推动农村小额信贷可持续发展问题研究

一、小额信贷的现状和必要性及意义……………………3

二、小额信用贷款运行过程中存在的问题…………………6

1、治理成本与利率水平不匹配………………………………7

2、行政干预过高………………………………………………7

3、小额农贷回收率低…………………………………………8

4、补偿政策不到位……………………………………………8

5、没有商业性资金或金融部门参与…………………………8

6、人才的约束…………………………………………………9

三、推动小额信用贷款业务可持续发展的理论思考和政策建议……………………………………………………………………9

1、完善政策补偿机制………………………………………10

2、建立风险保障机制，规避农业风险………………………10

3、实行灵活的利率…………………………………………10

4、强化信贷治理，加强农村信用环境建设…………………11

5、政策上的放开将从根本上解决农村小额贷款资金不足的问题。………………………………………………………………12

附：参考文献…………………………………………………14

内 容 摘 要

近年来，我国城乡差距不断扩大，农村金融的衰败是其中重要的原因之一。开展农村小额贷款，是解决该问题的一个重要途径，我国在农村小额贷款方面已经进行了一些有益的尝试，进一步扩大农村小额贷款，将有助于解决“三农”问题。小额信贷已有多年的发展历史了，而小额信贷无疑对农民脱贫致富起着重要作用。在其实施过程中仍存在这一些问题，需要不断完善改革。本文分析了农村小额信贷现存的问题，并给出了有关改善建议。

推动农村小额信贷可持续发展问题研究

小额信贷指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、无担保、无抵押、服务于贫困人口。小额信贷可由正规金融机构及专门的小额信贷机构或组织提供。小额信贷组织按照业务经营的特点，分两类：商业性和福利性，也称制度主义和福利主义。

一、小额信贷的现状和必要性及意义

小额信贷是一种城乡低收入阶层为服务对象的小规模的金融服务方式。小额信贷旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的创新，又是一种扶贫的重要方式。我国小额信贷已有多年的发展历史了，而小额信贷无疑对农民脱贫致富起着重要作用。在其实施过程中仍存在这一些问题，需要不断完善改革。

　小额信贷，小额农户贷款的简称。起源于1970年代的孟加拉国，其创立者是孟加拉吉港大学经济系教授穆哈默德－尤那斯博士，针对消除孟加拉农村绝对贫困的办法的不完善而提出的一种信贷资金支持模式，简称GB模式。从20世纪70年代中期开始，亚洲和拉丁美洲的一些发展中国家借鉴传统民间借贷的一些特点和现代治理经验，根据社会条件及贫困人口的经济和文化特征，在不断摸索和试验的基础上，创造性构建出的适合贫困人口特点的信贷制度和模式。经过20多年的实践，非凡是近10年的发展，小额信贷已覆盖几乎整个发展中国家和一些发达国家。比较成功的小额信贷模式包括：1984年产生的印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式，成立于1992年的玻利维亚阳光银行模式，以及于1984年在拉丁美洲成立的国际社区资助基金会村庄银行模式等。

小额信贷作为一种有效的扶贫手段，已被世界上越来越多的国家所采用。非凡是我国农村小额信贷作为一种有效的扶贫方式，既是我国农村信贷治理体制的重大改革，也是农村信用社的一项金融产品创新。我国的小额贷款项目借鉴了“GB模式”，1994年初由中国社会科学院率先在河北省易县开始进行小额贷款试验。鉴于不同的国情，不同的扶贫资金来源，不同的资金运作载体，我国的小额贷款实践有着自己独特的特点，同时也暴露出独有的问题。因此在我国农村开展小额信贷仍面临着各种各样的风险和挑战，目前我国经营性农村小额贷款的发放以农村信用社为主，所暴露的问题也和农村信用社的体制和经营治理水平有较强的相关性。

为了优化农户贷款环境，1999年、2000年中国人民银行相继制定并颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》、《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。这标志着中央银行决定在正规金融制度框架内开展过去主要由非政府机构或组织实施的贷款方式，并希望通过金融创新的方式改善缺乏抵押和担保能力的中低收入群体的金融服务。在中央银行的推动下，全面试行并推广小额信贷活动在2002年得到了大发展。据央行统计，2002年底，全国2000多个县(市)范围内就有30710个农村信用社开办了此项目，占农村信用社总数的92.6％；小额贷款余额近1000亿元，获贷农户5986万户；评定信用村46885个，信用乡镇1736个。农村信用社正以主力军的身份出现在小额信贷的舞台上。

“三农”问题事关国计民生，历来为党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记在中央农村工作会议上提出：“解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重”。近年来，随着各级政府对“三问”问题的倍加关注，农村稳定、农业增产、农民增收已摆上重要议事日程，每年“中央一号文件”对“三农”发展提出了更高的期望。要想真正解决“三农”发展问题，就必须从政策、资金等各个方面给予关注和支持。但是，近几年，随着国有商业银行股份制改造，县域以下的金融网点逐渐撤销退出农村市场，支持“三农”发展的重任就落在农村金融主力军——农村信用社的肩上。但是由于各种历史原因，农村农户在信用社的不良贷款占比比较高，给信用社的经营造成很大风险和历史包袱，因而信用社对农户发放贷款非常谨慎，不愿发放任何信用贷款，因此，“贷款难”已成为制约农民脱贫致富和信用社发展的“瓶颈”。信用社办理贷款手续繁琐，时间长，在很大程度上抑制了农民的信贷需求，也限制了信用社资产扩张，“贷款难”已成为制约农民脱贫致富和信用社发展的瓶颈，严重影响了农村信用社支农作用的发挥。这种以单一农户为借贷对象的小额农贷，采用“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管理办法，金额控制在万元以下，恰恰满足了广大农村一家一户调整种养结构的资金需求，农民不用请客吃饭，不用托关系，不用找存单质押，只凭贷款证、身份证就可以直接到信用社办理贷款。小额农贷的发放，不仅在一定程度上满足了农民生产资金的需求，有力地推进了农业增产、农民增收和农村社会稳定，在某种程度上更是拉近了农信社与农民之间的距离，并促使农信社贷款质量显著上升，各项业务快速发展，实力日益俱增，达到了社农“双赢”的理想效果。

二、我国开展农村小额贷款的制约因素

虽然小额贷款存在着巨大的优势，而且我国也已经积累了一定成功经验，但是在我国小额贷款并没有象在许多国家一样能迅速地成为大规模的运动，其原因是我国开展小额贷款观念和政策、资金和人才等因素的制约。

小额贷款无法大规模推广，观念上存在着误区是非常关键的因素。在我国，小额贷款往往被当成一项扶贫措施，将贷款对象仅限于贫困户，从而大大限制了小额贷款在我国的发展潜力。由于小额贷款被视为一种扶贫措施，其资金来源非常有限。目前，我国绝大部分的小额贷款试点项目是由国际多边与双边组织或是由地方政府，群众团体出资进行的，而没有象许多其他国家一样，一开始就与商业性资金结合起来，如成立一个独立的银行或金融机构来进行。而在国外，商业性资金往往是小额贷款最重要的资金来源，而在我国由于观念上的误区，政策严加约束，商业性资金难以参与小额贷款，更进一步缩小了资金的来源。

1、治理成本与利率水平不匹配

单笔贷款金额小、客户群体庞大、分散的特点使得农村小额贷款的治理成本与利率水平不匹配，影响了其进一步发展。只有收益足以补偿成本时，才能保证小额贷款的可持续发展。首先，贷后治理成本过高。由于农村小额贷款涉及的农户数量多，单笔数额小，运营费用较高，其经营状况难以把握，因此加大了银行对贷款使用情况及贷后监管的难度。其次，农村信用社作为发放农村小额贷款的主力军缺乏开展此贷款的动力。作为正规的金融机构，农村信用社必须执行国家制定的利率政策，一旦利息收入不能抵偿贷款成本，发放贷款的动力也因此丧失，进而影响小额贷款的可持续发展。

2、行政干预过高

政府的行政干预过高。一些地方政府将小额农贷作为调整产业结构的一种手段，甚至将其和政绩联系起来，而发放小额农贷的金融机构基本上只有农村信用社一家，虽名为合作金融组织，但实际上是行政性金融机构，产权不明晰，政企未分开，并且主要按行政指令运营。受政府的行政干预，为了支持特色产业的发展，有些贷款的使用选择很难得到农户的认同，脱离实际，劳民伤财，最终导致部分贷款到期未能按时收回而成为坏账。

3、小额农贷回收率低

小额贷款的回收缺乏可靠的保障机制。一方面，农业生产是高风险，低收入的行业，易受到自然条件、市场和技术等多重风险的影响，甚至遭受到毁灭性的打击。在我国农业保险制度不够完善的情况下，多重风险的存在给农民的收入带来了很大的不稳定性，进而会影响到贷款的回收。另一方面，小额贷款的回收依靠于农户通过贷款的使用而产生的收益。

4、补偿政策不到位

小额贷款的运作缺少有效的补偿机制。国外小额贷款具有以高利率弥补发放主体部分成本的特点。在我国小额信贷扶贫中，小额贷款的利率受到严格的管制，一般低于正常商业贷款的利率，发放成本却高于国外同类机构和国内其他类型的贷款。信用社的盈利能力很大程度上受到不确定的农业风险的影响，甚至会导致不能抵偿小额农贷筹资、费用和风险三项成本之和，所以很多小额信贷机构难以建立有效的贷款损失补偿机制，更不能保证小额农贷经济上的可持续性。

5、没有商业性资金或金融部门参与

此外，国际经验证明，没有商业性资金(或金融部门)参与的小额贷款是既不易持久，也很难在较大范围内推广的。山西小额贷款公司的试点开展业务一定程度上弥补了这种商业性资金参与小额贷款的不足，但其是否能够进一步推广仍存在很大的不确定性。例如，山西平遥的试点在政策上仍加以严格的限制，小额贷款公司只允许贷款而不允许吸收存款，目前其规模相当小，数量有限。在监管机制上，也存在着一定的问题，例如山西的小额贷款试点是由人民银行主导，而贷款公司究竟是否属于金融机构，其性质如何，应人民银行还是由银监会进行监管，这些关键问题仍悬而未决。

6、人才的约束

另外，小额贷款的开展还直接受到人才的约束。资金的匮乏必然导致人才的匮乏，参与小额贷款的无论是商业性小额贷款公司还是其它机构遇到的最现实的难题是人才问题。农村小额贷款的特点决定劳动密集型的业务性质，参与农村小额贷款的人员既需要掌握一定的金融专业知识，更需要具备相应的农业知识。人才的培养是一个长期的过程，显然从正规金融机构挖人才不太可能，大多数人员没有金融专业知识和具体操作经验。此外，商业性小额贷款公司在中国是崭新事物，没有现成的经验和规章制度可以借鉴，如果不能建立良好的公司治理结构和内控制度，小额贷款公司也可能爆发贷款和人员风险，甚至导致破产。

三、推动小额信用贷款业务可持续发展的理论思考和政策建议

在我国当前情况下，农村小额贷款是既能增加低收入农户的收入，又不需国家太多投入的最佳选择，是可以大规模开展的一种非常有效的农村金融形式。要扩大农村小额贷款的规模，必须要解决各种因素的制约。

1、完善政策补偿机制

为了鼓励农信社持续开展小额农贷业务，政府应完善相关的政策补偿机制，保持小额农贷的可持续发展。对农户小额信贷形成的亏损给予部分财政贴息，并长期给予免交营业税和所得税优惠政策。由地方政府、农信社共同出资建立小额农贷担保基金，主要用于因自然灾难造成的损失补偿。发行央行票据或提供无息或低息的长期性再贷款，用于消化小额农贷坏账。引入扶持性社会资金，将社会各界和外国的捐赠投入到社会扶贫当中。

2、建立风险保障机制，规避农业风险

小额信贷主要被用于农业领域，该领域由于自身的特点，受到自然中资源、气候等因素的多重制约，决定了小额农贷蕴藏着巨大的信贷风险。为了分散和规避风险，应大力推进农业保险，扩大承担风险的主体，将本由农信社独立承担的信贷风险转移到由信用社和保险公司共同承担，降低损失。

3、实行灵活的利率

贷款利率的制定应建立在放贷主体的贷款成本和农民的承受能力之上。贷款利率过高，会加重农民负担，影响农民利益；贷款利率过低，减少了信用社的利息收入，有可能导致信用社的亏损，因此建立完善合理的利率制度尤为重要。适当的放开小额信用贷款利率限制，选取逐步推进的利率方式尤为重要。贷款推广初期，对农民实行优惠利率政策；贷款逐步被农民接受后，可以公开贷款成本，在此基础上适当提高贷款利率；最后按照农村市场资金需要状况，将小额贷款利率逐步调整到以商业贷款利率为基础，最终寻求农村信用社利益与农民融资“双赢”。

其次，必须消除对民间金融的认识误区，承认民间借贷高利率的合理性，从而从根本上解除推广小额贷款的政策约束。对于民间金融一味视而不见或严加约束均不是正确的做法，既管不了也管不好，而应逐渐将民间信贷加以规范，纳入正规的金融监管。承认民间信贷的合法性最重要一点的是允许其收取较高利率，这是开展小额贷款的基础。小额贷款的成本比较高，且存在着一定的系统风险。小额贷款提供了很多银行不能提供的服务，如技能培训，上门送款收款等等。这些服务方便了借款者，但也增加了操作成本。而且，由于小额贷款发放集中于农村并用于农业，一旦出现自然灾害，容易导致系统性风险。对于低收入的农民来说，正规金融的贷款对他们是可望不可及的，高利贷往往是他们借款的唯一渠道，而相对高利贷来说，小额贷款的利率还是较低的。

4、强化信贷治理，加强农村信用环境建设

严格建立贷款审查制度。首先，按照制定的信用等级评定的条件和标准审核借款农户，认真建立农户档案，科学评定农户信用等级，合理确定信用贷款限额，对于单笔贷款做好事前、事中、事后的严格治理和监督，要经常深入农户把握和了解其生产经营和贷款使用情况，确保农户小额贷款按规定用途和要求使用。及时反馈信息，变更农户档案。其次，不断进行治理人员和基层工作人员的培训，对小额农贷项目进行有效的技术支持。加强农村信用环境建设。政府部门应协助农村推进建立信用体系，转变农民认为小额农贷是“扶贫款”、“救济款”的认知偏差，积极帮助农村信用社打击逃废金融债务行为，为农村信用社发放农户小额信用贷款和信用体系的建设创造良好的政策环境。

5、政策上的放开将从根本上解决农村小额贷款资金不足的问题。

我国民间借贷本身的规模已经相当大，在政策约束解除之后，农村小额贷款的规模必然会大幅增加，这实际上也是民间信贷的由地下转向公开的表现，如建立更多的小额贷款公司。一旦给予合法性，必然吸引正规金融的商业性资金进入。因为国际经验与国内试点均表明，小额贷款本身就是一项有利可图的业务。商业性资金除了民间资金外，最重要来源应是农村信用社。农村信用社在组织开展小额贷款方面具有特有的优势：一是农村信用社具有密集的农村金融网络。与其它小额贷款模式比较起来，信用社的小额贷款的操作成本比较低；二是信用社有庞大的储蓄网，可以自筹贷款资金；三是相对其它的小额贷款的机构来说，信用社为国家金融系统的一部分，受到监管机构的严密监控。

总之，我国小额农户贷款的发展应借鉴外国成功经验模式，根据我国特有的国情特点，寻找适合我国发展的小额农户信用贷款模式，大力发展农村经济，统筹城乡发展，促进三农经济的稳步提升。

参 考 文 献

1、孙若梅，小额信贷与农民收入，北京，中国经济出版社，2006年

2、杜晓山、刘文璞，小额信贷原理及运作，上海，上海财经大学出版社，2001年

3、曹子娟，中国小额信贷发展研究，北京，中国时代经济出版社，2005年

4、杜晓山、中国小额信贷十年，社会科学文献出版社，2005年