一定额度的股金增加一个投票权，具体金额掌握在1000—5000元之间，资格股和投资股的投票权只在选举股东（社员）代表时适用。单个自然人持股（包括资格股和投资股）比例不得超过股本总额的5‰，信用社职工持股比例控制在25%以内，职工之外的自然人股东持股总额不低于股本总额的30%。农村合作银行和县级统一法人联社单个法人及其关联企业持股总额，分别不得超过股本总额的10%和5%。除原农村信用社社员可将其量化后的股金按照自愿原则和本行（社）股本结构的规定转为本行（社）股金外，本行（社）向新股东（社员）募集股本和原农村信用社社员新增股本必须以货币资金入股，不得以债权、实物资产、有价证券折价入股，新投资入股的资金必须一次募足到位。农村合作银行和农村信用社县级联社统一法人的募股工作要坚持自愿原则，不得采取行政手段。同时，要积极吸收辖内符合条件的优秀骨干企业、私民营企业、种养大户入股，以增强关心本行（社）经营和发展的动力，以及参与重大决策、实施有效监督的能力。

三、创新信用社组织模式，不断完善法人治理结构

在产权明晰化的基础之上，按照产权的组织形式选择适当的企业治理结构。如建立县统一法人的信用社，可以建立理事会领导下的主任负责制，监事会履行内部监督职能。建立农村合作银行和农村商业银行的，可以建立董事会领导下的行长负责制，同时建立“三会”之间的制衡与激励机制。针对当前农信社形式上的“三会”，实际上由个别领导操纵的弊端，在深化改革过程中，必须按照现代企业的要求，重新构建“三会”的制约机制。一是强化社员代表大会的职能，切实赋予社员代表大会对理事会、监事会人员的提名权和民主选举权；理事会的重大决策和重要事项，必须提交社员代表大会审议通过；对任期内有违法违纪行为、经营管理不善、敬业精神不强、工作失职而造成重大经济损失的高管人员，社员代表大会有权向银监部门提交取消其高级管理人员任职资格和重新换届选举的议案，直至有权罢免其职务。二是发挥理事会的职能。理事会要严格按照现代企业制度所有权和经营权分离的机制，实行理事长、主任分任制；要建立健全与经营分支机构相互制约的关系，防止权力过于集中，而形成少数人控制的问题；三是切实强化监事会的监督职能，将监事会建成名符其实的监督机构。纪检、监察、稽核等再监督部门由监事会进行业务指导，建立以监事会为核心的监督制度体系。赋予监事会业务经营查询权、重大决策和经营管理的质询权、对违规违纪行为的查处权以及对失职的理事会、经营执行机构、监事会成员的罢免建议权。充分发挥其独立行使监督制约的作用。

四、转换人事用工及分配机制，为深化农村信用社产权制度改革做好人才储备

进一步深化人事用工改革者，改善信用社人力资源结构，提高管理水平和工作效率，建立“干部能上能下、员工能进能出”用人机制。建立起一套人才资源科学测评体系，精简机构、压缩人员。撤并一批支农需求不大、历年亏损的分支机构。本着“领导干部年轻化，一线员工经验化，队伍素质大提高”的原则，制定一个短、中、长期的人才培养规划，对员工开展多渠道送培和轮训，严把进人关，大量从大专院校吸纳优秀大学毕业生，确保大专以上文化的员工比例占到７０％～８０％；中层干部实行定期交流，不搞一地终身制，对在一地连续任主要职务五年以上的领导干部必须进行交流；按全辖员工人数的２％比例确定下岗名额，对工作飘浮、不思进取、得过且过的职工实行待岗或下岗，实现真正意义上的竞聘上岗，双向选择，逐步提高农村信用社员工队伍素质。

农村信用社现行分配制度上存在许多弊端，如分配方式单一，工作绩效与利益分配不匹配等，通过改革，在农村信用社引入真正意义上的岗位工资制，对部分高级管理人员、紧俏人才试行年薪制，以高薪养人才、留人才。同时，开展多种形式的承包经营，授权经营，劳动竞赛，制定与劳动成效相适应的利益分配考核办法，从而使“工效挂钩”真正落到实处，充分调动全体员工的工作积极性和创造性，逐步推进农信社产权制度改革深入实施并到得实效。

五、建立信息披露和社会监督机制，强化农村信用社产权制度改革的自我约束

农村信用社按照“统一法人、授权经营、分级核算、单独考核”的原则，合理确定各项管理和业务工作权责，建立健全科学的内部授权、稽核、信贷、财务管理等内部控制和配套制度。设置理事会、监事会和经营管理层等权力制衡机构，明确权责，相互制约。各片区派驻稽核员监督各项工作的规范程度。同时，在信贷、财务部门内设置相互监督的岗位，严格控制，加大内部约束力。使农村信用社的业务经营行为规范化，保障广大社员及出资人的合法权益，实现民主管理，阳光操作，建立信息披露制度十分必要。中西部农村信用社在完成体制改革后，可以有步骤地对外披露业务经营及重大活动情况，先试行对大股东、社员通报业务经营状况，逐渐实现按年（季）在电视、报刊等媒体上披露各时段业务经营信息，接受社会监督，规范经营行为，才能确保产权制度改革长期有序运行。

六、扩大效益分配空间，吸收民间资本注入

从加强内部管理，改善资产质量入手、不断提高信用社盈利能力，从提高利益（分红）分配比例上吸引民间资本的注入，保持民间资本在信用社资本金中较高的比重，让广大资格股社员按相应股金的比例，优先得到信贷的支持；而让一部分战略投资者，在获取信贷支持的同时，得到更高的资本回报率，从而增强他们对信用社的关注度和参与经营管理的热情，以逐步实现资本扩张和强化资本的约束机制。这样不仅会增强农信社防范风险的意识，而且还能充分调动经营管理者自我约束、自我监督、自我完善的积极性。逐步改善中西部农村信用社经营状况、改变由信用社内部人控制的经营格局。逐步改善农信社现有产权结构，实现农信社产权形式多样化，投资主体多元化的改革目标。

七、建立农村信用社产权制度改革的长效机制

农信社产权制度改革正处于探索和发展阶段，必须按照所选择的产权模式，长期坚持下去，在改革中不断创新，在创新中不断发展，促进中西部地区产权制度改革方案日臻成熟。一是要坚持农村金融市场化的原则。农村信用社产权制度改革必须符合市场经济发展要求，适应中国金融业对外开放的大气候，不断优化资源配置，发挥各种农村金融资源在农信社改革中的最大效用。二是要建立统筹兼顾的协调发展机制，正确处理好改革、发展、稳定的关系。三是树立科学发展观，采取因地制宜，分类指导的办法，逐步形成适合中西部地区农村信用社新型的产权制度。四是建立党政支持，部门配合的改革氛围。地方政府在农村信用社产权制度改革中，应有所为有所不为，站在执政兴国的高度，拿出切实可行的指导措施，帮助农信社在产权制度改革方面迈出实质性的步伐。五是建立理论和法制储备机制。在产权制度改革的理论研究中，主张百花齐放，力求创新，争取在短时间内形成中西部地区农村信用社比较系统的产权制度改革理论，同时，国家应加快合作金融立法，使农信社产权制度改革尽快步入法制化轨道。六是建立农信社内部产权制度改革的考核办法，制定合理的进度和目标，按计划进行考核，确保农信社产权制度改革取得实质性进展，从而促进中西部地区农村信用社快速健康发展。

参 考 文 献

1、国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知，国发[2003]15号文。

2、《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》

3、银行业监督管理委员会关于印发《关于规范向农村合作金融 

机构入股的若干意见》的通知，银监发[2004]23号文。

4、中国人民银行关于做好当前农村信用社工作的通知，银发[2001]81号文。

5、中国银行业监督管理委员会合作部关于《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》实施细则，银监会[2004]6号文。

6、中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见。