农村信用社法人治理结构问题研究

一、农村信用社法人治理结构存在的问题

（一）股权结构方面。

（二）组织结构方面。

（三）用人机制方面。

（四）激励机制方面。

（五）信息披露和风险提示不够。

二、完善农村信用社法人治理结构的建议

（一）法人治理结构的内部治理

1、规范增资扩股，确保增资扩股的真实性和合规性。

2、进一步优化股权结构。

3、规范选人用人机制。

4、建立对理事长、监事长、主任的激励机制。

5、建立决策、执行、监督相互制约的长效机制。

（二）法人治理结构的外部治理

1、外部监管。

2、建立完善农村金融市场。

3、建立股权交易市场。

4、建立经营者市场。

内 容 摘 要

 

 摘 要：本文根据目前农村信用社法人治理结构存在的问题，从法人治理结构的内部治理和外部治理两方面入手，分析农村信用社在法人治理结构方面存在的问题，在此基础上提出治理农村信用社法人治理结构的建议。

 关键词：农村信用社：法人治理 研究

农村信用社法人治理结构问题研究

 自2003年6月国务院下发《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》以来，各级农村信用社按照党中央、国务院的统一布署，不断深化改革，各项工作取得明显成效。但是，从实际来看，农村信用社还存在不少问题，主要表现在：法人治理结构不完善，未建立起有效的激励机制，产权不明析，管理体制不顺等问题。按照农村信用社改革提出总体要求，改革其中的一个内容是以法人为单位改革信用社产权制度，核心是法人治理结构体现“民营资本民营化”。本文试从农村信用社法人治理结构的股权结构、股权特点和治理机制等方面，对进一步完善农村信用社法人治理结构进行探讨。

一、农村信用社法人治理结构存在的问题

（一）股权结构方面。

1、股权高度分散，投资者虚位。农村信用社在新一轮改革增资扩股中，由于入股的股东人数以自然人居多且金额小，致使股权高度分散。如某县联社2005年增资扩股后的股本金总额为6846万元，其中自然人股就占了6762万元，占股本金总额的98.7%，在自然人股中主要是农民和信用社职工。由于股权高度分散，利益主体多元化，导致治理的主体不够明确，投资人在选举股东代表时要借助行政手段来完成，同时由于其权力太小，对经营者的选用没有决定权，并且极少参加管理。 

2、资格股的股权结构中所占的比重大。投资股股东和资格股股东相比差距大，如某县联社的股本金总额为6846万元，其中投资股1000万元，占股本金总额的14.16%，资格股5846万元，占股本金总额的85.39%。资格股比重过大，形成了“内部人管内部人”的现象，没有形成真正意义上的股东，不利于自然人股东行使权利的积极性和能力。 如下图表1:

表1 某县农村信用联社股权结构统计表

 （截止2006年6月30日） 万元

法人股

自然人股

其中：职工股

总计

金额

84

6762

926

6846

比率

1.23%

98.77%

13.53%

100%

3、非农业股金的股权结构中所占的比重大。由于非农业股金中特别是国家干部、教师入股在股权结构中所占的比重大，容易使农村信用社贷款流向非农领域，同时国家干部、教师入股主要目的是为获取分红，这些增加信用社分红压力，迫使信用社“垒大户”将贷款投向收益高的非农项目，一方面使信用社偏离“三农”方向，另一方面又增加贷款的风险。

（二）组织结构方面。

1、组织结构形式不统一。从全国范围看，信用社的组织结构形式不尽统一，以县为单位，绝大多数农村信用社是以县（市）统一法人，其它是实行乡镇和县（市）联社两级法人。其组织管理体制采取省级联社——县联社——乡镇级社——分社，这种“金字塔”式的组织管理体制导致信用社法人治理结构失衡是重要原因；设立省级联社归地方政府管理，地方政府通过省联社对信用社实行有效的控制权，是信用社法人治理结构失效的直接原因。

2、“三会制度”流于形式。目前，农村信用社建立了“理事会”、“监事会”和“社员大会”（股东大会）“三会”制度，但在实际运作过程中，“三会”不能按制度正常履行职责，失去对经营管理者监督。一是理事会职能作用发挥不明显，议事能力不足。由于理事会成员中1/2以上的理事是由外部自然人担任，这些人对信用社经营方针政策以及经营的理念和业务不熟悉，导致其参事议事能力不足；二是监事会同样存在相似情况，监事长与成员的来源渠道及其职级决定了其名不副实的位置，很难做到独立于经营之外，独立于本社利益之外，实施对经营管理层（经营活动）的监督、检查及处理；三是股东大会作用未能有效发挥应有作用。根据相关规定，股东大会是农村信用社的最高权力机关，在其闭会期间是通过委托监事会对董事会和经营层进行监督的，董事会、监事会要按规定向其报告工作，农村信用社的一切重大事项也都要由其审议批准，但事实上信用社大多是以年度工作会议代替了股东大会，信用社只不过是向其通报经营开展情况等，股东大会对理事长、监事长以及社主任的选举和罢免以及履职的监察权等权利受到严重削弱。主要原因是股权的高度分散而且大多数是自然人的农民股，不懂经营，不会管理，相反还受到经营者的制约，金额小且分散的自然人股东入股大多数是为了得到贷款的优惠利率权，由于经营者掌握信用社资源的配置大权，即贷款的利率优惠权掌握在经营者手中，经营者可以借助贷款的优先权和贷款利率的优惠权来对股东行使权利构成制约。由于上述问题存在，经营者对有股东行使权利约成制约，股东难以真正行使权利，“三会”之间的相互制机制难以落实到位。

（三）用人机制方面。从调查的情况看，目前，农村信用社法人治理结构的特征之一就是信用社的高级管理人员是通过行政任命产生； 如省级联社的理事长等高级管理人员是由省级政府按照厅局级干部的选拔程序产生，这些高管人员在省级政府完成选拔程序后再向省级社员大会、理事会提出后选人名单，按照等额选举的方式，经社员代表大会、理事会选举产生，上述人员实质是行政任命的，只不过是借助于社员代表大会、理事会来完成其产生的法律程序。同样县级联社的理事长等高管人员的选用也是采取同一模式进行， 县（市）统一法人的联社的理事长和主任由省联社考核提名和任命；采取二级法人的乡镇信用社法人由县联社考核提名和任命，各级信用社的理事长、主任（副主任）、监事长人选虽然经过“三会”选举产生，但都是由上级联社提名和任命，具有明显的行政管理色彩，并且上级联社都随意调动辖内下级法人社的主任或一般干部，2007年，实行二级法人制的某县信用联社就任免和调动基层法人社主任10人，异地交流5人。农村信用社的法人治理结构因上级信用社的越权管理而被弱化了。 

（四）激励机制方面。尚未建立有效的激励约束机制，对理事长、监事长、主任等高管人员还未建立一整套的科学的量化考核办法，理事长、主任和监事长三者权限划分规定操作性不强，理事长既做决策又具体经手日常业务，与经营层权责范围不明确，缺乏完善的决策、执行、监督三权分离和相互制约机制。同时目前县联社的理事长由省级联社任命，采取下派或异地交流的形式，决策者与信用社没有十分的利害关系，导致决策者存在盲目决策和短期行为的现象，信用社的经营情况、财务状况、资产质量仍未得到明显改善。

（五）信息披露和风险提示不够。由于受到传统观念和经营理念的影响，信用社对外披露的经营情况等有关信息不够客观真实，未能做到公开透明，主要原因由于一些信用社经营业绩不好，如果真实披露害怕造成负面影响大而使入股投资人失去信心而退股，影响到信用社的发展；同时，在增资扩股过程中，为完成增资扩股任务，对入股人投资入股的风险提示不够。

(六)管理体制方面。信用社自1950年代成立。回顾其50余年的演进历程，管理体制几经变迁。在经济体制改革以前，信用社长期依附于当时的农村经济体制，沦落为人民公社和生产队的“会计出纳”，是农村最基层社队的金融组织。1959年又成为农业银行的基层机构，1970年代，其既是农村集体金融组织又是国家银行的金融机构，1984年又被定性为农村合作金融组织。改革开放以来，信用社先是被“过继”给农业银行托管，后来又定性为群众性合作组织，恢复“三会”，在行社“分家”后又划至信合办和人民银行代管，期间两度“更名”、“换牌”。由于信用社的管理体制经历了地方政府—农业银行—信合办—人民银行—省级政府多种管理模式，不管这些管理模式的转换如何改变都使信用社绐终处于被动和被控制的地位，处于“官管”之中，难以摆脱“官办”的行政管理色彩，合作制的性质被严重扭曲，使“三会”制度形同虚设，这是导致信用社法人结构严重失效的重要原因。

（七）中央与地方的博弈。这次中央对信用社改革目的是改善信用社的财务状况，健全机制，将信用社改造成为产权明析，法人治理完善、内控机制健全，真正具有活力的农村金融组织。中央发行专项票据，人民银行与监管部门制订了资金支持方案等一系列的政策和措施。而地方政府为了尽可能低的成本取得中央的资金，借信用社“寻租”，不断侵害信用社的利益。由于央行票据兑付的考核条件中产权明析、法人治理结构完善等指标缺乏明确的量化指标，真正的硬性指标只有资本充足率和不良贷款率两项，因此，为达到到票据兑换的条件，地方政府在增资扩股上做文章，信用社在地方政府的主导下进行了一场增资扩股的“大跃进”运动，造成以上所述的股金不真实、增资扩股不合规、股权结构不合理的现象出现。同时，对政府和入股的股民而言，其仅关注近期内的资金投入与回报的比较，无暇关注信用社机制的再造与法人治理结构的完善，中央政府在博弈中被地方政府“算计”。在这轮信用社改革中，虽然信用社的历史包袱与经营困难问题在增资历扩股和中央注资的情况下得到缓解，但信用社的法人治理结构等根本问题远未得到有效的解决。

二、完善农村信用社法人治理结构的建议

 法人治理，就是指用以处理不同的利益相关者即股东、经营者和职工之间的关系，以实现经济目标的一整套制度安排。根据我国的基本国情和农村信用社法人治理的特殊性，本人认为，对农村信用社的法人治理结构要从信用社的内部和外部入手进行综合治理。

（一）法人治理结构的内部治理

 法人结构的内部治理，是以内部治理结构为载体进行的，主要包括社员大会（股东大会）、理事会、监事会、主任及利益相关者。这些内部治理机构之间的组织结构就称为法人治理结构。股东大会选举理事会，股东大会是信用社最高权力机构和决策机构；理事会是信用社的决策机构；理事会选聘主任进行经营管理，经营层是理事会决策的执行机构；股东大会选举监事会来对理事会和经营者进行监督，是信用社的监督机构。根据公司法人治理的规定和信用社目前法人治理存在的问题，应从以下几方面进行完善法人内部治理。

1、规范增资扩股，确保增资扩股的真实性和合规性。

（1）杜绝存款化股金。存款化股金就是既保息又分红的股金，通过把在信用社存款的自然人转变成股东，不符合公司法有关股东的规定要求，这些股东也就不是真正意义上股东。（2）杜绝贷款化股金。贷款化股金是指自然人在此信用社的贷款作为入股股金。这些股金不是股东的自有资金，这些股东是不真实的。（3）财政性资金不能入股。财政性资金属于公式财产，用它来入股容易造成政府部门的行政干预和股权在运作过程中所有者缺位问题。

在过去的几年，信用社为了达到中央提出的要求，为完成增资扩股任务，将存款、贷款等作为股金来看待，在增资扩股中存在不合规性，必须加以纠正。对存款化股金，可以将其转化为优先股；对货款化股金和财政性资金股金，要进行清理，加强对股本金的管理，确保股金的真实性，使产权明析、利益主体明确。

2、进一步优化股权结构。

 股权结构是否合理关系到信用社产权是否明析，法人治理结构是否完善的问题。应重新设计股权结构，确定普通股、投资股和资格股间的比重，股权应适度集中，注意吸收懂经营、会管理的人入股，提高股东行使权力的能力；鼓励信用社职工持股，扩大信用社职工持股数量，行使股东权力，享有选举权和被选举权，直接参与信用社的日常经营管理，以进一步提高信用社职工工作的积极性；适当扩大投资股的比例，以加强对信用社内外部的管理监督能力。

3、规范选人用人机制。

规范农村信用社理事、监事和经营管理人员的选聘制度，省联社没有对下级联社高管人员的任命权，县联社的理事长、监事长应在股东大会中选举产生；实行联社主任、副主任的公开竞聘，联社主任既可以在股东内部中产生也可以从外部聘任。为提高聘任者的经营能力，应加大外部聘任的比例。为减少行政干预，对理事长、监事长和主任实行差额竞聘，并尽可能加大差额竞聘的比例。

4、建立对理事长、监事长、主任的激励机制。

这种激励机制包括股东大会对理事长和监事长的激励机制，理事长对主任等经营者的激励机制。一是加大经营者的入股金额。经营者的入股金额大，若其经营不善，经营者的损失也大，反之，若其经营好，其获取的股金红利也就越大；二是加大经营者的股权、期股在其报酬中的比重。由于经营者的报酬一般由基本工资、效益工资、股权和期股几方面构成，基本工资对经营者没有激励作用，效益工资对经营者有较大的激励作用，与经营业绩的好坏挂钩，根据经营业绩的一定比例为发放。经营者为了获得较高的效益工资必须努力工作，提高信用社的经营业绩。但对于目前一些县、乡信用社的理事长、主任等由省、县级联社任命或异地交流任职的状况，效益工资所产生的负面作用是造成经营者短期行为，因为他们在任期的信用社没有股份或入股股金较少，为了在任期内获得较高的收入，经营者会在短期内迅速提高经营效益甚至以牺牲信用社长期发展的代价来实现其短期的目的。如果扩大经营者的股权、股期比例并纳入考核范围，有利于经营者兼顾信用社长、短期利益，实现信用社的可持续发展。

5、建立决策、执行、监督相互制约的长效机制。

进一步建立健全股东代表大会、理事会、监事会和经营层的组织框架，真正发挥“三会”的作用，形成权力机构、决策机构、监督机构和执行机构之间的相互制约长效机制，为信用社发展提供制度保证。

（二）法人治理结构的外部治理

1、外部监管。

（1）银行监督管理机构的监管。各级银监机构要不断完善金融监管体制机制，改进金融监管方式和手段，健全金融监管协调机制，做好信用社重点领域和重点环节监管，特别是法人治理结构是否完善、吸收的股金是否规范、股权结构是否合理、股本金管理是否合规，“三会”制度的落实以及资产质量、财务状况是否得到明显改善等，对这些领域和环节要进行重点监管，发现问题督促信用社认真加以整改，不断促进信用社做到：产权明析、资本金到位、法人治理完善的目的；建立健全信用社的风险预警机制，全面客观监测分析信用社的风险状况，并根据其风险状况，实施分类监管，实行一社一策，督促信用社增强风险自我防范、自己我化解的能力。

（2）省级联社要发挥好对信用社的行业管理职能。省联社作为信用社的行业管理部门，要充分发挥其管理、指导、协调和服务的职能。一是督促信用社加强内控建设，建立健全各项规章制度，完善法人治理结构，强化自我约束机制，建立信用社可持续发展的经营机制；二是加强对信用社人员的业务技能培训，提高从业人员业务素质，同时加强对外部股东、社员代表、理事、监事等人员的金融知识和管理知识的培训，提高其参与信用社的决策和监督能力；三是加强对信用社的业务指导和信息咨询，代理信用社进行资金清算等方面发挥积极作用。省联社在发挥职能过程中，要尊重信用社的法人地位和经营自主权，不得干预信用社的具体业务，做到有所为有所不为，为信用社的健康发展提供良好的外部环境。

（3）建立、完善信用社信息公开披露制度。建立、完善信用社信息公开披露制度，提高信用社经营的透明度，是社会公众包括股东、利益相关人、特别是广大农民从信用社外部对其进行监督的重要渠道。信用社要定期一年一次或一年两次通过股东会议或新闻发报会、报刊及各种媒体等形式向社会包括股东和利益相关人披露其财务会计报告、风险管理状况、法人治理结构、财务状况等重大事项信息，并确保披露的信息的真实性、准确性、完整性和可比性。通过建立、完善信用社信息公开披露制度，增强信用社的外部约束力。

（4）人民银行要加强对信用社资金支持方案进行严格的监测考核。要通过对信用社申请央行票据兑付的审核和考核来督促信用社加强内部管理，始终将完善法人治理结构，转换经营机制作为工作的重点，纠正信用社在改革过程中的各种违规行为，特别是增资扩股中的违规行为，监督信用社做到产权明析，资本金到位，为完善法人治理结构创造良好的条件；在专项票据的发行和兑付期间，要严格执行兑付标准，把握专项票据兑付考核要点，重点考核：经营财务状况和法人治理应逐步改善；股本金真实合规，资本充足率达标；贷款占用形态真实，不良贷款比例达标并有效控制了新增不良资贷款；强化内部管理效果明显，成本费用支出得到有效控制，财务分配合规，可持续发展能力增强，依法尽职保全清收专项票据置换资历产。通过严格考核，符合合兑付条件的，给予兑付，不符合条件的，督促其加强改革，促进信用社在完善法人治理结构等方面取得实质性进展，有效发挥资金支持正向激励作用，实现“花钱买机制”目标的实现。

2、建立完善农村金融市场。目前在县城，国有商业银行乡镇一级的营业网点绝大部分已撤并回县城向大中成市发展，乡镇只乘农村信用社独当一面，形成一家垄断农村金融市场的局面。这样形成一方面由于缺乏竞争力，农村信用社自身快速发展的动力不足，信用社经营者缺乏提高以经营业绩的市场压力，同时也缺乏评判信用社经营者的经营业绩考核客观（市场）标准，以上既不利于有效督促经营者提高经营业绩，也不利于信用社的长远发展；另一方面农村金融市场不活跃，难以满足广大群众对农村金融的需求，不利于促进“三农”的发展。因此，要把农村金融改革发展作为金融工作的重点，健全农村金融基础服务体系，充分发挥各类农村金融组织作用，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。一是信用社内部在组建县市统一法人过程中，要避免“一刀切”，对经营效益好，资能抵债的信用社，要尊重其自主选择权，鼓励其独立成立法人社或者是联合加入县联社，目的是要打破当前在县城中农村金融市场由县信用联社完全垄断的格局；二要确定农业银行股份制改造的职能定位，农业银行的改革方向要立足农村，面向“三农”，要为广大农村服务； 三是要加快农业发展银行改革步伐，调整扩大其发展农村金融职能，发挥农业发展银行在支农中的资源配置作用；三是加快邮政储蓄银行分支机构在县城的建立步伐，发挥邮政储蓄机构在农村点多面广的优势作用；四是积极引导和发展农村民间金融组织，进一步降低农村金融机构组织的设立门槛，扩大民间资金进入农村金融领域的渠道，发挥这些组织贴近农村、贴近农民、方便和满足农民零星需求的特点，与银行业金融机构一起推动“三农”发展。 

3、建立股权交易市场。为促进信用社的不断发展，应建立一个农村信用社股权交易市场，在完善股权交易市场的上，信用社的经营业绩与股股权价格直接挂钩，业绩好的信用社，其股权价格就高，反之就低。股东为了实现自身利益的最大化目标，将会卖掉经营业绩差的信用社的股票而买入经营业绩好的信用社的股票，使业绩差的信用社股票价格持续下降，从而让外部接管者大量收购业绩差信用社股票，成为新的控股股东，成为其控股的股东，实现接管的目的。这些新股东通过改组股东大会、董事会、监事会和经营管理者，解聘部分或全部经营者，从而来督促信用社高管人员加强管理，提高经营管理水平。

4、建立经营者市场。目前，农村信用社经营者的选聘是由其上级管理机构提名，股东大会选举投票产生的，具有很强的行政干预色彩。建立农村信用社经营者市场，一是有利于改变经营者选聘中的行政干预问题，可以扩大经营者的选聘范围，吸收有银行管理经验的人才来对信用社实施有效的管理，改变当前信用社的高管人员的选用在内部中选人、“内部人控制”的问题和信用社经营管理水平不高，经营方式落后、经营者素质低的状况；二是有利于打破经营者的经营垄断权，增强经营者责任感和危机感，做得好的，就能获得高的报酬和职位，做得不好的，能力水平低的，将会被淘汰出局，促使其不断提高经营管理水平；三是有利于建立高管人员的薪金客观标准。因为在经营者市场上，市场具有根据经营者的经营能力来准确评价经营者的报酬功能，使信用社确定对其高管人员的报酬有了客观依据，发挥薪金对高管人员的正向激励作用。

 

参 考 文 献

 

穆争社.农村信用社改革政策设计理念.中国金融出版社，2006，（3）.

张利华.农信社经营机制尚待优化.金融时报，2007（08）.

王自力.试论农村金融改革的新思路.金融时报，2002，（02）