论农村信用社——制度创新模式和路径选择

一、提出问题

二、三种创新模式的比较

（一）县联社“一级法人”体制

（二）农村合作银行模式

（三）农村股份制商业银行模式

三、对已有试点和改革的评价

1.农村信用社改革试点模式应该多样化。

2.试点模式较少、地域较窄，与当时主要局限于自上而下式的试点有关。

3.现有试点不能涵盖不同地区、不同情况的农村信用社。

4.有一种试点没有进行，即没有进行真正合作制的改革试点。

5.真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展。

四、总结

内 容 摘 要

就当代中国农村金融与农村经济的矛盾来看，基于金融“机构观”的改革道路已走到尽头，农村金融制度的创新，需要拥有一种新思路和选择一条新路径。创新中国农村金融制度的整体思路，是金融“功能观”。据此思路，中国农村金融制度的创新，应注重间接金融与直接金融的协调，在对现有农村金融机构重新定位的基础上，着力推进农村资本市场建设，完善农村金融竞争机制。

20世纪80年代以来，中国的农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻的变化，与之相适应，农村金融制度也进行了多次变革。然而，这些变革并没有从根本上解决农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾，而且，目前变革的空间似乎越来越小。的确，当人们重新审视中国农村金融制...

论农村信用社——制度创新与路径选择 

一、提出问题

就当代中国农村金融与农村经济的矛盾来看，基于金融“机构观”的改革道路已走到尽头，农村金融制度的创新，需要拥有一种新思路和选择一条新路径。创新中国农村金融制度的整体思路，是金融“功能观”。据此思路，中国农村金融制度的创新，应注重间接金融与直接金融的协调，在对现有农村金融机构重新定位的基础上，着力推进农村资本市场建设，完善农村金融竞争机制。

20世纪80年代以来，中国的农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻的变化，与之相适应，农村金融制度也进行了多次变革。然而，这些变革并没有从根本上解决农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾，而且，目前变革的空间似乎越来越小。如何有效地深化我国农村信用社体制改革，依然是当前理论和实践中面临的重大问题。关于农村信用社改革的方向，理论上有三种典型的思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。此外，理论界还一度流行“再国有化说”，即将农村信用社与中国农业银行再合并。也有提出改制为私营金融机构（私营银行）的看法，但是，私营金融机构只是上述三类治理结构中的特定结构，在其中国有或者集体不以直接或者间接方式控股、占大股。因此，在我们的类型学中，并不需要将它作为一种特定的类型提出，而只需要在分析时按我们的类型学对各种治理结构的股权结构和投票结构加以研究，以取代对种特定结构的分析。

21世纪初以来，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：（1）原有农村信用社框架内的重组模式：即2000－2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式;(2)股份制模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；（3）农村合作银行模式：即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。

本文将从结构视角即结构-行为-绩效范式出发，比较农村信用社现存三种创新模式，分析其治理结构、运作方式以及其绩效特点。同时，还将从功能视角出发，探讨在信用社改革中尚需引入何种新的治理结构创新，以满足农有利于农村金融服务需求满足的农村信用社改革创新路径。

二、三种创新模式的比较：结构视角对于现有模式的比较，我们采用结构-行为-绩效范式加以分析，从结构视角推断这些新模式的绩效。

（一）县联社“一级法人”体制

县联社“一级法人”体制是在对县（市）联社和乡镇农村信用社及其分支机构进行清产核资的基础上，按照“一县一社、统一标准”的原则，“合并法人”，把原来县、乡两级农村信用社的两级独立法人体制改制成县为统一法人的体制，原有乡镇信用社以分支机构形式存在。

评价一级法人体制，应作制度比较分析。既要与原有的农村信用社县乡两级独立法人体制相比，又要与规范的真正意义上的合作金融组织治理结构相比。

这种改革采取的是自上而下方式推进，由中国人民银行原合作金融监管司直接督导。是政府主导的强制性制度变迁的产物，不是从自身需要出发而从下至上产生的诱致性制度变迁。实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。股权变动和法人变动都是属于结构内产权变动，在农村信用社准国有制下，这种产权变动只能是通过契约性的股权交易来完成，但若套用科斯的理论，这种契约不是属于科斯意义上用企业之间的市场交易契约来取代，而不是组织内部的科层安排契约，而仍然只是组织内部的科层安排契约调整。

在江苏的此种试点模式改革中，实际上是一种行政控制和科层内部的安排契约调整占据了主导地位：中央银行采取的是行政督导的办法，而县级联社采取的是内部科层结构调整的做法。众所周知，农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。

从上述分析看，因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。因为准国有金融机构与国有金融机构一样，无法克服所有权主体现实缺位、政府干预严重、激励不兼容等困境。改革和制度创新的目的就在于避免陷入这样的困境，而农村信用社向县一级法人的过渡的实现，却再次陷入了国有金融机构一直在寻求解脱的困境。同时：（1）将进一步削弱民主管理。统一法人后，农村信用社规模的扩大以及信贷业务本身的高度专业化，使得信用社社员在其中的作用更加微小，往往会导致采取“理性无知”现象，即社员对农村信用社的管理采取不闻不问的理性态度。而政府的干预和控制更排除了社员行使民主权利的机会。（2）乡镇网点信贷员的贷款权限会受到大幅限制，而决策将出现集中化趋势，离农民的距离比过去县乡两级法人制下要远得多，大量的分散小农的信贷服务需求将更加难以得到满足。

（二）农村合作银行模式

2003年4月8日，浙江宁波鄞州农村合作银行诞生，而它采用的是股份合作制。这是农村信用社体制改革的又一种模式尝试。

在改制过程中，鄞州农村合作银行的运作要点在于：(1)在自愿的基础上，以定向和定量方式向辖内自然人、企业法人和其他经济组织募集股本。(2)以资格股为前提，增加投资股以满足不同层次参与者需求。(3)以股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，一人一票，体现合作制的基本原则。

股份合作制，把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来。一是通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力。二是可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；三是避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业——农业——发展带来的负面影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。但是：

（1）实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免，可能出现股份制企业发展历史上一个没有解决的难题，就是自然人股东股金有限，股本小，因为存在参与监督的成本归自己而监督产生的收益却归所有股东的问题，所以小股东可能对参与民主管理表示“理性无知”，采取搭便车行为，不关心对农村合作银行的监督，不能有效解决所有者现实缺位问题。

（2）股份合作制的内在稳定性是有限的。它有着朝着股份制或者合作制两头演化的惯性。尤其是业务量增多，要求银行增股扩股从而扩大银行规模时，合作制往往容易让位于股份制，也就是合作制成分减少，股份制成分增大。这一点在美国和德国较早就发生了，其中美国走得更远。这并不是说不能搞股份合作制。需要客观对待股份合作制安排的制度优势和弱点。

(3)农村合作银行产权体制设计，避免了可能出现的追求利润最大化而对弱势产业——农业发展带来的负面影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举。有利于农村信用社合作银行不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要。可以部分地满足政府的支农要求。不过，根据责权利相对称的原则，政府应该对这类机构提供相应的补偿，因为它部分代替政府承担了提供某种公共产品的作用（服务三农），但是农村合作银行并不享受这方面的优惠。

（4）难以有效解决民主管理不易落实的问题。“一人一票制”是合作制的精髓。但鄞州农村合作银行选择的股份合作制，其制度设计运作的逻辑结果，并不鼓励持大股，持大股者与小股持有者同权。但是，在实际运作过程中，大股东说了算的现象可能现实地存在，并有强化大股东对农村合作银行的支配地位的趋势。由于农村合作银行产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、大股小权，股份持有与权利不对等，而自然人股东因股金有限而又对监督不关心。重要决策难免仍是由行长们说了算，股东大会形同虚设当属意料之中。另外，自然人股东多是农民，可能还是采取“理性无知”的态度（除非合作银行办在其家门口），其行使民主管理权利的效果也是有待商榷的。

（三）农村股份制商业银行模式

2001年11月28日至12月6日，江苏省常熟、张家港、江阴三市农村商业银行先后成立。这是农村信用社体制改革另一种模式的探索。

农村信用社改制为农村商业银行，基本操作要点在于：(1)清产核资，对原农村信用社进行资产清理及净资产确认。(2)清理社员股金，确认后的农村信用社股本金（个人资本与法人资本），在平等、自愿的基础上按一定1∶1的比例转为农村商业银行股本金，对不愿加入农村商业银行的农村信用社社员，可在评估认定时作退股处理。从常熟市农村商业银行1:1转换比例来看，在处理过程中，对原社员的原农村信用社股权和对新建银行的认股权利未得到应有尊重。(3)在对社员股金进行处理的基础上重新募集股本，由社会法人、自然人、系统内职工按一定比例分别持股。(4)构建农村商业银行的内部治理结构。在组织机构方面，三市农村商业银行的最高权利机构是股东大会。股东大会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。从形式上看，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。

苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是，也有一定缺陷。

（1）股份制商业银行机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性，但出于财务上可持续发展和商业经营利润的考量，农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型。如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在中短期内在传统农区和经济欠发达地区必将产生进一步的农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。而在长期，这类银行有可能根据商业原则重新向农村地区扩展其业务边界，但如果只是一县搞一家，实行地区性“垄断竞争”(对于一个地方是垄断，对于整个地区是竞争)，则总体上不大可能大范围满足农村金融服务需求。

（2）苏南三市原农村信用社和改制后的农村商业银行尽管都带着“农”字，但是农村商业银行难以取得商业银行“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡，对三农的服务功能必然屈从于对利润目标的追求。如果中央银行要对这一点严格监管，那么农村商业银行的业务经营机制与农村信用社的经营机制相比，将没有较大的转型，就会出现改制而未“转制”的问题，改革的预期收益实现程度降低。

所以，股份制商业银行模式更适合工业化程度较高、对农业信贷要求不多而支农任务相对较轻的经济发达地区。但是这并不是说这种模式就不适宜于其他地区，小规模的、接近于或者植根于村落的股份制商业银行甚至商人银行是能够四处开花的，这种结构当然需要利率市场化、风险定价和严格的监管结构与之配套。同时，另外，应该注意到，在经济发达地区，农村信用社大多能够实现盈利，要按照真正的合作制操作，实现合作金融组织的制度性绩效，没有操作技术上的困难，更有条件实现以利润返还（按照存款量或贷款量）为基本激励模式的真正的现代合作金融制度。

（3）农村商业银行的改制，无论从政策制定、模式选择，还是从具体操作的监管来看，政府始终处于主导地位。尽管这种政府主导型的制度变迁能通过政府的强制力以最短的时间和最快的速度推进，但由于其存在着非完全市场化的选择性（包括存在巨额的中央银行长期无息再贷款支持，用于搁置和处理呆滞账），改制未必能达到预期效果。

（4）苏南三市农村商业银行，地方政府直接或者间接参股甚至执掌最大股份，说明了这些银行不能摆脱政府干预日常信贷业务的弊端。规范的股份制具有明晰产权功能，可以有效解决农村信用社所有者缺位问题。创造的利润由股东按出资比例分享，出了风险由股东根据入股数量多少承担有限责任。但是，苏南三市农村商业银行，地方政府参股甚至执掌最大股份，说明了这些银行不能摆脱政府干预日常信贷业务的弊端。

(5)股份制改造后，实行“一股一票制”，股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，如果在法人大股东（包括地方政府）和农村商业银行之间不设置严格的监管防火墙，监管不严，容易造成大股东“内部人控制”问题。据了解，其中已有银行出现此种问题。

三、对已有试点和改革的总体评价：功能视角。根据上述分析，可从功能视角对现有试点赫改革作如下总体评价：

1.农村信用社改革试点模式应该多样化。鉴于我国经济地区发展极不平衡，不同地区的中小经济实体的市场生存竞争能力差别很大，对金融机构的服务需求也不相同。同时，由于地区经济发展差异的存在，市场发育失衡，各地农村信用社发展也呈现不均衡状态。因此，不论是从功能视角角度出发，还是从需要角度出发，中国农村信用社制度创新，均需要多样化，可以是合作制、股份制，或是股份合作制，也可以同时并存（何广文， 《金融时报》2003年6月9日）。各种各样的试点是必要的，以便全面推进各地农村信用社的改革。

2.试点模式较少、地域较窄，与当时主要局限于自上而下式的试点有关。试点直接由中央银行掌控。这种做法排除了区域和地方级中央银行机构或区域和地方级政府直接安排试点的可能性，也没有动员其他一些地方的农村信用社自行进行改制试点。而这些试点可能更加有效，更适合于中国国情。由于试点的过程也是利用分散在不同时间、不同地点的局部知识的过程，许多局部知识没有得到充分利用。中央银行官员所能发现的可资利用的局部知识必然是有限的，应该更多鼓励地方层面各种有关行为主体的参与，从而充分发现和利用局部知识。中国的试点应该以分散组织的方式进行。

3.现有试点不能涵盖不同地区、不同情况的农村信用社。农村信用社县联社一级法人试点模式只局限在江苏省，农村商业银行模式试点只限于苏南发达地区,农村合作银行模式只限于浙江鄞州市这一发达地区。即使这些试点本身可以誉为中国农村信用社改革的重大突破，但是试点范围太窄，试点的治理模式类型也过于单一，这意味着我们错过了上一阶段在其他中等发达和欠发达地区的农村信用社股份制改造试点的机会，实际上延误了整个渐进式农村信用社试点改革的进程。这说明，这种试点人为限制了制度试错的范围，人为拉长了试错过程。而试错本来是接近真理的最好手段，广泛的试错可以引发治理结构层面的制度竞争和制度学习、模仿和创新。

4.有一种试点没有进行，即没有进行真正合作制的改革试点。现有县联社一级法人改革不是面向改制为真正合作制的试点改革，仍然是旧有准国有农村信用社体制内部的修修补补式的改良。而且上述试点之前，对将农村信用社重新规范成真正合作制的决定接二连三，但是收效甚微。这并不是说农村信用社就不能成功改制为合作社，而是中央银行自身的监管职能没有到位，监管手段落后，既没有真正建立起贷款五级分类制度，也没有真正以巴塞尔协定中的资本充足率应达8%的要求来约束农村金融机构的资产负债行为。在农村信用社已经实现的各种改革和制度变迁中，没有能够对历史上积累下来的一些问题给予化解，比如没有对农村信用社历史沿袭下来的呆坏账提出切实可行的注销办法或者其他处理办法，也不允许农村信用社改造为农民自己的、真正意义上的农村信用合作社。这必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，影响农村信用社总体改革。

5.真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展。它是自下而上建立的，其扎根于乡、村，乡、村是其立足和存续之本。其业务主要集中在村庄社员之间的资金融通，而对外部非社员的资金融通则是辅助性的，有限制性规定的。社员之间的信任和信息对称是其开展资金融通的基础。中国农村信用社村级信用站制度的良性运转，也证明了这一点。正因为如此，一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加。而这种真正的信用合作社，无论是通过新建还是改建产生，都离不开自下而上的构建原则。只要政府真正允许现有的农村信用社根据这类原则改造为真正的基于村落的信用合作社，并配之以切实可行的、规范的监管手段，真正的农村信用社在中国的广大农村大有发展前途。

四、总结：农村信用社制度创新的路径选择从上述结构视角和功能视角的分析可以看出。农村信用社治理结构改革的试点，模式选择本身还存在局限性。政府将农村信用社新一轮改革的指导思想界定为明晰产权关系，转换经营机制，消化历史包袱，国家适当扶持，地方政府支持。从当前的公开信息看，银监会即将正式出台的《农村信用社改革试点方案》：

（1）明确提出股份制的概念，并将在经济发达地区试行这一模式。

（2）正式提出股份合作制的概念。改制为股份合作制后，农村信用社（合作银行）要实行一人一票制的民主管理，对所有人平等开放，不以盈利为目的，不负债经营以保护会员利益等。

（3）正式提出解决农村信用社历史包袱的政策性途径的意见。其中最重要的是国家税收和中央银行资金面的政策。对农村信用社再贷款一直是中央银行农村信用社资金政策的主要形式。同时，中央银行将通过发行票据置换农村信用社的不良资产，这将是具有突破性、开创性的举措。

（4）继续试点，试点范围由东部发达地区扩大到中部农业大省和西部贫困地区。

（5）地方政府参与农村信用社的风险防范和处置。

这些改革内容无疑将会为我国农村信用社改革带来新局面。但是，对比我们上述从结构和功能视角的分析，这些改革是不彻底的。在农村信用社治理结构改革的路径选择方面，至少还需要考虑下述政策选择：

(1)在扩大试点中，应该把真正合作制试点提升到与股份合作制和股份制试点同等程度的高度。不能以股份制、股份合作制代替合作制。真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展。它是自下而上建立的，其扎根于乡、村，乡、村是其立足和存续之本。其业务主要集中在村庄社员之间的资金融通，而对外部非社员的资金融通则是辅助性的，有限制性规定的。社员之间的信任和信息对称是其开展资金融通的基础。中国农村信用社村级信用站制度的良性运转，也证明了这一点。正因为如此，一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加。而这种真正的信用合作社，无论是通过新建还是改建产生，都离不开自下而上的构建原则。只要政府真正允许现有的农村信用社根据这类原则改造为真正的基于村落的信用合作社，并配之以切实可行的、规范的监管手段，真正的农村信用社在中国的广大农村大有发展前途。

(2)要鼓励农民建立真正意义上的信用合作社。这里似乎存在市场容量问题。但是，潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大，农村非正式金融的兴盛就说明正式金融机构当前的服务远远满足不了农村的金融服务需求。改制后的这些机构不可避免更远离三农，这为小型村级信用合作社的运作提供了空间。新型信用合作社的产生，也有利于在农村金融市场上竞争局面的形成，带来农村金融市场农民需要的储蓄和信贷服务效率的提高。

(3)要鼓励农民创建新的各种类型的竞争性金融机构。现代经济条件下的农户和农村中小型企业的金融需求是多样化的，一个地方存在一家农村商业银行并不意味着这种“垄断竞争”(对于一个地方是垄断，对于整个地区是竞争)就是最优的结构，这种行政控制造成的均衡往往是低水平均衡。需要通过市场的力量，促进民营资本对农村金融市场的参与，建立各种新型金融机构。要相信农民即市场力量能够自我做出合理的选择。

(4)从历史经验看，政府直接干预和参与农村信用社和银行，都是不良贷款产生的重大根源。地方政府如果不退出这些金融机构，很容易把它们当作自己的取款机。即便地方政府有着税费来源作为政府信用的保证，对“三农”的金融服务也将受到实质性的影响。无论是新建真正意义的农村信用社，还是改制后的农村信用社或银行，应该对政府股份或者政府通过其控股公司所掌握股份的退出限定时间，确立程序。

(5)把农村信用社改造成农村商业银行，银监会和中央银行就应按照《商业银行法》对其实施监管，而改制成农村股份合作制银行和办成真正的农村信用社呢？我国缺乏明确的法律规范。法律的空白，已经给农村信用社的发展带来了许多问题。过去合作制没有搞好，甚至受到否定，很大程度上并不是合作制自身的原因，而是在于缺乏完善的法律制度和监管机制。应该尽快出台《合作金融法》或者是 《农村合作银行法》。国外经验也表明，任何正式机构的合作均应以法律的形式确立正式的运行框架。

参 考 文 献

1、何广文，《中国农村金融发展与制度变迁》，中国财政经济出版社2005年11月

2、李和平，<<市场论坛>>，2004年 第12期,

3、张余文，《中国农村金融发展问题研究》，经济科学出版社2005年5月

4、周脉伏，《农村信用社制度变迁与创新》，中国金融出版社2006年8月

5、何广文，《金融时报》，2003年6月9日

6、张姣芳，《经济师》，2009年11期

7、陈雪飞，《财经理论与实践》，2006年第4期

8、王琰，人民网-人民日报，2005年8月

9、谢志忠，《金融与保险》，2005年第8期

10、中国农村信用社制度创新探析，

://.free-thesis.cn/Scientific-Development/New-Countryside/new-countryside-4728.html，2010-07-27