如何实施会计监督职能——浅谈行政事业单位如何加强会计监督制度建设

如何实施会计监督职能2

——浅谈行政事业单位如何加强会计监督制度建设2

1、法律赋予会计人员的监督职责与社会现实环境差距较大。3

2、缺乏严谨完善的管理体制，内部控制制度失调。4

3、单位负责人的约束机制不全，阻碍了会计监督的有效实施。4

4、会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强5

二、建立健全行政事业单位会计监督制度的必要性6

1、建立健全内部会计监督制度是加强单位内部管理的需要。6

2、建立健全内部会计监督制度是规范会计工作秩序的客观要求。6

三、保证行政事业单位会计监督制度健全及有效实施的对策7

1、明确会计事项相关人员的职责权限，并相互分离、相互制约。7

3、明确财产清查的范围、期限和组织程序。8

5、行政事业单位要全面施行政府采购。12

7、行政事业单位当组织、纪检监察和群众对“一支笔”的监督。13

四、加强人力资源的培育，发挥单位负责人和会计人员的管理水平13

3、会计人员应当具备较强的风险管理能力。14

1、《中华人民共和国会计法》16

 信息时代的到来，健全内控制度和加强会计监督职能在行政事业单位显得尤为重要，不断完善内部会计监督制度建设，以便适应竞争不断的信息时代。但实践中，会计监督作用一直不尽人意，客观上要求进一步强化会计监督，而事实上会计监督却呈现出低效率弱化势态。为了使会计监督在行政事业单位中充分实施，以便采取有力的措施，结合国家财政部2000年颁布的新《会计法》，笔者将“如何实施会计监督职能——浅谈行政事业单位如何加强会计监督制度建设”

 

如何实施会计监督职能

 ——浅谈行政事业单位如何加强会计监督制度建设

随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革开放的进一步深入，会计监督作为会计的一项基本职能，已成为21世纪我国会计管理工作的一项重要内容。但长期以来行政事业单位的会计监督职能远远不如企业的会计监督职能那样被人们所关注，社会上普遍认为行政事业单位的财务核算比较简单、单一，财政拨多少钱，单位就花多少钱。由于这种错误思想的存在，致使行政事业单位的会计监督长期以来游离于会计现实之外，会计监督作用一直不尽人意，客观上要求进一步强化会计监督，而事实上会计监督却呈现出低效率的弱化势态。因此，在信息时代到来的今天，广泛宣传学习《会计法》，深入会计监督工作的研究和实践，不断完善和加强会计监督制度的建设，对行政事业单位建立健全内控制度和会计监督职能的探讨极具现实意义。

关于会计监督职能的探讨我国从五、六十年代已经开始，长期以来，人们对会计监督的认识和理解随着我国经济发展条件的变化而深入和扩展，无论是对会计监督的定位，还是会计监督体系的构成，都经过了由一般到具体，由狭义到广义，由微观到宏观的认识过程。2000年国家财政部颁布的新《会计法》，不仅进一步明确了会计监督的定位，而且构建了内部会计监督、社会会计监督和政府会计监督“三位一体”的会计监督体系，为在社会主义市场经济条件下的会计监督工作的实施奠定了法律依据。同时，为规范行政事业单位的会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高资金投资效益，起到了积极作用。

一、会计监督弱化的现状和原因分析 

1、法律赋予会计人员的监督职责与社会现实环境差距较大。

一是法律约束机制不全。我国会计监督法律约束机制不全，使得会计人员不能有效地、独立地行使其监督职能，往往要无条件地服从单位负责人的意志，从而导致会计监督不力。比如，新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上，它提供的只是一个理论框架和行为准则规范，而不具有对会计业务的实际操作性，尤其是它对于有关权利部门在授权会计机构进行违法操作时根本不可能提供确切的事实证据。使得人们仍用传统的做法看待新制度，没有按新制度的要求建立健全内部会计监督制度，出现了“新制度、老观念、老办法”的现象，造成会计工作管理混乱。二是国家监督不力。根据我国的国情，国家监督有财政监督、物价监督、税务监督、审计监督，按道理说，这四家监督部门应该在行政事业单位发挥着相当重要的作用，然而在实际公务中，有少数执法人员素质过低，私心太重，将“大问题变成小问题”、“有问题变成无问题”或者相反随意“找茬”，同时，财政、审计、工商行政管理等诸多监督机构为完成各自的职能任务各有取舍，未能形成国家监督的合力弱化了国家监督职能。三是社会监督体系不完善。我国注册会计师事业近几年得到快速发展。但是，与市场经济对注册会计的要求相差甚远。有些会计事务所，审计事务所与挂靠单位有着千丝万缕的联系，行政色彩浓厚，操作不规范，甚至因个别从业人员的低素质和职业道德意识不足而出具虚假的验证报告，使得本应成为监督重要保障环节的社会审计成了会计监督突不破的“瓶颈”。

2、缺乏严谨完善的管理体制，内部控制制度失调。

行政事业单位的内部控制制度是维护企业财产安全完整和提高经济效益有效的手段。长期以来有些行政事业单位往往不注重不相容职务的相互分离，缺乏人员之间、不同岗位之间的相互牵制，没有必要的复核和检查手续，影响了会计核算的质量。比如:某行政机关出纳挪用公款炒股长达三年之久，如果有严格的内部控制制度，相互牵制、相互监督，此类事件就很难发生，即使发生了也很容易被发现。另外，虽然《会计法》规定：国有企事业单位的会计机构负责人，会计主管人员的任免应当经过主管单位同意，不得任意调动和撤换，而现实中有些事业单位的主管部门往往不能为财务人员撑腰，被错误处理的会计人员无处申诉，这样就使相当一部分财务人员滋长了“只要领导敢签字，我就敢报销”的错误作法，使《会计法》中的监督条款无法执行。

3、单位负责人的约束机制不全，阻碍了会计监督的有效实施。

某些单位的法人由于民主意识差，法制观念薄弱，主观武断，又由于局部利益和个人利益的驱动，难于接受会计监督，而行政事业单位的会计人员又受制于法人代表，因此，监督往往流于形式，严重阻碍了会计监督工作的正常进行，所能发挥的作用也十分有限。还有一些行政事业单位的领导长期以来轻视财会工作或对财会人员任人唯亲，对财会人员只使用不培养提高，更有甚者使用那些根本不懂财会业务的人员作会计，他们既不懂财经法规，又不懂业务，就更谈不上实施有效的会计监督。总之，凡搞财务的只要一提起财务工作都知道会计监督的重要性和必要性，但具体落实到监督行动时，大都是有名无实，往往停留在口头和文件上，流于形式。

4、会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强

一是会计人员综合素质不高有两种情形：业务素质低。知识结构、学历结构和业务水平偏低，不能辨别真伪，职业判断能力弱，缺乏敏感性、分析能力和监督意识，在权大于法的思想支配下，有意造假，而导致反映经济活动的会计信息失真。政治素质低。为了个人利益、小团体利益而不顾单位和国家利益，法律意识淡薄，缺乏职业风险意识，而使单位和国家的经济利益遭受损失。比如：某化工集团财务部会计，利用职务便利，采用收款不入账、重复使用已办结的相关财务凭证冒领本单位支票及电汇付款的方式，挪用公款28笔，给单位和国家造成巨额经济损失。二是职业道德观念有待加强。会计职业道德要求与现实社会环境反差很大，职业道德要求会计人员具有客观、公正、严谨的工作态度，敢于坚持原则和勇于执法、守法等等。但上级领导的一纸“白条”、“一支笔”签批费用报销的结果，难以使得内部会计监督的职能得到发挥。

二、建立健全行政事业单位会计监督制度的必要性

1、建立健全内部会计监督制度是加强单位内部管理的需要。

内部会计监督制度可以规范会计行为，明确责任，奖惩分明，防止工作差错和舞弊，避免因责任不清互相扯皮、推诿，甚至越权行事，造成管理失控。内部会计监督制度是一项行之有效的内部监督管理制度，是内部控制制度的重要组成部分，对维护会计工作秩序和提高管理水平都具有重要作用。

2、建立健全内部会计监督制度是规范会计工作秩序的客观要求。

当前，会计工作中存在会计信息失真、会计工作秩序混乱等问题，主要就是缺乏有效的内部控制制度，从而使有关人员相互勾结、内外串通，导致舞弊现象的发生。比如：某单位会计和出纳相互串通，利用职务上的便利，先后将单位存入银行中的部分款项、利息和食堂返还的周转金私自均分，另外，还利用职务上的便利先后18次挪用公款，进行营利活动。同时，还有一些单位为了小团体利益，做假账，造成账实不符,虚盈实亏或虚亏实盈的现象屡见不鲜，还有一些单位内部财务管理混乱，财务收支失控，私设“小金库”，账外设账，单位负责人滥用职权，以权谋私等违法违纪现象也较为普遍。因此，一套完善的内控制度是加强行政事业单位会计监督的根本保证，它可以确保单位资产的安全，保证会计记录的可靠性，为决策者提供真实的科学依据，杜绝违法违纪行为的战略举措。

三、保证行政事业单位会计监督制度健全及有效实施的对策

1、明确会计事项相关人员的职责权限，并相互分离、相互制约。

①实行钱账分管制。出纳管钱，会计管账，出纳不得兼管稽核、会计档案的保管以及收入、支出、资产等账目的登记，出纳人员不得在未经会计审核原始单据之前，填制会计凭证，对每一笔现金银行存款收支业务都必须由会计、稽核、出纳三人经手方可进行处理。

②主管会计保管财务专用章，出纳保管个人私章，主管财务领导要在支票请领单和现金报销单及原始单据上签字方可开支，严禁会计与出纳的印章交一人保管，严禁出纳人员将印章或本人私章交于他人保管。比如：某单位一个年仅26岁的财务处出纳，在前往银行换印鉴时，独自一人持有单位财务印鉴章，产生邪念，私自在一些空白支票上偷盖了财务印鉴章，以备日后使用。随后的半年时间，他先后5次用已留有印鉴章的现金支票，从单位账户上提取大量现金，用于赌博、炒股，给单位造成巨大的经济损失。

③本单位各项经济业务发生后，经办人办理完相关手续后，应由本单位财务室主任或主管会计认真审核每笔开支是否符合事前的控制和约束，有无超范围开支，需办专控的是否按事先要求办理专控，需政府采购的是否按要求已进行政府采购，需入库的是否到财产保管员处办理入库手续，原始单据是否真实、合法，确认无误后签上意见，然后由经办人到主管财务的领导处审批，再由会计填制报销凭单，最后到出纳处报销或办理销账手续。

2、明确重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确。

众所周知，对于并不经常发生的重大经济业务事项，由于它们涉及的资金或资产数额巨大，对单位财务状况和现金流量影响重大，有时甚至关系到他们的生死存亡，为了防止资源的浪费或流失，必须建立科学、合理的决策程序，其中最重要的是合理确定审批权限。

资产是一个单位拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。处置是指法律上或事实上的处分。重大资产处置包括数额大、比重大和在经济活动中作用大等情况的资产处置。所谓重大资金调度，这是对数额大、占单位资金持有比重较大的资金的借入或借出。以上三项以及其他重要经济业务的决策一旦做出，其执行过程还必须由不同部门和不同人员相互监督、相互制约。 

3、明确财产清查的范围、期限和组织程序。

为保证国有资产的完整，各行政事业单位应建立,健全财产的购买、验收、出入库、保管领用等管理制度，明确责任，严格管理，并尽可能降低财产的库存和浪费,监督好财产的使用。根据《会计法》和《会计基础工作规范》的规定，单位应建立财产清查制度，定期或不定期清查财产及时发现问题，堵塞漏洞，健全制度，做到账实相符。

①财产清查组织工作由行政事业单位主管财务的领导亲自挂帅，本单位的总务处和财务室的负责人组织实施，具体由财务室主任（主管会计）、出纳、总务处主任、财产保管员组成清查小组开展工作。

②财产清查范围：单位所拥有的全部固定资产和财产物资、低值易耗品等。

③财产清查的期限和方法：

一般情况下要求半年进行一次，如有特殊情况可随时对某类或全部资产进行清查。

财产的清查一般采用实地盘点法和技术推算法。盘点前要做好充分的准备工作，将有关财产账簿登记齐全，并核对清楚；盘点过程中，要由盘点人员随时作出盘点记录，并在记录上签名盖章，以作为核对账目的原始单据；盘点后，对于账实不符的项目，应查明原因，并编制“财产盘点报告表”，将财产盘盈、盘亏和毁损的数量金额以及造成盘盈、盘亏和毁损的原因等予以登记，以作为财产清查的原始凭证，并按规定的程序报请上级主管部门审批。

④财产清查结果的处理：

对财产清查中发现的问题，属于闲置多余的统一由总务处统筹安排；属于非常损失造成的、定额内损耗以及财产日常收发计量上的差错，由总务处负责人或财产保管员打报告，经主管财务校级领导批准，根据财务人员出据的证明，财产保管员方可办理销账手续；属于毁损、报废的在分清责任前提下，由财务负责人配合财产管理员按照规定的程序报请主管财务校级领导和上级主管部门批准，凭国资局、财政局下达的同意报废的批复，财务人员进行固定资产减少的账务处理，财产保管员作固定资产减少记录；属于丢失的，如果是个人丢失应由个人负担赔偿，如果是被盗的，能够确定过失人赔偿的以及保险公司赔偿的，应由他们负责赔偿，否则处理方法与毁损报废的处理方法相同。

各单位对财产清查结果要及时进行账务处理，一般情况下最好不超过一个月，力求财产账面记录与库存实物相符。

4、保证对会计资料定期进行内部审计，以此来规范会计行为，确保内部监督制度的实施。

(1)对原始凭证进行审核和监督

对原始凭证的真实性、完整性、及时性、准确性进行认真的监督。原始记录的审核，会计人员要依据《会计法》、会计准则、会计制度以及会计基础工作规范要求，对原始记录进行认真审核，发现问题应予以拒付和结算或要求更正，或向单位领导汇报。

(2)对会计账簿的监督

单位是否按照“会计法”和国家统一行政事业单位会计制度的规定，合理建立会计账簿。账簿设置应便于记账，便于核对，总账、现金、银行存款日记账各一本，固定资产明细账（或固定资产卡片）一本，其他明细账一本。要做到账实、账账、账表相符，依法建账，不得伪造编造会计账簿，不得设置“账外账”。

(3)对实物、往来款项的监督

各单位要建立财产保管账，负责登记各类实物的购置、调入、调出、盘盈、盘亏、清理、报废等会计业务，定期对各类实物进行清查盘点，保证账实相符，审核监督物品的领用耗费情况，对未经批准，有偿、无偿调出的实物拒绝办理调动手续。对往来款项要定期清理，不要随意挂往来款项，该列收的列收，该列支的列支，严禁虚增（虚减）收入和支出，造成单位资金不实！

(4)对财务报告的监督

①分析单位经费的预算编制 和执行情况。看预算执行进度与事业计划进度是否一致，与以前各期相比有无特殊变化及其变化原因。

②分析资产、负债的构成及资产使用情况。看固定资产的保管和使用是否得当，账实是否相符，有无资产流失的问题出现，设备利用情况如何等。

③分析收入、支出情况。要了解掌握各项收入是否符合规定、各项支出是否按进度进行，是否按规定的用途、标准使用，支出结构是否合理，有无超指标开支现象。特别要对各种个人津贴、补贴的发放、接待费、修理费、办公用品、固定资产的支出以及医药费、差旅费、邮电费的支出进行重点分析说明。

④分析财务管理情况。主要是分析单位各项财务管理制度是否健全，具体管理措施是否符合国家有关规定和单位的实际情况，各项管理措施的落实情况如何。

(5)对财务收支的监督

各行政事业单位应根据《会计法》和有关财政制度、财经法规，结合自己单位实际情况，制定财务收支审批范围，审批人员、审批权限、审批程序及其责任的财务收支审批制度。

单位的一切财务活动要在单位法人的直接领导下，执行法人一支笔审批制度，由财务室统一管理。单位的财务收支审批程序，实行分级限额管理，单位各项重大财务开支必须与财务室主任（或主管会计）协商，按年初预算计划实施。大额开支要由单位领导研究决定，并作好会议记录，具体开支由主管财务领导具体实施。

5、行政事业单位要全面施行政府采购。

在行政事业单位实行政府采购是为了增强透明度，为单位节约资金从源头上，制止铺张浪费、贪污腐败、济公肥私的滋生漫长。单位采购各类设备及物资要严格遵照市财政局下发的《乌鲁木齐市市本级2006年度政府采购目录》执行。对货物单价达到5000元或单价低于5000元但当年累计达3万元的项目，以及维修项目在10万元以上的必须纳入政府集中采购。

6、会计人员实行会计委派及对行政事业单位实行集中核算的管理模式。

实行集中核算和会计委派是强化预算管理，防止国有资产流失，维护财经纪律，规范会计行为，履行会计职责，提高会计人员素质，建立有效的监督约束机制的重要手段。但不是对所有行政事业单位都可以实行集中核算和会计委派，不能搞“一刀切”，这要视事业单位的规模和特点的不同而采取不同的管理模式，一般情况下，对小单位实行集中核算，这样有利于减少人力，只需设一名报账员即可；而对单位职工较多，资金流量较大业务量复杂的事业单位则应实行会计委派，通过委派会计对单位各类资金管理的更细，财产管理的更直接，受派会计可以直接或间接参与单位的各项经济活动,更好地为受派单位做好服务和履行监督职能。

7、行政事业单位当组织、纪检监察和群众对“一支笔”的监督。

对重大的财经行为和达到一定标准的支出要经过党组织集体讨论或行政领导集体讨论确定，同时，要有经济合同作保证，避免单位遭受经济损失。要大力推行财务公开，切实维护职工群众参与民主理财，民主监督的政治权利。只有这样才能使“一支笔”严格按党和国家的各项财经纪律，法规动笔，“一支笔”也就不会变成一人说了算。

四、加强人力资源的培育，发挥单位负责人和会计人员的管理水平

1、深入学习《会计法》，以强化单位负责人和会计人员的内部会计监督意识，形成全员相互监督，防止腐败的氛围。

行政事业单位的负责人和会计人员必须具备较强的法制观念，这样才能在国家会计法律体系下真正履行会计人员的职责，规范自身行为，保持良好的信誉。以适应经济发展的需要，也是会计职业本身赖以生存和发展的基本保障。

2、扩充会计人员的知识结构和范围，积极进行会计人员的继续教育。

会计人员专业知识、技能的高低决定着会计信息质量的高低，所以要提高会计人员的业务素质，应当结合行政事业单位的新特点、新需要，定期进行会计人员的继续教育。为加强会计人员职业道德建设，完善会计职业道德守则，强化会计道德教育，将专业培训和政治培训相结合，开展各种形式的业务培训工作。同时，应积极选派财务骨干到高等院校进行培训和深造，推动财会队伍建设的知识化、年轻化、专业化，为构建和推行适应行政事业单位发展的财务管理新模式打下坚实的人才基础。

3、会计人员应当具备较强的风险管理能力。

会计人员在提供会计信息时，承担着一定的风险。而且随着知识经济的飞速发展，会计人员面临的经济事项会越来越复杂，这就要求会计人员能够在保持职业的谨慎性和规范性的同时，能从整体的角度，用科学的分析方法，明确的理解力和准确的判断力，找出解决的办法和思路。以保证会计信息质量的真实性、全面性，使得会计监督能够有效地得以执行。

总之，我们为了保证会计监督和会计控制的目标在宏观意义上和具体操作过程中得一致性，必须以《会计法》为准绳，继续探讨、借鉴和创新，在不断完善会计监督制度建设中加以解决。

参 考 文 献

1、《中华人民共和国会计法》