农村信用社产权制度改革的若干问题与对策研究

XCLW119045 农村信用社产权制度改革的若干问题与对策研究

一、信用社改革的重心在于产权制度改革

二、改革要着重解决现有产权的制度性障碍

三、产权制度改革的政策取向和实施步骤

内容摘要

建立现代企业制度是中国企业改革的方向，也是农村信用社改革的必由之路，其核心在于建立现代产权制度。2001年，我国首批县级股份制农村商业银行改革试点在江苏省拉开帷幕，标明我国农村信用社（以下简称信用社）产权制度改革进入全新的阶段。本文以县级统一法人体制为基本前提，针对合作制产权的制度性障碍，从理论和实践双重视角探讨农村信用社产权改革的必要性和改革对策。

农村信用社产权制度改革的若干问题与对策研究

一、信用社改革的重心在于产权制度改革

（一）产权制度改革是信用社走出困境、化解风险，从根本上清除历史积弊的必由之路。

经过几十年的发展，信用社已成为我国一支重要的金融力量，机构遍布城乡、员工贴近三农，存贷业务份额皆占金融机构总额的10%以上，全国70%以上的农业贷款、60%以上的乡镇企业贷款，都是信用社发放的。但其在发展中也积累了诸多亟待解决的问题：资产质量低，不良贷款占比高，死帐坏帐多；历史包袱沉重，经营亏损严重；资本金严重不足，高风险和资不抵债社多，支付风险时有发生；管理体制不顺、政企不分，矛盾和问题集中；员工素质低，技术手段落后，机构效率低下。这些问题生成的原因错综复杂，归根结底在于长时期产权不清晰、治理结构不完善和管理体制不顺，形成了严重的经营外部性与管理内部人控制。明晰产权关系、完善法人治理，从根本上解决这些问题和矛盾，是信用社自身发展和服务“三农”的客观要求。

（二）产权制度改革是打破县乡两级体制模式，促进信用社有效配置资源的前提条件。

信用社现有的县乡两级法人、分级经营模式存在经济不规模、规模不经济的双重制约。就单个信用社而言，虽然通过一定组织形式实现了所在社区农民的联合，但层次低，局限性大，抗风险能力和发展能力较弱，不论自身发展还是服务效能都存在经济不规模的矛盾。对县级联合社来说，虽然扩大了联合范畴和层面，但双重法人在管理上的机制磨擦和内部人控制导致权利寻租等问题，不仅使信用社丧失了合作制产权运行特征，而且产权运动的社会附加成本也较高，出现了严重的规模不经济现象。那么，打破现有模式，推行以县为单位统一法人的组织模式是非常必要的，其前提条件和核心内容就是明晰产权关系，完善治理结构的产权制度改革，进而把全省以至更大范围的信用社联合成强大的群体。

（三）产权制度改革是提高信用社组织化程度，适应经济发展的客观需要。

金融是经济的核心，金融必须适应经济发展的客观要求。信用社产权运动的目标是为社员服务。目前，我国农村经济的市场化程度不断提高，农村产业化和农业现代化都有了相当的规模，这对信用社的服务水平和服务功能提出了更高的要求。近年来，信用社通过端正服务方向，推行农户小额信用贷款、创建信用村（镇）等工作，较好地满足了千家万户农民从事初级生产对资金的需求。但随着农业组织化程度的不断提高，农业扩大再生产对资金的需求日益旺盛和扩大，现代农业产业化、规模化不仅要求信用社也相应提高组织化程度，而且要求提高农村金融服务低水平。现有产权制度制约了信用社发展，是提高其组织化程度的障碍，信用社表现出强烈的改革愿望。因此，只有在明晰产权关系的基础上，建立现代金融制度，深化体制改革，才可能实现从低层次到高层次的合作，从而适应经济发展的要求，

二、改革要着重解决现有产权的制度性障碍

（一）强调对社员服务而忽略投资者利益问题

这之所以成为一个问题，是因为它不符合企业经营的行为准则和产权运动的要求，不能保护存款人的利益和投资者的利益。其一，过分强调为社员服务会形成对存款人利益的损害。由社员入股组成，实行民主管理，主要为社员服务，是合作制的基本特征。在这种制度下，股权的实质是一种综合权利即社员权。为社员服务是产权运动的终极目标。为完成这一目标，信用社在利用对公众的负债（即存款）发放贷款时，往往简化手续，放低条件，忽视风险防范。由于风险的存在，对社员的过度服务，会使信用社不可避免地出现大量呆帐、死帐和亏损。由于信用社是高负债经营，这些损失最终必然形成对存款人利益的侵害。其二，信用社的非盈利性忽略入股者的投资利益，使股金失去了资本意义。因为：“不以赢利为主要目的”对经营行为的限制，使信用社金融法人的企业行为被淡化，信用社已不是真正的市场主体。加上在利润分配上，信用社把盈余的主要部分用于集体积累，股金的红利只占很低比例，这样一来，股金的资本属性改变了性质，投资者因股金得不到货币保值和增殖，自然会失去入股动机，缺乏入股的积极性。信用社增资扩股难的制度根源就在这里。其三，投资利益的弱化还造成对投资者的忽略，必然降低社员与信用社的关联度，二者结成的利益共同体被打破，出现社员漠不关心信用社，所有权与经营权完全割裂的现象。事实上，目前信用社的经营管理正处于这种状况，失去约束的经营行为使资本面临的道德风险大大增加。

（二）“所有者权益”中积累产权不清晰和资产风险责任被忽视问题

信用社的产权由基本产权与从属产权两部分组成。基本产权主要指股权，即社员的原始股金；从属产权主要由信用社盈余和公积金转增形成。在按合作制原则规范信用社和县联社过程中，清退旧股、扩增新股并没有解决其“所有者权益”中的历年资本积累产权不清晰问题。按现行有关规定：联社、信用社积累产权归社员集体所有。现代产权理论表明，以“集体”作为产权主体是不成立的，有三个理由：一是信用社在发生分立、合并、解散等情况时，其成员的变化，必然导致历年积累产权主体混淆和缺位；二是从经济学角度讲，这种制度安排犯了“一物二主”的错误，理论上可以解释为某一团体共同所有，但个体的权益已被忽略，失去了法律上的保护和确认（因为“集体”作为一种所有制形式具有不可分割性）；其三，根据“自愿与开放的社员原则”，信用社的所有者主体随时存在着不确定性，这是形成财产权利不清和风险责任无法落实的制度根源。净资产和法人财产终极所有权不明确，信用社就不能真正按市场原则运作。

信用社产权制度还存在资产风险的法律责任无处落实问题。既要“农村信用社社员以其出资额为限承担风险和民事责任”，又实行“入股自愿，退股自由”。《农村信用合作社管理规定》规定：社员经本社理事会同意后可以退股。而对什么情况可以退股，退股应承担什么责任等没有作规则性界定和政策限制，从而造成对资产风险责任被忽视。这里存在着风险责任在名义上落实而社员在实际退股过程中无法划分和不承担风险责任的问题。如此，信用社的最终风险责任无人承担。

（三）制度供给的缺失使信用社民主管理虚置，法人产权出现软约束问题。

信用社法人权利的硬约束来自于社员的民主管理。信用社作为独立的金融企业法人，对拥有的资产具有广泛的权利，如交易权、支配权、经营管理权等。这些权利本质上是对他人资产的支配权，是在市场经济条件下发生的委托－－代理关系。这种委托代理关系，存在出资人对代理人的选择和监督，即所谓信用社民主管理制度的规范建立和依法行使各项权利的问题。而在实际操作中，由于缺乏相应的制度供给或供给不足，治理结构和治理机制不健全使民主管理出现了弱化或虚置。首先，代理人（理事长或主任）不是社员民主选举而是先组织确定后按程序表决产生，非出资人的真实意志；其次，信用社的重大决策、重大事项和财务成果分配等，社员不能正常参与，“三会”制度有形式无内涵，相应的权利无法发挥作用；其三，信用社股权的本质是人的联合而非资本的联合，股金是象征意义的社员资格身份证明，较少的股权很难与信用社经营成果或风险形成共担机制；其四，联社法人与信用社法人的行为错位。基层信用社是联社的社员，对联社的产权运动具有民主管理和监督的权利，但事实上信用社资金运动、人事变动、财务处置等都由联社操纵，根本无法实施相关权力。

三、产权制度改革的政策取向和实施步骤

信用社的产权制度改革，不仅关系到自身未来的发展，也关系到农村经济繁荣和农村社会稳定。信用社作为企业法人，必须是独立的产权主体。因此，信用社产权制度改革的目标应该是：按照建立现代企业制度“产权清晰、权责明确，政权分开、管理科学”的要求，把信用社改造成治理结构完善，运行机制健全，经营目标明确，财务状况良好，具有较强的发展能力与现代农业经济要求相适应的新型合作金融组织。

（一）坚持合作制或是股份制改造及目标模式分析。

把信用社办成什么样的金融机构，是当前信用社改革首先要回答的问题，它直接影响到产权制度改革和完善治理结构的进程和效果。这在理论界与实务界都争论了很长时间。笔者认为，信用社产权改造的目的在于明晰产权关系、完善法人治理、落实管理责任，从根本上解决信用社归谁所有的问题。这一目的只有通过对合作制产权较为彻底的改造并解决信用社现实中的若干问题才能实现。因此，深化信用社改革应在保持为“三农”服务基本功能基础上，因地制宜地建立现代产权制度，即对其实行股份制或股份合作制，建立相应的组织形式与管理模式。这是符合合作金融发展趋势和市场经济要求的，也适应我国当前相当部分信用社实际发展水平。只有如此，才能从根本上解决资本金不足和不良资产非正常生成的问题，建立与市场经济相适应的产权关系，提高信用社的资本运营效率和发展能力，摆脱形形色色行政干预，使信用社真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的金融法人。

按照《中华人民共和国商业银行法》关于商业银行的设立规定，农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币，如果采取以县为统一法人的组织模式，这个条件是很容达到的，其他条件只要通过规范和创造也是可以达到的。因此，实施信用社产权制度股份制改造的条件是成熟的。对改革对象的选择，按经济发达与否的区域范围划分是不妥当的，科学的选择方法是达到农村商业银行设置条件和一定业务规模就可以实施。在同一省、市和同一级信用社行业管理部门辖区，应允许不同产权形式的股份制、股份制合作制、合作制农村合作金融机构共同存在。

股份制是现代企业制度最基本和最典型的组织形式，对信用社实行股份制改造是合作金融由低级向高级发展的必然趋势与必由之路。一般意义而言，股份制公司有两种主要的法人治理方式：一种是股份有限公司，一种是有限责任公司。根据信用社现实发展水平，其改革宜采取有限责任公司的法人治理制度，通过改革使信用社的产权特征与治理结构达到以下三个要求：

一是实行股权、法人所有权和经营权三权分离的企业组织形式和产权形式。在股份制企业，股权由股东拥有，承认股东是企业的所有者，组成的股东大会是企业的最高权力机构，但它不能直接支配企业财产，只有公益权和自益权。法人所有权构成对企业资产占有、使用、收益、处置的几乎所有权利，并依据这些权利使企业资产增值和保值。财产权主要由董事会代表，经营权则由董事会聘任的经理层行使。这样在企业内部就形成了三权（代表股权的最高权力机构股东大会、代表法人所有权的决策机构董事会、代表经营权的经营机构经理班子）平衡、制约的机制。

二是实行企业实物资产与价值资产的分离。实物资产由企业掌握，价值资产即股份由股东掌握。实际资产掌握在企业手中，股东不能把企业的实际资产分割拿走，从而保证了企业资产的完整性。股东在获得红利的同时，可以通过股东大会表达自己的意愿，选举董事会，对企业进行监督，从而约束企业的行为，使企业生产、经营顺利进行。

三是实行有限责任制度。即股东以投入的资本为限，对企业只负有限责任。这种制度有利于吸收、积攒资本，保持企业的稳定和保护投资人的权益，因为当企业发生危机或破产倒闭时，股东还可以利用自益权分配剩余财产，减少投资损失。同时，由于股份制产权可以分割、转让、继承和交易，当信用社发展到一定程度后，还可以组成集团如省、市、自治区农村合作银行集团股份有限公司，利用市场机制调节社会资源的有效配置。

（二）产权制度改革方案重构与股权结构多元化。

信用社产权制度改革，要着重解决好三个问题。一是现有产权如何明晰，积累和亏损如何处理问题；二是在建立新的产权关系的同时，如何落实法律责任，为完善法人治理结构奠定基础问题；三是如何通过产权设置解决历史包袱，化解信用社风险问题。具体可采取如下方法和步骤实施：

1、重新构建股金管理制度，实现信用社股金资本化和股权配置多元化。信用社现有股金结构比较单一，由享有相同权力、利益、义务的个体社员股、团体社员股、职工社员股构成。如何使股金资本化和实现产权结构多元化，关键在于是否着眼于权利与利益结构，是否对经济利益关系做出根本性调整。因此，在实施信用社股权改造时，可分ABC三种股份类型设置，以广泛吸收辖内各种社会群体、团体入股。

A类股份为社员股，按合作制原则设立，吸收对象主要是农村居民。A股实行保息，股息按定期一年期存款利率计算，可以按法定程序退股；社员不参与信用社管理，不享受红利分配，也不承担经营风险，但有获取服务的优先权和优惠权。这样，既保证了社员入股的基本收益，又能让社员享受合作制带来的低于社会平均成本的服务。A股设置的目的在于从产权上保持合作制的基本特性。

B类股份为投资股，由为取得财产所有权、投票控制权而投入的股本金构成。吸收对象为农村企业法人、信用社员工、农业经营大户、农村经济组织。持股者按《公司法》规定，在享受红利分配的同时承担经营风险，实行一股一票，按股权多少参与信用社管理。B类股份单户投资最高不超过总股本的10%，不退股，但可以按规定转让。其中增加职工股符合合作制关于“劳动者的合作”的规定，有利于形成“效益共享，风险共担”的经营机制，促进信用社经营的提高，同时A股社员也可投资于任何追加的B类股份。

C类股份为风险责任股，非A类股借款人或A类股社员超过规定额度贷款，必须将其贷款额一定比例的资金（国际惯例大多为5-10%），通过购买信用社股份实现资本化。这类股权既无参与管理权也无收益权，只作为其贷款的保证责任，在贷款全部还清后随时退回，也可按借款者意志置换成B类股份实现资金增殖或A类股份享受社员权益。美国、韩国、印度等许多国家的合作金融都采取这种吸股方式降低风险责任。为防止A股社员道德风险，也可实行A股优先权仅限于小额农贷，适当提高非A股权社员的C类股缴纳比例等政策来推动合作金融的产权运动。

之所以采取这样的股权设置政策，主要考虑到信用社的特殊性及在服务“三农”中的战略地位。设置A类社员股旨在保持信用社为社员服务的宗旨和服务“三农”的方向不变；设置B类投资股主要目的在于使股金资本化，达到对信用社股份制改造的目的或做一定准备，弥补合作制产权下效益不高的问题，形成产权对经营者的激励和约束机制；设置C类责任股，一是为服务“三农”开辟一个新的通道，二是降低贷款风险损失。

2、量化历年积累产权，明晰信用社自有资金的产权关系。从根本上明确信用社现有产权关系，必须在认真做好清产核资、落实债务、建立以县为单位统一法人的同时，将其历年积累产权进行人格化处理。由于信用社所有者权益经历了50年的发展过程，形成因素极为复杂，既有政策积累，又有劳动积累，不仅仅是其基本产权（股本金）运动的结果。因此，对历年积累应按以下程序和比例处置：首先用于弥补历年挂帐亏损，再按规定提足应付未付利息、呆帐准备金、职工福利和社会保障基金等，然后用于核销呆帐准备金不足以核销的呆帐贷款，最后将积累剩余部分用于原始股金增值，量化到每股上。对现有社员的股金暂不退股，资能抵债的信用社在征求社员意见的基础上，按照新的规定置换、充实为新的股权；资不抵债的信用社，应将股金用于承担风险责任，如此仍不能解决问题的采取新老划断办法管理。

3、设置国家金股，增加国家和地方政府股权成份，解决历史包袱等一系列问题。为使信用社明晰产权后能继续保持一定的政策性支农功能，可借鉴英国商业银行改革的经验发展金股。金股是一种政府持有的在特定情况下对一些特定事项行使否决权的特殊股份。它起源于英国20世纪80年代初。非政府机构、企业、团体或个人不得持有，它的权益主要体现为否决权，不享有受益权和其他表决权，如行长、经理任免等。在信用社产权制度改革中，金股政策的含义有：一是有利于扩大公有资本的支配范围，在微观层面为国家宏观调控创造了一种有效的金融工具。二是为政府提供一种相机选择的机制，在推动信用社发展的同时实施非经营性有效控制。三是对巩固农业基础地位，解决信用社有关问题，完善产权结构都十分有利。

考虑到历史问题的构成因素什么复杂，责任主体既有宏观的又有微观的，设置方案可考虑由中央财政和地方财政分别出资，针对不同情况将信用社风险资产置换为国家金股与地方政府金股。国家金股重点解决带有较强政策性、明显应由国家出面解决的问题：一是信用社执行国家平衡物价等宏观政策，开办保值储蓄所垫付的保值贴息；二是计划经济时期因扶贫、救灾、集体生产形成的历史性坏帐；三是农行在与信用社脱钩时转嫁给信用社无法收回的风险资产；四是原城市信用社改制为农村信用社带来的转移支付风险。地方政府金股则主要消化清理整顿农村合作基金会、政府点贷及政府部门借款、企业改制明显带有政策倾向等因素造成的呆坏帐及损失。金股设置可先实行股本虚置，安排3-5年的过渡期，按一定比例逐年划拨到位，以减轻财政压力。

（三）完善法人治理、落实管理责任的组织架构。

1、建立规范的股东大会制度，保护股东的合法权益。新的股东大会由B类股份股东按其股份多少推选代表组成。股东代表总数视信用社实际资产规模灵活掌握，其中职工股东代表应控制在1／3以内。股东代表大会原则上实行半年或一年召开1次，必要时可以临时组织召开，以保障股东和股东代表的合法权益。健全组织机制是股东大会制度的重点。要明确界定股东各项基本权益和决策事项，制定科学合理的大会议事规则与工作流程，赋予股东提案权，补充股东的建议权与质询权，全面提高股东大会的参与度，促进股东关注经营管理和诉讼权的行使，解决忽视股东的治理作用和投资者利益得不到保障的问题。

2、建立完善的董事会制度，确保经营决策的科学性。董事会是信用社的决策机构，成员为一定数量的奇数人选，其中外部董事应保持相应的比例（如30%以上），有条件的还应建立独立董事制度，聘请1-2名独立董事。正副理事长由股东代表联合提名，理事会选举产生。理事长为法人代表，主持理事会工作。理事会每季至少召集1次全体会议，加强对信用社发展战略和重大问题的研究和决策。要从制度上解决董事会职能不到位和决策管理能力低下的问题。重点在于制定科学合理的董事会议事规则和决策程序，完善董事会的工作机制；全面强化董事会职责和董事会成员的责任，明确董事会决策事项和应承担的责任与义务；改革董事会构成，设立所属的有关专业委员会；加强对经营管理信息的收集、掌握和分析；建立董事会评价制度和董事会效率评估体系，强化激约束机制。

3、建立有效的监事会制度，强化监事会监督能力。由于缺乏有效的监督机制和监督手段，信用社监事会形同虚设是信用社法人治理中的一个突出问题。新的监事会由一定数量的奇数人选组成，职工监事不得超过30%的比例，董事会成员、高级管理层成员及财务负责人不得担任监事。监事长由监事会选举产生。监事会负责对信用社经营管理、财务成果进行监督。有条件的可设立1-2名独立监事。要通过建立内容透明、程序开放的工作流程和评估机制来强化监事会的职能发挥。要对监事会的职责、工作机制、组织结构、人员构成、监督手段等进行全面规范，放手让监事会依法履行职责，加强对信用社财务、经营等事项的监督，密切关注信用社经营情况，广泛听取和收集社员股东的要求、意见与建议，发现经营异常情况和董事会与高级管理层违法、违规行为，及时作出相应的处理。

4、所有权与经营权的分离，实行理事会领导下的行长（主任）负责制。董事会不能直接从事经营管理，经营权主要由董事会聘任的经营班子行使。经营班子由3－5人组成，成员由董事长提名，董（理）事会聘任或解聘。行长（主任）对董（理）事会负责，按规定的权限执行理事会的决策，负责信用社的经营管理，不得决定超出董事会授权的重大事项。但行长（主任）可以在必要时提请召开董事会。信用社要根据有关规定，制定和完善各项内部管理和业务操作规程，强化内部稽核监督体系。对分支机构要加强授权和管理。从而在股东与高级管理人员之间建立委托－－代理关系，在董（理）事长与行长（主任）之间形成相同取向的经济关系，并强化激励与约束。

（四）明晰产权、完善治理结构必不可少的两个辅助手段。

一是以业绩为导向的管理层激励与约束机制。激励与约束是相辅相成的，激励弱化约束也难以强化。关键在于按权、责、利对等原则，处理好激励与约束机制不对称问题，在加强激励机制建设的同时加强责任约束。其重点应该是建立以报酬激励与经营绩效和个人业绩相联系的机制，对高级管理层实行与其业绩相挂钩的多层激励机制。二是开放、透明的信息披露制度，保持经营管理的透明度。要通过真实、准确、完整、及时地披露与信用社改革、发展有关的重大事项，包括治理结构、管理层架构、经营状况、风险状况、所有者权益、财务会计成果等内容，加强对信用社高级管理人员的外部监督，推动信用社完善公司治理。

（五）加大金融监管力度，强化对产权制度改革的保证措施。

加快信用社产权制度改革，需要人民银行、各级政府及财税部门、信用社行业管理部门的共同努力。一要加大信用社高级管理人员任职资格的监督检查力度，加强对高级管理人员的法律约束，防止因内部人控制形成对产权明晰和完善治理结构的不良影响。二要加强对改革全过程的监督，防止改革中和改革后形成新的产权关系不清问题。要特别注重政策掌握、操作规则、相关指标定性、质量分析的监督指导。各级政府及财税部门也应建立相应监督机制，加强信用社运行风险的监测管理，定期、不定期进行财务收支情况监督检查，发现问题及时纠正，形成对信用社经营行为的外部制约。信用社行业管理部门重点要建立科学的日常经营指导、管理、监督体系，加强风险控制与法人治理运行情况的综合考核与审计，规范信用社经营行为。

参考文献

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