对农村信用社改革的思考

农村信用社改革的必要性

农村信用社改革的历史进程

农村信用社改革的适用模式

农村信用社改革的方向

内 容 摘 要

当前我国农村信用社的改革正如火如荼地进行,究竟这次农村信用社的改革会给农信社带来怎样的变化呢,或者说这次改革能成功吗?在这次改革试点方案的设计中没有搞“一刀切”。不论是产权改革还是管理体制改革，都提供了可选择的不同模式。在产权体制改革方面，允许股份制、股份合作制、合作制并存；在企业法人形式方面，有农村商业银行、农村合作银行（股份合作制）、以县为统一法人的农信社、县与乡镇两级法人的农信社多种形式；即使是以县为统一法人，也可选择合作制或股份合作制。省级政府的农村信用社管理体制，在不把管理权逐级下放的原则下，完全由省级政府决定。国家扶持政策既体现了扶持的力度，也给具体操作留下了很大的余地和灵活性。可以看出，试点方案是认真总结过去农信社改革经验和教训的改革方案，充分体现了实事求是的精神。试点省市如何结合当地实际情况作出正确的选择，则成为改革试点成功与否的关键。

一、农村信用社改革的必要性

农村信用社改革究竟为了谁？农村信用社改革是否有必要？正在出台的改革方案写得明明白白：通过改革增强农村信用社的实力和竞争力，提升为“三农”服务的水平，最终让农民得实惠。

在金融系统中，农村信用社与“三农”关系最紧密，对农村信用社进行改革，农民得到的实惠最多。从覆盖面看，农村信用社机构网点遍布城镇乡村，是全国机构网点最多、服务对象最广的金融机构。从对农业贷款数量看，农村信用社贷款余额的60％以上是农业贷款，是农业贷款的主力军。一方面，农村存在着巨大的资金需求潜力，是资金需求增长潜力最大的市场；另一方面，信用社受制于管理体制落后和产权结构不合理，点多面广的优势没有得到充分发挥。因此，农村信用社改革就是为了改变这种局面，让需求与供给同步发展，更好地为“三农”服务。

为了提高农村信用社的“造血”能力，国家出台了一系列改革优惠政策。比如把消化不良贷款作为重要内容，中央政府为此采取四大扶持政策，激励和促进农村信用社参与改革，帮助农村信用社消化解决历史包袱，这四大政策分别是：（1）对1994-1997年期间亏损的农村信用社保值贴补利息给予补贴.（2）从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部地区的农村信用社一律暂免征收企业所得税；其他试点地区的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税。从2004年1月起，对试点地区农村信用社的营业税按3%税率征收。（3）对试点地区的农村信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行安排一部分专项再贷款。二是由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期限两年，按年利率1.89%分年付息.（4）实行灵活的利率政策，允许农村信用社贷款利率灵活浮动。贷款利率可在基准贷款利率的1.0倍至2.0倍范围内浮动（农村信用社对农户贷款1年期的基准利率5.31%）。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。这些优惠政策将帮助农村信用社大大提高资本充足率，降低不良贷款率和提高赢利能力。可以说，农村信用社改革既强化了为“三农”服务的功能，又开辟了农村信用社自身效益的空间，是利国利民的大好事。

不容置疑，农村信用社改革的目的是为了完善农村金融体系，更好地为“三农”服务。关心农村信用社改革，促使其顺利进行，农村信用社才能充分发挥农村金融主力军的作用，更好地为“三农”服务。农村信用社改革的必要性就不言而喻。

目前，深化农村信用社改革试点工作在一些重要领域已经取得明显进展，社会各界基本上是认可的，大部分评价也是积极的。在评价深化农村信用社改革问题上，必须立足于农村社会经济环境和农村信用社的历史和现状，充分理解政策设计的初衷，综观农村经济、金融发展的全局，客观、辨证地来进行。具体说来，必须把握三条标准。

第一，是否有利于“三农”经济的发展。农村信用社作为最贴近

“三农”的金融机构，通过对其改革，进一步促进“三农”的发展，既是改革政策设计的出发点，又是深化改革试点工作的根本目的。从8省（市）改革试点工作的情况看，通过改革，增加了扶持“三农”的资金，加大了扶持“三农”的力度。因此，从促进“三农”的角度来说，改革试点工作是成功的。

第二，是否有利于农村、农业和农村金融资源的合理配置。深化农村信用社改革试点中有关产权制度、组织形式等设计，都是依据农村经济和农业发展的实际情况决定的，充分考虑到了各地经济发展的不同情况及其对金融服务需求的差异。从试点地区的实践来看，因地制宜、分类指导的原则，不仅为试点农村信用社提供了自由选择产权形式和组织模式的空间，而且强化了农村信用社依据本地经济发展和金融需求状况进行改革的价值取向，避免了改革和发展的盲从，对各地农业和农村经济的发展以及农村金融资源的有效、合理配置，发挥了积极的作用。

第三，是否有利于防范和化解农村信用社的风险。国务院深化农村信用社改革试点方案在制度和政策设计上，都充分体现了通过扶持农村信用社增强其自身抗风险能力取向。从8省（市）改革试点的实际效果来看，改革激发了农村信用社增资扩股的积极性，使得资本充足率发生了质的变化，通过中央和地方的扶持政策，降低了农村信用社的经营成本，增强了自身抵御风险的能力。另外，通过启动产权改革，逐步增强了农村信用社自我约束、自担风险的意识，内部管理得到重视，内控制度得到加强，为提高经营管理水平打下了基础。

农村信用社改革要充分考虑到农村信用社改革的复杂性、阶段性和渐进性，不能苛求农村信用社一年半载就转变为全新的现代金融企业。不能因为改革试点过程中还存在这样或那样的问题，就怀疑改革政策和制度的设计，否认改革取得的成果。农村信用社改革是一个逐步到位的过程。

农村信用社改革是一项复杂的系统工程，从其改革内容来看，无论是改革管理体制，充分发挥“三位一体”的管理职能，还是改革产权制度，建立投资主体多元化的股权结构，完善不同产权制度下的法人治理结构，转换经营机制，化解历史包袱，都不仅受制于自身改革发展的历史、现状和特点，而且受制于外部社会环境的影响。这就决定了农村信用社改革目标的实现有一个循序渐进、逐步到位的过程，对此，我们要有充分的认识，并对实现农村信用社改革目标持有一种实事求是的态度。既要充分肯定改革中取得的阶段性成果，对改革充满信心，又要正视改革过程中存在的困难和不足。特别是对改革的预期要保持清醒的头脑，认识到改革任务的艰巨性和复杂性，做好长期艰苦工作的心理准备。

农村信用社改革的历史进程

全国的农村信用社改革也已经取得了阶段性的成果。截至2005年末，全国共组建银行类机构55家，其中农村商业银行11家，农村合作银行44家，另有11家银行类机构批准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构325家，另有200家已批准筹建。在这个过程中，初步形成了股份制、股份制和合作制相结合这两种产权模式，农村商业银行、农村合作银行、县农村信用社统一法人、县与乡镇农村信用社两级法人等四种组织形式。回顾建国后农村信用社改革的轨迹，我们发现：农村信用社改革一直在强制性制度变迁路径中进行，农村信用社“从未当过自己的家”。 1956年实现的农村信用社合作化又把它实质性地纳入国家信贷收支统筹计划之中，从而建立起农村剩余资金向城市工业化转移的资金积累渠道；1957年-1978年间(跨越文革)，农村信用社管理“两收两放”，致使农村信用社产权模糊、管理体制进一步混乱；文革后，农业银行接管的农村信用社与按合作制原则组建之初已大相径庭了，合作制原则几乎荡然无存。在当时的初始条件下，农业银行主导下的农村信用社合作制改革几乎成为不可能。1996年8月22日 国务院颁发了《关于农村金融体制改革的决定》。中国农业银行不再领导管理农村信用合作社，对农村信用合作社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。同时指出建立和完善以合作金融为基础，商业银行、政策性银行分工协作的农村金融体系的重点是恢复农村信用社的合作制性质，建立农村合作金融体系。同年，在全国范围内开始了按合作制原则重新规范农村信用社工作。面对全行业亏损、资产质量严重恶化、支付风险日益突出的农村信用社，摆在央行面前的首要问题已不再是改革，而是利用“再贷款”工具维持农村信用社基本经营，避免系统性风险爆发，这是比推进合作制改革是更为现实的选择。农村信用社合作制改革在这种治标不治本的主导思想下实质已被悬空。2000年7月15日 国务院正式批准在江苏省进行农村信用社改革试点，同年8月，江苏省农村信用社改革试点工作正式启动并稳步实施。2001年9月19日 全国第一个省级农村信用联社——江苏省农村信用社联合社宣告成立。2001年11月28日、12月6日 全国首批由县级农村信用社联合社改制成的农村商业银行（三家）在江苏省张家港市、常熟市、江阴市诞生。2003年3月，国务院机构改革成立了银监会，中国人民银行不再领导农村信用社，对农村信用社的金融监督管理，由银监会直接承担。

为适应经济金融发展的变化，进一步改善农村金融服务，国务院决定进一步深化农村信用社改革，2003年8月18日在8省(市)农村信用社改革试点,2004年8月在总结8省(市)深化农村信用社改革工作经验的基础上在其余21个省(区)推开，改革的重点是明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同产权形式，同时改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级地方政府负责。

农村信用社改革的适用模式

我国经济发展很不平衡，东部沿海省市和中西部地区差异很大，各地农村信用社的经营状况和发展水平也大不一样，不同地区农村经济发展对农村金融的要求也不相同。虽然农村信用社改革已经研究论证了很长时间，并且也在局部地区进行了多方面的试验，但是，对于如何构建适合我国国情的农村信用社管理体制和农村信用社的产权结构，如何选择适应不同地区农村经济发展水平和服务要求的农村信用社组织形式等问题，都需要进一步探索和试验。

 回顾人民银行接管农村信用社后出台的一系列改革方案，无论是1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，或1998年《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作意见的通知》，都明确提出“改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。”、“坚持按合作制原则改革农村信用社管理体制，……经过二至三年的努力，使农村信用社真正恢复合作制的性质”，完善合作制一直作为决策层的首选。但在21世纪初情况发生了变化。2000年8月，在江苏开始了改革试点工作，这次改革不仅进行了省联社管理模式试点，还把该省1658家农村信用社、82家县(市)联社合并，建立县联社统一法人，而且在常熟、张家港、江阴三个经济较发达地区组建了股份制农村商业银行。

因此，在这次改革试点方案的设计中没有搞“一刀切”。不论是产权改革还是管理体制改革，都提供了可选择的不同模式。在产权体制改革方面，允许股份制、股份合作制、合作制并存；在企业法人形式方面，有农村商业银行、农村合作银行（股份合作制）、以县为统一法人的农村信用社、县与乡镇两级法人的农村信用社多种形式；即使是以县为统一法人，也可选择合作制或股份合作制。省级政府的农信社管理体制，在不把管理权逐级下放的原则下，完全由省级政府决定。国家扶持政策既体现了扶持的力度，也给具体操作留下了很大的余地和灵活性。可以看出，试点方案是认真总结过去农村信用社改革经验和教训的改革方案，充分体现了实事求是的精神。试点省市如何结合当地实际情况作出正确的选择，则成为改革试点成功与否的关键。

与管理体制改革试点相比，农村信用社产权体制改革试点更为大家所关心，也更为复杂。改革方案在产权体制改革上提供了三种模式：股份制、股份合作制、合作制。从农信社的发展历史看，可以说农信社从来就没有实行过真正意义上的合作制，即：自愿加入，自愿退出，一人一票，民主管理。而是随着50年代“一大二公”为主旨的农村生产关系的变化，逐步变成了国家银行的附属机构。但是，不能因此就否定合作制在中国农村大地上存在和发展的合理性和可行性。尽管这次提出了几种产权改革模式，但是中西部地区包括有的东部沿海农业大省，还是应该把产权改革的重点放在以合作制为基础、以县为统一法人的产权形式上来。以县为统一法人是一种比较成熟的产权形式，适应“三农”发展的趋势，见效也比较快，应该是这次农村信用社改革试点的重点。要积极创造条件推广这种模式，包括积极探索以县为统一法人的股份合作制农村信用社产权形式。农村信用社产权改革选择何种模式、何种组织形式，一定要充分考虑当地经济及“三农”发展的实际需求，改革的模式是否适合农村信用社的实际。

组建农村商业银行和农村合作银行作为改革试点，是兼顾了东部沿海地区经济较为发达的实际，是一种积极、必要的探索。但农村商业银行和农村合作银行如何将股东利益的最大化和增强服务功能有机地结合起来，如何有效防止内部少数人控制决策层，是尚待解决的两大难题。同时，农村商业银行包括农村合作银行是一把双刃剑，在增强市场竞争力的同时，也带来了增大风险的可能。现在组建农村商业银行的基础、条件与1995年组建城市商业银行时相比也难说好多少，全国高级金融管理人才的储备也很不够，农村吸引人才的条件、环境也比不上城市，参与城市银行市场的竞争决不是农村商业银行的优势。因此，组建商业性的农村银行，即使在东部沿海较发达地区，在改革试点时期也不宜多。尽管有这么多困难，然而，确实具备组建农村商业银行和农村合作银行条件的地区，仍要积极地去试，努力探索出一条产权关系明晰而又适应当地经济发展的农村金融改革的成功之路。但要防止揠苗助长，欲速不达。另外，就股份合作制而言，不能因为股份合作制在乡镇企业和城市金融机构未能走通，就简单地认为也不适合于农村信用社改革。对农村信用社改革应当因地制宜，是否适合农村信用社的实际，应当允许多种产权模式和组织形式的探索。

这里需要特别提出的是，在国家财政、税收、资金等扶持政策支持下的产权改革，无论是采取何种模式，都要立足于机制转换及建立和完善健全的法人治理结构上。政策设计的理念或出发点，就是花钱换来一个良好的机制，以达到增强服务功能的目的。离开机制的转换，后者就无从谈起，或是不可能实现。所以，要正确把握国家扶持政策的精神，切实把注意力放在转换机制上，放在提高效益上，放在改善服务上，使农信社逐步走上自我发展的良性循环轨道。

另外，如果按照市场法则，不少农信社早就该撤销关闭了，但考虑到农信社现在的支农作用以及金融风险等问题，这次改革试点明确提出只是对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的农信社，可按有关规定予以撤销，这是十分明智和正确的。否则，很可能产生“多米诺骨牌”效应，真会出现一些专家担心的地区性“农村金融空洞化”。

四、农村信用社改革的方向

2003年上半年，银监会成立，并承担起新一轮农村信用社改革的重任。此时(2004年6月)的农村信用社，各项存款余额26724亿元，占金融机构存款的11.6%；各项贷款余额19585亿元，占全部金融机构贷款的11.5%，其中，农业贷款余额8615亿元，占全部金融机构农业贷款余额的86%，累计亏损和呆坏帐总额超过5000亿元。可以说，银监会接管的是一个资产与风险同步增长的“烫手的山芋”，并开始了一场农村信用社大规模的制度变迁。究竟农村信用社的改革会给农村信用社带来怎样的变化呢,或者说改革能成功吗?农村信用社改革何去何从？这是农村信用社和社会各界共同关注的问题。

自1979年农业银行重新接管农村信用社以后，改革者和执行者一直不懈地努力，要把信用社真正办成群众性的合作金融组织。尽管由于各种原因，在农业银行领导下和人民银行领导下的农村信用社以恢复合作制为主导思想的改革并未取得满意效果，但中央政府对农村信用社“合作制”改革方向并未动摇。农村信用社的改革其实早在上世纪80年代初期就开始进行了，1984年进行了第一次的扩股增资，建立“三会”制度，以信用社为单位实行民主管理，1997、1998全国各地在这两年又分别进行了同样内容的改革，从这两次的情况来看，改革是失败的，根本没有达到预期的目的，这从目前农村信用社的状况可以看到，当前农村信用社管理混乱，不良贷款越来越多，资产质量越来越差，市场份额越来越少，也正是处于当前这个状况，农信社的改革才显得急如星火，因为以前我们已经错过了太多的机会，耽误了太多的时间，如果这次再失败，那么农村信用合作社只能是退出历史舞台，被滚滚的历史潮流所淘汰。在这次改革试点方案的设计中没有搞“一刀切”。不论是产权改革还是管理体制改革，都提供了可选择的不同模式。在产权体制改革方面，允许股份制、股份合作制、合作制并存；在企业法人形式方面，有农村商业银行、农村合作银行（股份合作制）、以县为统一法人的农村信用社、县与乡镇两级法人的农村信用社多种形式；即使是以县为统一法人，也可选择合作制或股份合作制。省级政府的农信社管理体制，在不把管理权逐级下放的原则下，完全由省级政府决定。国家扶持政策既体现了扶持的力度，也给具体操作留下了很大的余地和灵活性。可以看出，试点方案是认真总结过去农村信用社改革经验和教训的改革方案，充分体现了实事求是的精神。试点省市如何结合当地实际情况作出正确的选择，则成为改革试点成功与否的关键。只有这样，我们农村信用社的改革才能走向成功。改革试点方案的实施，是农信社经历了52年曲折坎坷发展历程后的一个崭新起点。尽管农村信用社改革的成功在很大程度上还要依赖于农村金融体制的改革，尽管农村信用社改革的任务是很艰巨的，改革的道路也是漫长的，农村信用社同样在改革中也能获得新生。

坚持市场化的改革方向，是深化农村信用社改革试点工作必须遵循的一条基本原则。此次改革方案中，坚持多年的“合作制”不再成为中心。2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案》中，首次提出“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”，回避了“合作制”字样。而在《试点方案》关于农村信用社产权制度改革的四个备选方案中，首推组建股份制银行机构，其次是统一为县联社一级法人，完善合作制仅列机构撤销选择之前。坚持市场化改革方向的原则，不仅在农村信用社管理体制和产权制度的改革中，应该有充分的体现，而且也体现在农村信用社作为独立的市场主体，按照市场法则和价值规律从事业务经营活动。不可否认，对农村信用社来说，支农的成本高、风险大、收益低，与效益原则是有矛盾。然而，这一矛盾在实践中并非得不到解决。

从农村信用社的历史、现状及其与其他银行业金融机构的竞争优势来看，“三农”这个市场，无疑是其权衡、博弈之后的首选，有其得天独厚的条件。盲目地抛弃农村，挺进城市，结果只能是绝路一条。因此，农村信用社服务“三农”的市场定位，应该是明确的，不容质疑的。重要的是农村信用社能否在服务“三农”中找到支农和效益的最佳结合点。从各地农村信用社的经营状况来看，不乏有许多在服务“三农”上做得有声有色、实现社会效益和经济效益“双赢”的典型。农村信用社农户小额信用贷款和农户联保贷款回收快、效益高，也是一个很好的证明。反之，我们对那些经营效益差、风险大的亏损农村信用社进行一一的研究，也可以发现，其经营状况并非是因为支农所造成。农村信用社支持“三农”，只要工作做到位、做得好，可以实现支农与提高经济效益的统一。

参 考 文 献

1、《农信社改革与发展建言》，《中国农村信用合作》2006年第1期（总第202期）

2、《金融专业知识与实物》（中级）.全国经济专业技术资格考试用书（2006年版），中国人事出版社

3、林平.《银行危机监管论》，中国金融出版社，2002年11月第1版

4、陆磊.《走在十字路口的农村信用社改革：一个中期评估》，《现代信合》2005年第二期

5、王硕平.《强化管理 优化服务 勇于创新》，《现代信合》2005年第三期

6、邹宏元.《金融风险管理》，西南财经大学出版(2005年第一版)