对农村信用社体制改革问题的思考

一、我国农村信用社改革制度安排与绩效分析

二、将农信社改造成社区金融模式的必要性与比较优势

三、市场条件下社区金融模式的制度优势分析

 。

内 容 摘 要

当前，我国农村信用社体制改革正陷入制度困境，本人认为，将农村信用社改造成社区金融模式并组建社区银行，是引领农村信用社走出当前制度困境的最可行途径，有助于农村信用社改革保持正确的方向，对助推社会主义新农村建设具有重要的现实意义。在我国发展以社区银行为基本形式的重要意义，不仅在于其能够弥补大银行在中小企业和个人这一金融服务层面的缺位,并成为完善我国金融服务体系的一支新军；更重要的是社区银行作为一种自下而上的诱致性制度变迁的产物，其市场准入、退出及经营模式完全采取市场化运作方式，这将成为我国银行业迈向市场化的一个重要标志。

对农村信用社体制改革问题的思考

引     言

社会主义新农村建设离不开农村金融元素的耦合与支持，农村信用社作为支农主力军和联系农民的金融纽带，其改革的成败与否和新农村建设密不可分。在国家政策扶持的帮助之下，全国试点地区的农村信用社历史包袱得以减轻，支农能力显著提高，首批农村信用社改革已取得了阶段性成效。尽管如此，农村信用社的改革之路还远未结束，由于客观上受区域经济发展的不平衡性和农村信用社发展的复杂性与特殊性所影响，此次农村信用社改革的总体思路仍采用自上而下的制度安排模式，其理论设计与实际运行不可避免会产生一些矛盾。本人认为，将农村信用社改造成社区金融模式并组建社区银行，是引领农村信用社走出当前制度困境的最可行途径。

在我国发展以社区银行为基本形式的社区金融的重要意义，不仅在于其能够弥补大银行在中小企业和个人这一金融服务层面的缺位,并成为完善我国金融服务体系的一支新军；更重要的是社区银行作为一种自下而上的诱致性制度变迁的产物，其市场准入、退出及经营模式完全采取市场化运作方式，这将成为我国银行业迈向市场化的一个重要标志。有助于农村信用社改革保持正确的方向，对助推社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

当前国内学术界围绕社区银行的市场进入途径有不同的观点。我们认为，在城市商业银行和农村信用社的基础上组建社区银行是当前的可行之路。具体说，社区银行应设于社区居民和中小企业客户资源较多的城市和位于城乡结合部的小城镇。当前，这些地区的农村信用社和城市商业银行由于市场变化亟需转型，因此将其改造为社区银行也是顺应当前中小金融机构改革和农信社改制的要求。探讨农村信用社实行社区银行模式改造的必要性及必然性，正是本文的立足点与目的。

一、我国农村信用社改革制度安排与绩效分析

中国的农村信用合作社（以下简称农村信用社或农信社）是一种特别的金融机构，也是一种特殊的制度安排。自2003年8月开始的新一轮农村信用社改革在管理体制、产权制度等诸多方面都有了新的突破，坚持多年的“合作制”不再成为改革方案的中心，农信社的制度变迁再次成为农村金融体制乃至整个金融体制改革的焦点问题。

2003年6月27日，国务院下了《深化农村信用社改革试点方案》，揭开新一轮农信社改革的序幕；2004年8月17日，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革的意见》，北京等21个省（市、区）被纳入改革试点范围。与以往农信社改革相比，这一轮改革有效地激发了地方政府尤其是省级政府的改革热情和积极性，在产权制度、管理体制等诸多方面均有不同程度的创新和突破。目前除海南、新疆外，28个试点省（区、市）农信社的省级管理机构均已成立，创出“天津模式”（目前我国惟一的省级农村合作银行）、“北京和上海模式”（统一法人的省级农村商业银行），绝大多数省（市、区）选择组建省级联社。目前全国已组建农村银行类机构55家，组建以县或市为单位的统一法人社325家。其中，组建省级联社是农信社管理体制改革的历史探索，它打破了长期以来农信社被农业银行代管期间作为“二级单位”和人民银行、银监局代管期间的主管与监管“一体”的尴尬局面，打通了至关重要的体制关节。深化农信社改革试点工作开展两年多来，通过增资扩股、落实国家资金扶持政策（主要是央行票据）、清收旧欠、核销呆账等措施，截至2005年6月末，全国农信社（含改制的农村合作银行和农村商业银行）资本充足率从两年前的-8.45%提高到5.89%,总体抗风险能力有了质的变化；不良贷款余额3851亿元，比2002年末减少了1296亿元（扣除央行专项票据置换因素，实际减少484亿元）；不良贷款率17.54%（扣除央行专项票据置换因素，实际为21.23%），比2002年末下降了19.39个百分点（扣除央行专项票据置换因素，实际下降15.7个百分点），资产质量明显改善。可见，这种自上而下、由外而内的行政推动力，对于搭建省级管理平台、大规模增资扩股、营造有利于改革的外部环境和提供改革的“第一次推动”十分有效。

面对农信社沉重的历史包袱，中央政府力图通过央行的再贷款和置换票据贴现手段，实现“花钱买机制”的目标。央行对农信社50%的坏账进行“埋单”要解决两个关键性问题：一是明晰农信社产权关系，建立健康的公司治理结构；二是理顺农信社管理体制，让农信社成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体。改革设计方案是：“资本充足率达标——票据发行、贴现，旨在迫使农信社加快消化历史包袱，摆脱经营困境”。但这种设计方案很容易导致农信社的逆向选择：“增资扩股——套取央行的票据和票据兑换权力——解决当前生存危机”。因为“下放”农信社管理权意味着地方政府又重新获得了一个金融窗口，而对农信社高达5000多亿元的坏账“埋单”采用的是某种鼓励达标的再贷款和票据置换方式，这实际上给了地方政府以各种“博奕”手段，势必造成股权结构改造形式重于实质，行政推动色彩浓厚。地方政府操作最常见的做法是：对农信社进行快速的增资扩股。这既有助于做大资产规模以稀释不良贷款比例，从而获得央行提供的其他优惠政策，又可以向规模更大的农村银行类机构的方向发展，为地方政府提供更为广阔的金融渠道。此次增资扩股工作成败的关键在于，新增股金结构是否合理，套利资金占有多大比重。结构合理、比重低，则股本金稳定性好，反之稳定性差，套利资金在票据到期贴现后抽走的概率较高，股东退股潮极易酿成农信社的支付风险。

在管理体制改革方面，本次试点方案设计了银监部门监管、省级政府管理、农信社自主管理“三位一体”的管理框架，应该说是目前情况下和现有认知水平上的最佳选择，符合农信社作为地方性金融机构，服务于地方经济建设的实际情况。但面对一个产权关系不清、法人治理结构不完善、抗风险能力弱、资产质量差、历史包袱沉重的农村信用社，地方政府是否真心愿意弥补中央管理农村信用社期间形成的损失呢？特别是随着阶段性改革目标的逐渐实现，对于已获得地方金融控制权及兑现央行票据的地方政府来说，其推动改革的力度是否能自始至终呢？这些疑虑还远未消除。同时作为由辖内农信联社自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立法人资格的地方性金融机构，省级联社既是省级政府管理农信社的平台和载体，又是辖内农信社的联合经济组织，还是监管当局批准设立的管理服务型金融机构，是一个集多种性质、多重角色于一体的组织。正因为如此，省级联社从一开始的制度设计到其真正完善职责行为和履职行为则需要一定的“摩合期”。

可见，虽然国家通过积极的政策扶持手段将农信社置于一个新的起点，但这种正向激励机制是否起到了真正撬动农信社改革的作用；另外，变体制能否真正促成转换机制，目前尚难以预测。但是有一点可以肯定：那就是花钱只是买来（预想）机制的必要条件，而不是充分条件；管理体制的改革仅为农信社的发展提供了外在条件，它是宏观层次和组织体系的创新，而真正使农信社改革深化和持续发展，则还有待于微观层次的创新和内部的创新，即作为改革设计初衷的治理结构的改善和经营机制的转换。

二、将农信社改造成社区金融模式的必要性与比较优势

新一轮农信社改革的决策者明显淡化“合作制”，首次将农信社的市场定位明确为“地方性社区金融机构”。因此，在当前农信社改制过程中有效植入社区金融制度模式，恰好与新一轮农信社改革路径取向的转变相衔接，有助于引领逐信社逐渐走上一条由小而大，由分到合、自下而上的诱致性制度变迁之路。

将农信社改造成社区金融模式的必要性

1、有利于农村信用社增强综合竞争力。构建社区金融服务体制，全力打造“社区银行”是农村信用社提高对自身资源的开发利用率和增强对城乡社区渗透力的重要途径。社区金融模式下的差别化分层次营销，可以不断发掘新的业务领域和绩效增长之道，增强农信社的市场竞争力。一是可以促进农信社优化网点布局。二是可促进农信社实施零售银行定位。三是可促进农信社加快金融创新步伐。四是可促进农信社拓展更大的市场空间。五是可促进农信社与社区的融合。

2、有利于化解农信社政策性支农与商业化经营之间的矛盾。将农信社改造成社区金融模式，既大大增强农信社的生存发展能力，又与大部分农信社的商业化趋势衔接，是其制度变迁的可选择方向。

3、有利于帮助农信社摆脱经营困境。农信社按照社区金融的模式进行改造后，就可以大胆追求商业利润，从而可以克服以往在合作制体制下，农信社不以盈利为目的、单一为“三农”提供低利甚至亏本服务的弊端，使农信社逐步摆脱经营困境。

 4、有利于多视角定位“三农”，拓展农信社的市场领域。农村信用社改造成社区银行后，其市场定位可在传统的“农业、农民和农村经济组织”的基础上，扩展至涉农企业、涉农经济组织和为农业、农村经济组织服务的个体工商户和私营企业，服务区域可扩展至县域及城市的城乡结合部，分步实施社区金融发展战略，变单一营销，以零售业务带动公司业务的全面发展，从而有效地克服目前农信社在商业化经营方面裹足不前的局面。

 5、有利于城乡结合部农信社实行不同层次的市场定位。将农信社改造成社区银行后，城区农信社就可以跳出服务传统“三农”的政策约束，从城镇社区没有具体从事农业生产的服务对象的实际出发，增强城市化倾向，大胆实行商业化经营，重点围绕进城农民务工经商、城镇居民消费、城乡纽带企业、中小企业和城镇基础产业五个层次提供不同模式的金融服务，城镇化发展又为改制后的农信社提供了新的资金运用空间和获利空间。同时，乡镇农信社的市场定位继续以服务“三农”为主，根据一般农户、农村专业大户、农业产业化经营和县域民营经济四个层次的不同资金需求，采取不同的信贷服务方式，不断健全农村社区金融服务机制。

 清远个案足以印证本人的观点——

近年来，广东省清远市城区农村信用联社根据自身服务区域兼具城区、郊区和城乡结合部经济特征的实际，制定了切实可行的社区金融发展战略，合理进行区域细分，明确各基层社的市场定位和营销重点。清远城区联社将所辖社区划分为市区、农业区和经济发展区三种类别，并因地制宜地实施三者兼顾的差别化分层次的定位营销策略：一是对地处农业区的基层社，引导其重点支持当地农业集约化、产业化经营，扶持发展“两高一优”种养业，有效促进农民增产增收，最终实现社农双赢互利。二是对地处市区的基层社，引导其把服务群体锁定在中小企业和民营个私经济，克服农信社的品牌认同度不高及结算手段、金融产品单一等方面的劣势，调整优化城区市场网点布局，充分发挥农信社贴近社区和信贷服务的零售、灵活、快捷等优势，培育一批稳定优质的客户群体。从而使市区网点随着区域经济的快速增长而同步实现较好的经营效益。三是对地处经济了展区的基层社，引导其重点支持城镇化和工业化建设，扶持加工制造型民营企业发展，培育一批市场开拓能力台、产品市场前景好的企业客户。总之，通过这种立足社区金融服务、分类指导市场营销的方式，清远市城区联社走出了一条以效益为前提、以发展为目的的经营之路，使自身经营效益实现了跨越式的发展。截止2006年6月末，清远市城区联社各项存款和贷款余额分别比2002年初增长109.8%和74.9%，全辖不良贷款占比较2002年初下降18.15个百分点；3年多来社社盈余，实现考核利润1842万元。

（二）、将农信社社改造成社区金融模式的比较优势

社区金融（社区银行）模式最显著的特征有四个方面：一是主要为当地社区经济服务，侧重于对当地社区的社会服务功能。二是零售银行业务所占比重较大，注重通过提供个性化、差异化的金融产品，来实现社区融资服务功能。三是实行资产多元化、经营多样化，中间业务具有一定的特色。四是有政策扶持和法律保障。对照社区银行模式的要求，笔者认为，把农信社改造成社区银行模式的条件基本成熟，具有明显的比较优势：

1、政策资源优势。从2003年8月开始的新一轮农信社改革的制度已发生转变，坚持多年的“合作制”不再成为中心。在国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》中，首次提出“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”，国务院的这一决定明显回避了“合作制”字样，已明确把农村信用社定位为社区性地方银行。这一定位完全符合城乡社区经济发展实际和农信社自身发展的需要，对切实解决城乡社区居民融资难问题，有效改善中小企业融资环境，促进城乡经济的协调发展具有重要意义。

2、管理体制优势。目前，我国国有商业银行和股份制商业银行实行的是全国一级法人体制，各地组织的资金由总行统筹调配，推行全国经营的战略。特别是近几年来，国有商业银行以防范金融风险和追求利润最在化作为经营的着力点，强调系统内法人统一管理，积极推行城市发展战略，大规模撤并县域分支机构，导致信贷资金、管理权限和信贷投向的全面集中。贷款审批权限集中于总行和省级分行，保留下来的县级支行组织的资金大部分通过上存系统内资金的方式被上级行抽走，这种高度集中的资金管理体制制约了国有商业银行基层行对县域经济的信贷营销冲动。而农村信用社是由农民、个体工商户、民营企业和社区经济组织入股组成的地方性金融机构，其组织的资金主要根植于当地经营。目前农信社系统大部分机构以乡镇为单位统一核算，少部分机构以县级或市级联社为单位统一核算，市（地）以上行业管理部门主要行使管理服务职能，不存在抽调农信社法人资金的现象，农信社组织的资金全部用在县域，以服务“三农”为主。这与社区银行作为土生土长的“草根银行”，将吸收的资金主要运用于本社区的要求完全一致。

3、网点资源优势。1998年以来，四大国有商业银行战略性地收缩县及县级以下的分支机构和营业网点，这就形成了农村地区的金融组织体系以农村信用社为主的客观事实。国有商业银行淡出农村金融市场后，农信社担负起了对城区及县域提供全面金融服务的重任。在大中城市的主城区，农信社原有的机构网点得到巩固和优化；在县域，农信社存在着联社、信用社、信用分社、储蓄所4个层次的组织形式，经营网点遍布城乡。截止2004年末，全国农信社共有法人机构32800多家，正式员工658653人，是全国法人机构最多、从业人员最多、城乡分布最广的金融机构。农信社机构网点多、服务面广、贴近社区和农户的优势，完全符合社区银行对中小企业和社区居民目标市场进行横向细分并提供就近服务的要求。

4、实践经验优势。目前，各地农村信用社在建立社区金融服务体制、打造社区银行服务品牌方面已作了一些大胆有益的探索，积累了一定的实践经验。特别是大多数农信社始终坚持“小额、流动、分散”的信贷原则，将大量的贷款投向了城乡社区居民，在开展个人金融业务方面具有丰富的经验，为其实现社区银行模式改造后，发展零售银行业务奠定了基础。

三、市场条件下社区金融模式的制度优势分析

作为社区金融供给主体的社区银行是怎样的金融机构呢？按照国际上通行的定义，它是指一定地区的社区范围，按照市场化原则自主设立、独立运营，主要服务于中小企业和居民目标市场的中小银行。在市场条件下，一个产权治理机制健全的社区银行在服务社区里的中小企业和个人客户方面，较之其他大银行天然就具有更大的市场竞争力和服务效率，主要体现在经以下五大方面：

（一）定位差异优势

根据STP营销理论，企业一般通过Segmenting(细分市场)、Targeting（选择目标市场）和Positioning(产品定位)三个步骤来把握外部市场机会。如果将整个市场按对象进行横向细化，社区银行的目标客户群是中小型企业（尤其是小企业）和社区居民这些中小客户，国有和股份制商业银行则是以服务大中型企业客户为主，因此他们是各占一块细分市场，彼此在对方领域都不会形成比较优势，因此不存在激烈的冲突。如果以对企业发展历程进行纵向细分，社区银行只是服务于个于初创和成长时期中低端企业客户，国有和股份制商业银行则是服务于成长壮大后的高中端客户，尽管在中端客户层可能存在重叠，但也只是部分交叉竞争。正是这种市场补缺和避强竞争战略，使得社区银行的市场业务准入不会面临其他银行的强烈阻碍，占领市场后面临其他银行的威胁也相对小于其他同类型银行之间的竞争。另外，由于社区银行主要以民间资本参股为主，与中小企业同根同源，两者之间在存在所有制障碍，且社区银行本身就是中小企业，因此这种所有制匹配和规模匹配，也有助于双方的相互促进式发展。统计数据表明，中小企业户均贷款额只有大企业的0.05%，贷款频率却是大企业的5倍。适合社区银行胃口的中小企业和居民客户的小额信贷，对大银行而言可能就是规模不经济。总之，社区银行与其他银行的市场定位差异将使其能够在准入、占领和保有巨大的中小企业和社区居民客户市场方面赢得独特优势。

（二）、人缘地缘优势

社区银行根植于社区，可谓当地土生土长的“草根银行”。其主要资金来源于社区，却很少像大银行那样将当地吸收的资金转移用于外地，而是凭借着对当地市场的了解，将主要信贷对象仍然锁定在社区内的中小企业和个人，既迅速消除国有银行对基层资金的虹吸效应，又有效遏制资金从欠发达社区大规模流向发达社区。因此在经营区域内将比大银行更能获得当地政府和居民的支持。而中小企业也倾向于与本社区的“市民银行”交往。因为很多中小企业为了减少各种交易费用，往往会选择附近的银行为其服务，即向投资者显示其质量信号的成本。其次，由于社区银行主要由民营中小企业控股，主要为当地中小企业服务，是民营中小企业在初创的种子阶段的重要资金支持者，因此与民营中小企业具有天然的合作关系，在增资扩股和组织存款方面，也更容易得到当地民营中小企业的支持。再次，由于社区银行一旦出现支付风险会对当地的经济发展发生严重影响，因此，当社区银行在维护金融债权等方面寻求政府部门支持时，政府部门一般都会积极配合。另外，由于社区银行的经营管理者一般都是当地人士，他们平时不像大银行管理者习惯于“坐堂经营”，而是能主动与当地客户接近，因此在与当地客户建立和保持业务合作关系方面往往拥有更在的优势。所有这些因根植当地经营而特有的人缘地缘优势，是社区银行经营发展的最大的无形资产。

（三）、集中经营优势

由于社区银行是专注于所在地区中小企业和社区居民客户，并且其管理层次少，因此能够克服规模局限，将有限的资源集中于这一特定目标市场，针对“社区人”深化产品线的宽度和深度，更细致地满足目标客户群的各种需要。这种集中经营能够促进社区银行在专业领域方面学习效力的提高，可及时获取中小企业的变化信息并迅速作出决策；有助于获得成本下降的经验和规模经济，从而克服差异化和个性化服务带来的高成本，获得实行多元化经营的大银行难以具有的比较优势。通过这种以专补缺、经小补大、以质取胜的集中专业经营方式，社区银行可以逐渐培育和积累自己的核心能力，待时机成熟时再进入更大的市场参与新的竞争。当然，集中化经营也可能使社区银行交易受行业景气度的影响，但社区银行可以通过对波动性较大的中小企业的贷款类型进行合理的选择组合。以及用稳定性较强的社区居民消费贷款进行抵补平衡，能够在一定程度上分散贷款风险。而如果存在中小企业担保体系的制度安排，则社区银行能更有效发挥集中化经营优势。

（四）、内部治理优势

从信息经济学的角度看，贷款风险主要源于银行掌握的信息与企业真实信息之间的不对称。根据信息优势假说，由于社区银行管理层次较少，委托代理链条比大银行短，不容易出现恶性代理问题，从而在条件构建起既能调动各方面积极性，又能有效制衡、各负其责的内部治理结构，使其在经营区域内拥有比大银行更高的风险管理能力，这对开展高风险的中小企业贷款是极其重要的。众所周知，企业产品的生命周期可以分为导入期、成长期、成熟期和衰退期。处于导入期的小企业风险最高，如果没有深入了解企业发展前景和可靠的担保支持，银行贷款风险就会很高；处于衰退期的中小企业如果产品无法升级难以进入新一轮成长期，则该企业可能面临破产，因此银行不仅不能追加信贷而且相反应努力收回旧贷；只有处于成长期和成熟前期才是银行对中小企业信贷投入的一般合适区间，如果进入成熟后期的小企业产品有望通过替代升级实现新一轮成长，则也是银行信贷的合适选择。因此银行要识别、规避和控制贷款风险，必须对企业产品所处的生命周期阶段和前景在准确的判断，否则就会形成严重的信贷风险。社区银行基于信息优势所具有的较强风险识别能力，将使社区银行在对中小企业贷款中获得比大银行更大的安全盈利空间 。

（五）、特有的效率优势

大银行由于不具备信息优势，因此对中小企业和居民消费贷款通常要求出示各种可靠的资信材料和提供相应的担保，由于多数中小企业和居民不能提供充分的抵押物、担保或者盈利保障，并且大银行贷款需要经内部层层上报审批，手续较为繁琐，也不适应中小企业经营快速多变的特点，因此他们往往不能从大银行取得信贷支持。相反，社区银行的优势就在于较低的信息获得成本和监督管理成本，即跟踪、调查客户相对容易，能有效克服信贷供求中的信息不对称问题。因此其与服务对象之间，因信息不对称而导致严重的信贷失败的风险，要比大银行小得多。

综上所述，社区银行五大方面的制度优势契合了地方经济和社区居民对金融服务的多层次需求，彰显“草根金融”的魅力。但与欧美发达国家相比，作为银行体系重要组成部分的社区银行在我国仍是一片空白。而在当前正在培育的多元化的融资市场中，植入社区银行是解决中国基层日益严重的空洞化危机以及中小企业融资难最快捷的办法（王松奇）：可以充分利用国有商业银行撤并基层营业网点所留下的空间和客户资源，以城市商业银行和农村信用社为基础来组建社区银行，满足民企初创阶段的小额融资需求，弥补大银行在这一金融服务层面的缺位。但本人认为，我国城市商业银行由于历史原因，其董事会或多或少地受具有浓厚政府背景的大股东所控制，其经营行为往往受到地方政府的高度约束，商业化和市场化程度很低，现代企业产权规范化改造难，其经营作风也不可能达到“草根银行”制度模式的要求。而就当前我国农村信用社而言，在其改制中有效移植社区银行制度模式，恰好与新一轮农信社改革路径取向的转变（即淡化“合作制”，强调“社区性”）相吻合，从而成为引领农信社走出当前改革困境的最可行途径。

参 考 文 献

李义奇，农村信用社改革与农村金融发展。上海金融，2005-2

王硕平，对当前农村信用社改革若干问题的认识。南方金融，2005-8

黄卫平、丁凯，困境与突破：新一轮农村信用社改革评释。中国农村信用合作，2006-5。