浅论当前公安经费保障机制

XCLW118832 浅论当前公安经费保障机制

现行的公安经费保障模式的积极作用

充分调动了地方政府的积极性，有力地保障了公安工作的顺利进行

建立了专项经费补助机制

公安经费保障日益规范严格

当前公安机关经费保障中存在的主要问题

财政拨款预算缺口较大

基础设施欠帐较多

公用经费严重不足

（四）一些地方民警工资和福利待遇难以保障

公安经费保障困难造成了不良后果

公安机关经费保障困难的主要原因

（一）一些地方经济发展缓慢，保障能力不够

（二）公安经费保障缺乏法律、制度的刚性保证，保障责任不清晰

（三）经费保障体制不规范，缺乏可操作的标准，保障机制不健全

（四）维护社会治安的任务日益繁重，社会对公安机关的要求越来越高

（五）公安机关内部工作体制、机制不顺，运行成本高

（六）公安机关内部财务管理与监督力度不够，管理不规范

四、公安经费保障机制的建立和完善

（一）事权明确的分级财政保障机制

（二）标准规范的公安经费预算机制

（三）快速反应的公安经费应急机制

（四）运转协调的公安经费补助机制

（五）严格科学的公安经费管理机制

（六）健全有效的公安经费监督机制

内容摘要

当前，我国公安机关实行的经费保障机制是分级管理、分级负责的保障体制。即与公安经费保障长期处于良性运行态势的结构、功能及其作用过程和作用原理。它不仅包括财政、发展和改革等部门对公安机关的经费投入，而且包括公安经费的管理、监督等诸方面的内容。这个体制从总体上看，还是比较适应我国政治、经济和社会发展形势的，尤其是对于经济发达地区和市以上公安机关是比较适应的，不仅公安经费增长比较快，而且从公安经费发展趋势看也比较健康，基本做到了保障有力。但是这个体制给经济欠发达地区的基层公安机关尤其是中西部贫困地区的县级公安机关带来了一系列问题，这些地方公安经费严重不足。

浅论当前公安经费保障机制

董磊华

现行的公安经费保障模式的积极作用

现行的公安经费保障主要来自于以下方面，同级财政预算、同级财政追加；上级财政一般性转移支付分配，上级财政专项转移支付；上级公安机关专项补助；国家法律、法规和政策允许的自筹资金等。1998年以来，全国公安机关的经费增长比较快，财政拨款增长幅度比较大，公安机关人均经费增长幅度也是比较大的。2004年2月，为贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安工作会议精神，公安部印发了《关于加强公安装备财务工作的意见》，明确提出以建立公安经费保障机制为中心，以制定装备配备、各项经费开支定额为重点，进一步加强公安财务管理，推进公安装备现代化、规范化建设，强化公安基础设施建设，努力实现保障有力，管理规范、基础扎实、服务到位，为公安机关切实担负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任提供强有力的保障和服务为公安经费保障机制的指导思想。从总体上看，现行的公安经费保障模式的积极作用是比较明显的，主要有以下三个方面：

充分调动了地方政府的积极性，有力地保障了公安工作的顺利进行

各级公安机关经费主要由同级财政负担，与中央和地方分级财政管理体制相符，可以充分调动各级地方政府保障公安工作的积极性。地方政府根据公安工作的实际需要，及时、灵活地保障公安机关必须的经费。根据公安机关和公安工作的特殊性，党和国家给予了公安经费保障一定的特殊政策。比如，各级财政部门在安排人员经费时，要按照“从优待警”的原则，建立工资发放责任制；行政经费要按照高于当地一般行政机关一倍以上的标准予以安排；经济条件好的地区，也可高于该标准予以安排；业务经费要根据工作任务予以安排，对大案、要案所需办案经费实行专项报批、专项安排；装备经费根据工作需要和财力可能制定装备标准，逐步配备到位；基础设施经费纳入社会发展计划，实行统一规划和管理。各级党委、政府和财政部门对公安机关经费保障工作十分重视，积极筹措财政资金，落实上述政策和措施。从目前情况看公安机关的人员经费、行政经费等维持机关正常运转所需的基本经费得到了强有力的保证，公安机关的办案经费、基本装备经费以及主要基础设施的维护等重点项目支出经费得到基本保证。特别是1998年以来，国家实行积极财政政策和公共财政改革，通过调整税收政策、增加财政支出和增发国债等方式，各级党委、政府进一步加大了对公安经费的保障力度。应该说，全国大部分公安机关的经费是得到保障的。

建立了专项经费补助机制

根据事权划分的原则，上级财政和上级公安机关通过对部分项目实行一般性补贴或专项补贴等方式，对贫困地区公安机关所需经费给予必要的支持，在一定程度上调剂了我国东中西部地区公安经费的差距，缓解了西部地区公安经费紧张的状况。比如，省级财政部门公安机关的枪支弹药、特别业务费、专线电话租金、编制内人员在国家规定的着装范围内所需的服装及标志经费等，实行统一安排、统一管理；中央每年安排数十亿元的公安办案、装备、维修补贴，用于补助中西部贫困地区公安机关；省级财政部门在中央对地方的一般性转移资金支付中，安排一定数额经费用于补贴贫困地区公安机关经费的不足；公安部根据各地公安机关承担的大要案办理情况，给予一定的奖励和补助等。

公安经费保障日益规范严格

通过实行“收支两条线”管理，为建设严格、文明、公正执法的公安队伍提供了一定程度的制度保障。1998年以来，为贯彻落实中共中央关于政法机关不再从事经商活动，国家财政要对其履行职能所必须的经费给予保证的决定精神。国家规定，公安机关与所办经营性企业彻底脱钩后，原上缴主管部门的利润和管理费中用于补充经费的部分，分别由各级财政部门核实后予以补贴。各级财政部门随着经济发展和财政收入的增长，逐步加大对公安机关的经费投入。财政在安排公安机关预算时，按照预算内外资金结合使用的原则统筹核定，不得与政法机关行政性收费和罚没收入挂钩。中央财政在对地方的一般性转移支付，可充分考虑地方公安机关实行的“收支两条线”管理的因素；省级人民政府在中央财政对地方的一般性转移支付资金中，安排必要的经费用于补充公安机关的经费支出。各级公安机关按照规定，对收取的行政性收费和罚没收入，及时、足额交入国库和财政预算外资金专户。通过上述措施，为建设严格、文明、公正执法的公安队伍提供了一定程度的制度保障。

当前公安机关经费保障中存在的主要问题

近几年来，公安经费增长速度比较快的主要是东部地区和地市以上公安机关。大部分县级公安机关尤其是中西部地区的县级公安机关经费保障仍然十分困难。主要存在以下问题：

财政拨款预算缺口较大

许多地方的县级财政年初只安排公安机关的工资预算，不安排或少安排除工资外的其他经费，公安机关的行政公用经费、业务经费和装备经费主要靠罚没款、行政收费返还和自筹经费解决。“收支两条线”形同虚设。许多派出所的经费依靠乡、镇财政开支。

公用经费严重不足

一是许多县级公安机关行政公用经费严重不足，难以维持正常办公的需要。一些基层公安机关因欠费经常被断水、断电、停电话，严重影响了日常工作的开展。二是办案经费严重短缺，民警个人垫资办案、集资办案的现象较为普遍。三是警用装备落后，交通工具量少质差，更新缓慢。全国看守所中没有囚车的占37.8%，看守所装备配备达标率仅为13.5%（数据出自《公安装备财务》2005年6月）。一些地方的基层刑侦部门缺乏必要的刑事技术器材，更谈不上电脑等高科技设施。警械装备和民警个人防护装备严重不足。

基础设施欠帐较多

多数地方公安机关基础设施建设投资缺口较大。一些基层公安机关基础设施简陋，没有会议室、食堂等。一些经济困难地区的公安机关甚至没有办公地点，只能租房办公。一些看守所、拘留所房屋破旧，年久失修，已经成为危房。

一些地方民警工资和福利待遇难以保障

公安民警长期战斗在维护国家安全和社会稳定的第一线，“天天有牺牲，时时有流血”，但一些地方公安民警的工资和福利待遇难以保障，与其担负的职责任务极不相称。一是公安民警按有关政策应当享受的一些福利如岗位津贴、加班补助、防暑降温费、防寒费等，大部分县级公安机关无法兑现。二是无法报销民警的医药费。由于公安民警长期超负荷工作，生活没有规律，患病比例较高。但由于无钱就医，许多基层民警患病后不能得到及时治疗。尤其令人痛心的是，有些地方公安厅民警因公负伤也无法解决医疗费。三是民警工资不能按时足额发放，国家调资政策不能兑现。

公安经费保障困难造成了不良后果

由于经费保障困难，一些县级公安机关无法正常开展工作，削弱了职能作用，影响严格、公正执法，客观上纵容了违法犯罪活动，破坏了法律的权威性；导致“乱摊派”、“乱罚款”、“乱收费”问题屡禁不止，败坏了公安机关的形象；加大了队伍管理的难度。

公安机关经费保障困难的主要原因

导致公安机关经费保障困难的原因是多方面的，既有经济发展水平这个深层次的原因，也有经费保障体制不健全，没有一个可操作性标准的制度性原因；既有公安机关体制、运行机制方面存在的体制性原因，也有社会治安的实际状况增加了公安机关工作成本的现实性原因。当然，公安机关内部经费管理上存在的问题，也是一个不容忽视的主观原因。具体地说，主要表现在这样几个方面：

一些地方经济发展缓慢，保障能力不够

很多县级财政属“吃饭财政”、“负债财政”，不仅公安机关、其他行政机关的经费保障也十分困难，财政上给公安机关所拨经费远远满足不了公安机关正常运转的需要，这是导致公安机关经费保障困难的根本原因。

公安经费保障缺乏法律、制度的刚性保证，保障责任不清晰

一是多年来公安事业的发展没有纳入国民经济与社会发展计划体系予以保证。公安机关所需经费、装备及基础设施方面的投入远远脱离实际，不仅严重影响了公安工作，还导致公安机关“皇粮吃不饱，路边乱吃草”的腐败现象的滋生，侵害了人民群众的利益，破坏了警民关系。二是《预算法》的实施缺乏有力的监督与保证，公安经费预算未能详细地提交各级人民代表大会审议；财政预算刚性不够，往往年初安排预算都留有较大缺口。一方面不能增强公安机关自身的预算意识；另一方面迫使公安机关不断的提交追加预算的报告。预算制度成了“报告制度”，使《预算法》的执行流于形式。三是目前有关部门在基础设施方面的职责不十分明确，执行中有推诿扯皮现象，在一定程度上影响了涉及全局性的公安基础设施建设和装备建设。四是中央财政和地方财政部门对公安事权认识不一致，划分不明确，影响了公安经费保障的力度。

经费保障体制不规范，缺乏可操作的标准，保障机制不健全

公安业务费开支，一方面存在没有标准可循的问题，如办案费、装备费以及装备和基础设施的维护、修缮费等，目前尚无明确的标准，即使公安机关制定了一些标准，财政部门也不予认可，必然导致保障的不规范；另一方面，有标准可循的一些科目，经费标准严重脱离实际，如差旅费、会议费、行政办公费等标准远远低于实际开支，上级机关的接待费、会议费用往往摊派到下级机关，既加大了下级机关本已困难的接待费用，又容易导致执法或行政的不公正，助长工作中的不实之风，并滋生腐败。

维护社会治安的任务日益繁重，社会对公安机关的要求越来越高

当前，我国正处在犯罪的多发期，犯罪的组织化、专业化、智能化程度明显提高，增加了办案成本，要求公安机关大幅度提高经费保障的力度。同时，近年来公安工作为了适应社会发展和人民群众的要求，采取了一系列改革措施，对基层公安机关提出了许多新的要求。但是有些基层公安机关甚至是县级公安机关，连起码的通信条件也不具备，很难按照上级公安机关的要求完成任务。

公安机关内部工作体制、机制不顺，运行成本高

为了缓解警力不足的矛盾，在国家编制之外，各地公安机关均申请了部分地方编制。目前，全国地方编制民警高达40万名，其中80%以上在县级公安机关（数据出自《公安装备财务》2005年6月）。由于地方编制民警无法纳入中央转移支付的范围，使贫困地区地方编制民警的工资无法等到保障。一些地方政府在随意批准增加公安编制时，并没有相应地增加公安机关的经费，反而把增加的人员作为财政创收的工具。这种状况，既不利于公安经费的规范化管理，也使公安机关运行成本增加，加重了负担，使经费保障更加困难。

公安机关内部财务管理与监督力度不够，管理不规范

主要表现在：一是规划不够。公安装备财务工作缺乏总体规划和长期计划，本位主义严重，各自为政，存在一定的盲目性。二是管理体制不规范。在装备配备、基础设施建设上，重复建设；在财务管理上，多头管理，财力分散，各警种之间差距大。三是基层基础工作薄弱。一些公安机关对经费使用管理、装备配备管理、基础设施建设等情况不明，底数不清，基础工作薄弱。四是制度不健全。基层公安机关缺乏固定资产管理制度，固定资产不入账、处置不报批、变卖报废不作账务处理等较为普遍；对扣押及暂扣款物管理混乱，处置的随意性很大。

公安经费保障机制的建立和完善

公安经费保障工作非常重要，党中央、国务院一直十分重视。针对公安经费保障工作存在的问题，尤其是基层公安经费保障困难的问题，多次下发文件，提出要建立公安经费保障机制。

公安经费保障机制是公安经费保障制度化的重要内容，是保障公安工作的基本条件，也是保障公安工作任务完成的物质基础。建立公安经费保障机制是当前公安工作特别是公安经费保障情况的客观要求，也是从制度上解决公安经费保障困难的有效措施和根本途径。建立公安经费保障机制，是党中央、国务院为解决公安经费困难提出和重要决策，也是当前非常急需、十分紧迫的一项工作任务，健全的公安经费保障机制应当包括以下主要内容：

事权明确的分级财政保障机制

构建事权明晰的分级财政保障机制，明确各级财政对公安经费保障的主要责任，是建立和完善公安经费保障机制的重要前提。事权与财权一致是分级财政保障的基本原则，因此要对能划分清晰的事权、财权进行划分，明确各级财政的保障内容及责任。对中央权重比较大的事权，中央财政应予以保障，如中央领导和部领导交办的案件、跨省区重特大案件所需的办案经费及奖励经费，公安部负责实施的警衔和职务晋升必训经费，因公牺牲的抚恤金和特别慰问金，枪支弹药费等。省级保障省级以下（含省级）公安机关公安特费、在编在职人员警察制式服装及其标志经费、培训费等，具体项目由各省、自治区、直辖市根据本地情况自行规定。地市级财政和县级财政主要负责人员经费、行政经费和其它部分公用经费。

标准规范的公安经费预算机制

构建标准规范的公安经费预算机制，保持公安经费长期持续快速增长，是建立和完善公安经费保障机制的重要基础。尤其是要抓紧研究、制定各项公安经费开支定额和装备配备的基本标准。各地公安机关要充分发挥主观能动性，争取本地党委、政府和发展和改革委员会、财政等部门的支持，积极探索、制定符合本地实际的各项公安经费开支定额和装备配备的基本标准。当前重点是研究、制定不同地区县级公安机关行政经费、公安业务经费和公安特费等公用经费开支定额的基本标准，公安派出所装备配备、公安一线民警个人基本装备和公安基础设施建设的基本标准。各级财政可以根据本地实际情况，制定分年度达标计划，尽可能以基本标准为依据，审核下达公安机关部门预算。在制定出各项公安经费开支定额和装备配备的基本标准以后，各级公安机关要会同有关部门，根据本地经济社会发展情况和财政状况，定期对公安经费基本标准进行调整、研究、形成公安经费的逐步增长机制。

快速反应的公安经费应急机制

构建快速反应的公安经费应急机制，确保公安经费及时提供，是建立和完善公安经费保障机制的重要任务。公安机关具有不同于其它行政机关的特殊性，承担着处理突发事件的繁重任务，迫切需要建立快速、灵敏的应急反应机制，相应地，建立公安经费应急投入机制就十分必要。在分级财政体制下，各级政府及其财政部门必须在公安部门预算中安排一定数额的应急备用金，由各级公安机关按照报批手续规定申领使用。

运转协调的公安经费补助机制

构建运转协调的公安经费补助机制，确保专项经费及时足额到位，是完善公安经费保障机制的重要补充。在我国，各地经济社会发展的差距比较大，公安经费保障水平的差距也比较大。在此情况下，必须建立对经济欠发达地区和贫困地区基层公安机关的经费补助机制。各级公安部门都要根据本地的实际情况，积极会同发展和改革委员会、财政部门制定切实可行的办法，增加对公安机关的经费补助；完善各级财政对公安经费补助的机制，进一步加大上级财政对公安经费补助的力度，明确上级公安经费补助的范围、方法、数额、增长机制和奖惩措施；建立各级补助资金、装备和项目的跟踪问效制度，指定专人负责了解情况、分析效果、提出处理意见。

严格科学的公安经费管理机制

构建严格科学的管理机制，提高财政资金效益，是完善公安经费保障机制的重要内容。江泽民同志曾经指出：“要向管理要效益，同样的物力、人力、财力，管理得好，就会事半功倍，管理得不好，就会事倍功半。”当前，国家在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化进程中，各项事业发展均急需经费，供给有限，需求无边。因此，在今后相当长的一段时间内，公安机关要牢固树立责任意识和效益意识，务必保持勤俭节约、艰苦奋斗的工作作风，以对纳税人高度尊重和负责的精神，深化改革，规范支出，强化基础，加强管理，保证每一分财政资金都最大限度地发挥效益。一是按照财政体制改革的要求和公安工作发展的需要，逐步完善与财政体制改革相适应的公安财务规章制度。二是按照部门预算要求，制定公安机关部门预算管理有关规定，完善预算制定、执行、控制制度。三是加强收入管理，做到应收尽收。总结宣传各地公安机关收入统一、归口管理的经验，把公安机关各部门的行政性收费和罚没收入统一纳入本级公安机关管理。四是科学规划，杜绝低水平重复建设，克服“重收轻支”和“重钱轻物”的现象，管好单位资产，提高资产的共享性和共用率。五是进一步加强和规范政府采购工作，将公安机关的所有物品采购和工程建设纳入政府采购范围。

健全有效的公安经费监督机制

构建健全的公安经费监督机制，提高资金使用效益，是建立和完善公安经费保障机制的重要保证。一是要适应政治文明建设要求，广泛开展外部监督。针对公安经费保障的重要性和特殊性，通过检查、审议、质询、建议等方式，将各级公安机关经费保障情况纳入人大、政协和社会组织的监督范围，督促各级党委、政府加大保障力度，促使公安机关提高资金使用效益。二是要强化内部监督。各级公安机关要积极开展自查自纠活动，坚持什么问题突出就集中力量整治什么问题、哪些单位财务管理混乱就重点整治哪些单位的原则，认真查处、纠正经费管理工作中存在的挤占挪用、挥霍浪费和以权谋私、损公肥私等问题，强化监督效果。三是完善财政补助资金的监督检查和责任追究制度，确保专项补助经费及时足额到位。

总之，公安经费保障机制是公安工作赖以存在和发展的物质基础。良好的公安经费保障机制不仅能够提高公安机关的执法水平、战斗力和队伍素质，而且对于有效维护社会治安稳定，提高党和政府的执政能力等，都具有十分重要的作用。经费保障越充足，公安工作运行就越通畅、顺利，公安事业建设与发展就越迅速。因此，我们作为一名公安经费的管理人员，必须充分认识公安经费保障机制在公安事业建设与发展中的重要作用，明确公安经费管理的任务，以确保有限的公安经费在维护社会治安稳定、保障人民安居乐业等方面发挥更大的效益。

参考文献

《公安装备财务》王立峰主编