我国农村信用合作社体制改革探讨

内 容 摘 要

本文首先阐述合作制及合作金融理论，介绍合作制与股份制的主要区别，合作金融的产生及发展，合作金融的职能作用，分析合作金融的社会意义。然后介绍国外合作金融体系，包括组织结构管理方式，分析我国农信社的历次变迁过程，运用合作金融理论，分析我国农信社状况，同时运用经济学的产权，制度变迁等理论，分析农信社改革的方向及模式。最后根据当前我国农村信用社现状，针对当前农信社经营困境，提出农信社改革的具体方案，构建以农信社为基础，吸收合作制优点的合作金融体系。

目录

我国农村信用合作社体制改革模式探讨3

一、 合作金融理论概述3

（一） 合作制3

（二） 作金融理论3

1、 合作金融的概念及其特点4

2、 作金融的职能及社会意义4

二、 国外合作金融体系4

（一） 、美、法三国合作金融体系的共同之处4

2．以社员为主要服务对象，为社员提供存贷方面的优惠。4

4.合作金融组织体系层次分明，结构完整严密。5

（二）国外金融发展对我国的借鉴意义5

三、 农村信用社的变迁过程5

（一） 国农村信用社发展的历史阶段5

1．第一阶段(1951-1958)，农信社试点、全面普及。5

2．第二阶段(1958-1978)，管理模式秃变。6

3．第三阶段(1979-1984)，农信社受双重性困扰。6

4.第四阶段(1984-今)，合作制规范时期。6

（二）我国农信社发展过程分析6

1．农信社管理体制6

2.农信社制度变迁的模式6

四、建立有中国特色的农村合作金融体系7

（一）我国农村信用社体制改革的必要性分析7

1．我国农村信用社的重要经济意义7

2． 国农村信用社面临的困难和危机7

（二）我国农村信用社体制改革的问题分析8

五、农村信用社体制改革的相关措施9

（一）制订法规，明晰产权制度9

（二） 加强监管，化解金融风险。9

（三）拓新创优，转变经营机制10

（四）政策扶持，建立保障制度10

1、在金融政策上10

2、 在税收政策上10

我国农村信用合作社体制改革模式探讨

合作金融理论概述

合作即共同工作，是指成员之间的共同行为或协作行动。合作是一种自然现象，亦是生物的一种本能，只要有生物存在，合作行为就会永存。自从有人类活动，合作就已经开始，它不仅存在于经济活动中，也存在于人们的社会活动、政治活动中。在我国古代，就曾出现以亲属和邻里关系为基础的生产合作行为，封建社会小农之间的换工也十分普遍。但这些合作只是人类为谋求共同利益而自发产生的相互协作的活动，是不固定的，也未形成共同遵守和相互制约的利益原则和合作条件。合作这种经济行为制度化，即合作经济与合作制的形成，是社会发展到一定时期的产物，是社会化大生产和商品经济逐步在社会经济活动中占据统治地位，是合作经济产生的前提条件。合作经济作为经济实体，具有一定的组织形态，可以是生产、分配、交换、消费任何环节上的合作，也可以是几个环节的合作。合作经济作为一种经济制度，需要建立一种共同遵守的原则，形成规范，才能促进合作事业的发展。这种合作经济所必须遵守的基本准则和行为规范就是合作经济原则。

合作制

合作制作为一种社会经济制度，其有特定的组织形式，反映特定的经济关系，是一种利用合作行为来达到特定目的的经济制度，是劳动群众为了谋求自身的经济利益，在自愿互利的基础上结合起来的经济组织制度。合作制这种经济组织制度包含有合作制的复合性、民主性、经济性和双重特性等涵义，其根源是交易意识和降低成本的动机，合作制有其存在的合理性及适应性，是为了满足大量存在的中小经济机构的需求，在任何制度形式及历史阶段中从属于主流经济制度和主体经济结构。

合作制的制度涵义及制度建立标准，体现于一系列的基本原则 。合作制原则既是判定合作经济的标准，也是构造合作经济组织的准则。从国际合作运动发展的历史看，得到广泛承认的合作制原则包括最早的罗虚代尔原则和国际合作原则，它们规定了合作制经济的基本经济特征。

合作制与股份制二者在经营方针、管理原则和分配形式上有着本质区别，主要有股份的性质不同、入股方式不同、经营目标不同、管理方式不同、分配方式及服务对象不同等等，而在入股形式和经营上都采取集体决策，分配上都实行“分红”等。

作金融理论

合作金融的概念及其特点

合作金融经济是整个合作经济的重要组成部分，简称合作金融。

具体说来，合作金融是指按照国际通行的合作原则，以股金为资本，以入股者为服务对象，以基本金融业务为经营内容而形成的金融活动和金融合作组织。

从金融的范围来看，合作金融也是一种特殊的金融活动形式或特殊的金融组织，因此，它与一般银行和民间自由借贷等金融活动都有所区别。对此其他金融组织有其自身特点，即组织上的群众性，管理上的民主性和经营上的灵活性。

作金融的职能及社会意义

合作金融的职能

a.组织资金互动。合作金融组织通过吸收股金，把分散的资金积聚为大额资本，为成员提供优惠服务。

b.积聚转化资金。合作金融组织通过吸收存款，实现资金积聚，并贷放出去，提高资金的使用效率。

c.组织货币结算。合作金融为成员和客户提供结算服务。

d.反映、指导和监督社区经济发展。

(2)合作金融的作用及社会意义

a.促进成员的经济和社会进步。合作金融通过为社员提供灵活而优惠的资金及金融服务，帮助成员发展经济，增加收入促其进步。

b.促进城乡中小企业发展。合作金融处于社会经济体系的基层，城乡中小企业是它的重要服务对象。

c.促进城乡欠发达社区发展。合作金融植根于不发达地区，通过金融活动，可以促进这些地区发展，逐步走向现代化。

d.促进金融秩序稳定。合作金融点多、面广、遍布城乡各地，享受国家政策优惠，存贷业务量大，是社会经济中最活跃的金融成分，也是稳定金融秩序的重要因素。

二、 国外合作金融体系

国外合作金融一般既坚持合作制原则，又根据其具体情况，采取了多种模式，综合德国、美国和法国三个国家合作金融体系的形式及特点，比较它们的管理模式对于分析我国的农村信用社的性质具有参考价值和借鉴意义。

、美、法三国合作金融体系的共同之处

1．按自愿原则入社，社员入社必须缴纳股金，提倡资本与劳动相结合，实行按股分红与按交易量分红相结合的分配方式。

2．以社员为主要服务对象，为社员提供存贷方面的优惠。

3．实行民主管理，社员都有参与民主管理的权利，一人一票。但随着合作金融组织规模的扩大，此原则有所异化，如德国采取股金资本化，按股投票，但对一人拥有的最高票数给予限制。

4.合作金融组织体系层次分明，结构完整严密。

5．政府对合作金融的发展给予支持和扶助。如美国直接出资建立合作金融组织体系，后来才有借款人购回；德国的合作金融体系也是在政府的资助下建立起来的；法国政府直接参与农村合作金融的管理。

更重要的是，各国政府通过扶持、资助信用合作社这种民间金融组织，达到支持农业、农村经济发展的政策目标。

（二）国外金融发展对我国的借鉴意义

国外发展农村合作金融的经验，对我国农村信用社改革，建立我国农村合作金融体系，具有重要的借鉴意义。

1．法律先行。从国外发展合作金融的历史看，都是首先制订法律法规，对合作金融的组织制度、内部关系、资金来源、利率管理、优惠政策等作出明确规定，在各方面做到有法可依，有章可循，这样使其经营管理更加制度化、规范化，从而更有利于发挥其作用。这对于我国农村信用社改革，建立农村合作金融体系，具有重要的启示意义。

2.政府大力支持。各国合作金融在发展中，得到政府大力支持和帮助。各国政府不仅通过财政金融政策支持合作金融发展，还直接出资参与合作金融组织的设立。具体到我国，政府应在农村信用社改革中发挥主动作用。

3．建立起独立的合作金融体系。各国合作金融最终都自成系统，建立起自下而上的完整体系。合作金融体系是社员的广泛联合，体系的存在帮助合作金融个体发展、壮大，有利于政府对合作金融的管理和监督，也有利于增强合作金融的实力和抵御风险的能力。

4.坚持为社员服务。各国合作金融恪守与社员服务，互助合作的宗旨，坚持首先为组织内社员服务，资源有富余才为非成员服务。从而赢得成员的依赖支持，不断扩大其影响力。

农村信用社的变迁过程

国农村信用社发展的历史阶段

我国农村信用社从发展历史看，从建立到改革都是在政府安排下进行的，具有鲜明的强制性色彩。按照各个时期出台的政策措施和制度安排，以及当时的社会政治经济背景，大体上可划分为四个阶段。

1．第一阶段(1951-1958)，农信社试点、全面普及。 

在政府动员、领导和支持下，到1957年底，全国共有农信社88368个，覆盖全国80%以上的乡镇。此阶段虽是政府主持，农民被动参与，但仍坚持合作原则，这基本符合当时社会政治背景和经济发展的需要，为农村和农业生产融通资金，支持农业发展，稳定了农村金融市场，相对健康稳定。

2．第二阶段(1958-1978)，管理模式秃变。

“大跃进”开始，农信社受极左路线的影响，管理权先后被下放到人民公社及贫下中农，失去独立地位，元气大伤。1977年底，国务院作出规定：信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。农信社的民主管理形式完全丧失，直接按国家银行的模式管理。

3．第三阶段(1979-1984)，农信社受双重性困扰。

农信社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构，虽有所恢复和发展，而进展不大，却又使农信社成了国家银行的基层机构，成了名符其实的“官办”机构。

4.第四阶段(1984-今)，合作制规范时期。

1984年8月，国务院转发农行总行提交的《关于改革信用社管理体制的报告》文件，提出恢复“三性”原则，同时改革劳动分配制度，，其实质是要求以合作制，民办为方向。1996年8年月，国务院《关于农村金融机制改革的决定》出台，明确提出，农信社改革的核心是使其成为由农民入股，社员民主管理，为社员服务的合作金融组织。即按合作制重新规范农信社。据悉，随着全国农信社改革，第一批市点在江苏等地的普开，第二批农信社改革试点工作将在广东省（市）共10个地方展开，粤农信社改革预计7月启航，据有关人士透露，第二批试点改革仍坚持渐进式的推进方法，改革的核心内容之一就是把管理权下放到省一级，逐渐改革并分成两大类型的金融机构，即农村商业银行和农村合作银行，当然粤农信社改革仍在蕴酿之中，改革的大方向亦根据国务院2003年6月27日国务院《深化农村信用社改革试点方案的通知》的会议精神，改革方案的有关标准使符合条件的先改组为农村商业银行，最后部分农村商业银行进一步改革成为股份制商业银行。

（二）我国农信社发展过程分析

1．农信社管理体制

我国农信社建立在计划经济体制上，具有明显的计划和官办特征。具产权制度，管理方式和经营目标都与市场经济国家的合作金融组织不同，我国农信社并不是真正的合作金融。

2.农信社制度变迁的模式

农信社改革的主体正在逐渐发生位移，应通过立法巩固改革成果，从而实现农信社的整体性转轨，应尊重基层组织的选择，充分调动基层组织供给制度的原则，调动基层积极性，又要发挥政府在制度供给和制度变迁上的主动作用。

四、建立有中国特色的农村合作金融体系

（一）我国农村信用社体制改革的必要性分析

1．我国农村信用社的重要经济意义

自农信社建立以来，虽然始终在政策推动下发展，但是，这样一个先天不足，产权主体虚置，制度安排又内在矛盾的组织，它的规模能迅速扩张其作用地位与日俱增，这客观说明农信社的服务是市场需要的。经过50年发展，我国农信社系统机构网点遍布城乡各地，总体资金力量及信贷规模在全国金融系统中位居前列，是“三农”贷款的主要供给者。在农村金融体系，乃至全国金融体系中具有举足轻重的地位，发挥着不可替代的作用。

据统计，目前全国信用社法人机构34909个，其中信用社32397个，县级联社2441个，市地联社65个，省级联社6个，员工62.8万人，机构网点遍布全国各省城乡，网点规模和员工人数居全国各金融机构之首。

农村信用计可谓家大业大。截至2003年6月末，全国农信社各项存款22330亿元，占金融机构存款总额的11.5%，各项贷款余额16181亿元，占金融机构贷款总额的10.8%，而农业贷款余额在6966亿元，占全国金融机构农业贷款总额的84%。

农村信用社自1996年底与农行“脱钩”以来，加强管理、深化改革，转换机制，为“三农”服务的方向进一步明确，服务水平不断提高，支农投入明显增加。特别是近几年来，各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将支持重点转向广大农户发展生产，改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，目前，全国90%以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，有6072万农户得到农信社小额贷款的支持，是支农经济的中流砥柱，发挥支农战斗宝垒，切实有效地缓解了农民贷款难的问题，在支持农业，农民和农村经济发展中发挥了重要作用。

国农村信用社面临的困难和危机

农村信用社在农村金融，以及我国金融体系中具有重要地位，其作用不可或缺。但这种发展都实畸形的，对比这样大的存贷规模，其全部股金却仅有266亿元，平均资本充足率约为1.8%，同庞大的不良资产正威胁着农信之社的运转，农村信用社必须改革。

营上困难重重，生存空间狭小，规模狭小，抗风险能力弱。一是结算渠道不畅，导致大量存款转移，落户流失，服务功能滞后，服务单一，收入来源单一。二是潜在较大经营风险，资产质量低，资产保金难，胜诉不能胜收，还要垫付大量诉讼费用。资本充足率低，抗风险能力严重不足。三是经营负担重，经营环境恶化，。税制改革后，信用社不再享有税收优惠；而且，由于农信社是独立法人，盈亏不能扎抵赢利照章纳税，亏损社无法弥补。四是地方政府干预严重。五是人员素质低，裙带关系严重；文化水平低，内部管理簿弱，法制观念淡簿，违规经营，经济案件屡屡发生，由于地位、性质不定，人才流失严重。

权模糊，缺乏实际意义的产权主体。农信社既不属国家，也非集体所有，事实上又不属社员所有。虽然要求按合作制规范，而社员反应冷淡，“三会”形同虚设，产权主体虚置，信用社实际被内部人控制。由于所有者缺位，信用社缺乏内部约束机制，上级管理部门不得不运用行政权力干预控制，令管理部门左右为难，放权吧，一放就乱，不放吧，一管就死。

理体制存在缺陷。目前，各地区纷纷建立市地联社或省级联社，称之为行业管理。管理内容包括：人事任免权。所有的基层信用社主任由县联社主任任命，县联社主任由市地联社任命，然后“三会”追任；财务权则依次类推，上级管下级；贷款审批权。层层下达权力，以前县联社主任审批权限很大，而市地联社建立之后大部分却收上去了。这有客观上的不得已，因为信用社内部缺乏自控机制，不得不从外部纠正。

（二）我国农村信用社体制改革的问题分析

我国农村信用社面临的经营困境在一定程度以制约着农信社的发展，经营环境和经济条件都很差，客观上需要联合，需要体系的支持。建立体系，一是有利于农信社之间的联合；二是有利于国家对农村信用社的管理；三是有利于推动和指导基层农信社的改革和提高它们的营运水平；四是有利于争取优惠政策。

深化农村信用社改革意义重大，这是实践“三个代表”重要思想，切实保障农民利益，增加农民收入，发展农业经济，促进广大农村全面建设小康社会的一件大事，农村信用社改革试点工作必须牢牢抓住产权制度和管理体制改革两个重点，实行因地制宜，牢牢把握市场取向的改革方向，把责权紧密结合起来，充分发挥各方面积极性。而产权改革要按照股权结构多样化，投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。

管理体制改革的主要内容，是将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，同由国家监管机构实施监管。农村信用社自我约束，自担风险。省级政府对农村信用社要坚持依法管理，并按照政企分开的原则，实施客观的、间接的管理。国家监管机构要加强对农村信用社机构、高级管理人员、业务经营的监督检查和管理，依法查处各类违法违规行为。

因此，作者认为农信社体制改革的问题，主要应从两个方面展开：一方面改革健全基层农信社的制度，包括建立产权制度，完善内部机制，经营管理制度等；另一方面，建立农信社上层机构，形成一个完整的农信社体系。这两方面存在互动关系，基层农信社好比是整个体系的脚，而上层机构则好比是头。有了健康的脚，体系才能运动，有了头的指挥，才能协调统一脚的运动，从而保持一定的方向。两者协调统一，构成我国独具特色的农村信用社体系。

五、农村信用社体制改革的相关措施

按照我国农村信用社体制改革的总体要求，要坚持按合作制原则改革农村信用社管理体制，强化对农村信用社的监管，改善内部经营管理，建立防范和化解风险的机制，使农村信用社真正恢复合作制的性质，经营状况得到改善，金融风险得到基本控制和有效化解，进一步改进和加强与农服务，应当建立起与社会主义市场经济和适应，符合农村经济发展需要的农村信用社管理新体系。

（一）制订法规，明晰产权制度

自1996年底，行社“脱钩”以后，建立了对县联社以上由人民银行直接管理的行业管理体制，这种由人民银行既当裁判又当运动员的管理体制已暴露出许多弊端，既不利于联社和信用社的自主经营，也在一定程度上制约了农村信用社改革向深层次推进，业务经营向更高阶段发展。

我国正向着建设有中国特色的社会主义市场经济迈进，市场经济就是法治经济，在市场经济的市场秩序下进行，应该是必须在法的规范下进行。因此建议：第一，制定信用社改革法案，确定农信社改革的基本方向和大的标准，如本文建议只要有利于明晰产权，健全内控机制，满足为市场经济服务的方向，农信社改革可以选择多种制度产权制度形式。在改革法案中，一定要明确保护改革后的农信社产权主体的权利，农信社的权利，同时明确其相关的责任和义务。第二，尽快制订合作金融法，确立合作金融组织的设立、资本、组织、变更和终止制度；规定合作金融组织的性质、经营目标、经营业务范围、基本权利和义务，同时规定国家在财政、税收方面对合作金融组织的支持政策。

加强监管，化解金融风险。

在市场经济中，金融业是整个国民经济的核心，它控制着社会资金、资源的分配，从而引导着社会资源的流动动和配置，其作用贯串整个社会经济的方方面面，在众多社会经济部门中处在中心环节的位置。为着稳定金融经济，尽可能降低社会成本，必须对金融业实施监管，确保金融业经营安全，保障责权人利益，确保金融市场稳定。

金融监管应坚持事前、事中、事后监管的有机统一，强调现场监管与非现场监管并重，合规监管与风险效益监管结合，对农信社管理与经营机构监管并重，内外部监管结合的方式。在改造过程中要求监管当局从监管技术手段、监管方法、监管法律法规等方面入手，提高监管水平，做到全面监管依法监管，以达到确保安全经营，保障存款人利益，维护公平竞争的监管目的。因此，监管当局、监管水平、监管能力的提高是农信社改革能否顺利进展的一个重大条件。而加入体系的则由农村合作金融组织管理。

（三）拓新创优，转变经营机制

长期以来，农村信用社囿于传统业务，又限于人力资源的匮乏，但在新形势下，为争取市场主动，迫切要求进行金融创新。首先，要不断创新业务品种，大力拓展各种代理业务，争取代发工资；代收农村税金；保险费；水电费及电话费等中间业务，实现负债形式由单一存款结构向股金、拆借、保管、代收代付等多元化结构转变，实现经营收入向传统业务与新业务收入多元化结构转变。其次，要积极开拓农村消费信贷市场，积极开展农民助学贷款，住房贷款，生活消费品贷款等。再次是拓宽服务领域，农信社在做好传统业务的同时，还要积极为广大农户和集体经济组织提供信息、技术、投资等多元化综合性的服务。

在经营机制上，大胆从粗放经营向集约经营转变，调整经营策略，从注重支持数量型转向支持规模效益型；从资产负债结构单一型向多元化转变；从资金分散使用、粗放经营转向资金集中投放，集约经营。此外，经营上还应在网点设置上合理布局，按网点进行集体测算，减员增盈；转变信贷方式，认真研究新的、更有效的信贷投入方式和资产保金方式，确定符合自身发展的主攻方向，实现信贷投向定位的微观化、科学化。

（四）政策扶持，建立保障制度

国家对农信社体制改革给予的政策支持主要体现在金融政策和财政税收政策上。

1、在金融政策上

（1）、在农信社改革期间以及改革完成后的一段时间内，对农信社采取保护和政策扶持，继续给农信社提供国家信用支持，同时建立存款保险制度。

（2）、在存贷款利率上适当开放，逐步允许以市场价格自行定价。

（3）、人民银行继续提供再贷款支持，并在过渡时期给予适当的利率优惠，对地方政府干预发放而形成的不良贷款，由地方财政弥补或贴息。

在税收政策上

（1）给予税收优惠政策。包括：减免企业所得税，房产税和营业税等。

（2）政府财政补偿政策。农信社因执行国家政策性任务而造成的损失应及时给予补偿，如保值储蓄等，从而减轻农信社的包袱，有利于政策的实施。

此外，金融业还应实行对内开放，鼓励民间自办信用社和其他金融机构，建立金融业市场退出机制，设立农村信用社保险制度和专门的农业保险制度等措施。

参考文献:

《农村信用社经营管理》张华

《合作金融概论》张功平

《记农信社在农村金融中的主力军作用》

《金融时报》2003年8月19日

《国际金融报》2003年6月4日

《中国农村信用合作社体制改革的争论》谢平

资 料 来 源

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