中国人民银行事后监督发展趋势的思考

XCLW119140 中国人民银行事后监督发展趋势的思考

一、目前人民银行事后监督工作的现状与特点

1、目前人民银行事后监督的管理体制

2、人民银行事后监督制度建设的现状

3、人民银行事后监督业务的现状

二、对人民银行事后监督发展的趋势设想

1、完善系统工程

2、加强事后监督的分析工作

3、构建长效机制

4、创新监督模式

三、需要解决的问题

1、健全内控制度，夯实业务基础

2、明确职能权责，构筑全方位监督机制

3、开发影像和网络技术，助推事后监督工作

4、增强防范意识，加强调查研究工作

内容摘要

近年来，随着中国人民银行支付结算方式和会计核算体系的重大变革（以下简称人民银行），大额支付系统、ABS、小额支付系统、TBS系统的应用，人民银行的资金清算已从一个相对封闭、相对间接的资金清算体系转变为一个开放的、直接的、多元化的资金清算体系。资金的风险点比以往更多、风险的隐蔽性更强、防范风险的难度在增加，资金差错造成的损失也比以往更大。因此，事后监督作为防范风险保障体系的重要关卡，应该拓宽工作思路，强化监督机制，更好的防范和化解会计核算风险。本文通过对目前事后监督工作现状与特点的系统分析，思考事后监督的发展趋势。

中国人民银行事后监督发展趋势的思考

目前人民银行事后监督工作的现状与特点

自银行业监督管理职能从人民银行分离出去后，人民银行总行从防范资金风险、完善内部控制体系的高度，于2002年成立“事后监督中心”，把事后监督业务从会计核算部门独立出来，实现对会计核算的外部监督和管理。事后监督成立以来，积极探索监督模式，认真履行监督职能，在防范资金风险并促进操作规范方面取得了显著的成效，同时也存在着一些问题。

（一）目前人民银行事后监督的管理体制

根据2004年7月颁布的《中国人民银行事后监督中心工作规程》的要求，各地市中心支行相继设立了独立的事后监督中心，对所在行会计、发行、国库、外汇等部门的会计核算业务进行事后监督。按照《中国人民银行事后监督中心工作规程》的规定，事后监督中心直接对主管行长负责，不实行垂直管理，使事后监督在管理体制上没有形成自上而下的领导，业务上仅接受上级业务部门的指导。这种管理体制在一定程度上体现了事后监督中心的独立性，有利于各级行集中精力做好本级事后监督工作，更有利于强化本级的工作责任，作为改革设计的初衷，其出发点是正确的。但实践中利弊相较，实行这种体制的不利之处日益明显。一是不利于统一领导，容易形成管理指导的“真空层”。二是不利于业务协调，容易形成仲裁落实的“阻塞层”。三是不利于监督信息传导，容易形成政策法规、核算制度及监督反馈传递的“脱节层”。四是不利于对监督质量的检查考核，容易出现人行系统工作考核的“断裂层”。

（二）人民银行事后监督制度建设的现状

制度建设是事后监督工作的生命线，修订、完善制度对于事后监督工作来讲具有更加特殊的意义。只有建立内部管理制度，建立各项标准规范的事后监督工作规程，针对不同的业务特点，制订相应的监督实施细则，才能做到依规监督、遵章办事、规范运作，才能保证监督质量，提高监督效率，确保事后监督工作的正常运转。但是，人民银行的事后监督制度建设显得犹为滞后。一是各中支事后监督中心依据总行《中国人民银行会计事后监督办法》、《中国人民银行事后监督中心操作规程》，摸着石头过河、各有特色地运作了近两年。2005年底，总行根据实际情况，又颁发了《关于改进和加强事后监督工作的意见》，对存在的问题及今后方向提出了指导性意见。但这些文件规定还不够具体、细致，弹性较大，实施起来缺乏统一、规范的标准，使基层行在很多问题上无所适从。再加上《指导意见》出台后，《工作流程》尚未作相应修改，一些问题的协调和处理仍有难度，事后监督工作仍处于比较被动的地位。二是缺少一套合理有效的考核制度，导致监督结果大打折扣。所以，事后监督必须通过一系列的制度建设和措施的实施，使事后监督工作后台与各项业务的前台建立起完整的制度约束，不仅可以提高工作质量，而且能更加有效地防范案件的发生。

（三）人民银行事后监督业务的现状

1、事后监督概念的狭义性

为防范会计核算风险，会计内部控制体系引入了会计监督的概念，会计监督是通过对会计核算的整个过程进行全程监督，从而达到控制会计核算风险。会计监督又包括了事前、事中和事后监督，事后监督只是会计控制程序的最后一个环节，是在会计事项发生后，对会计凭证和资料进行全面监督，因而，目前事后监督概念所包括的监督内容和范围相对狭窄，如果仅从事后监督概念出发理解和开展人民银行内部监督业务，势必会影响监督业务职能的发挥，影响监督业务发展的空间和作用。

2、事后监督业务职能的局限性

根据《中国人民银行事后监督中心工作规程》（银办法[2004]159号，以下简称《规程》）及《中国人民银行办公厅关于改进和加强事后监督工作的意见》（银办函[2005]463号，以下简称《通知》）规定，事后监督是对会计、营业、国库、货币金银、外汇等部门的各项日常会计核算业务进行复审和检验。直接以人民银行各项会计核算业务为监督内容，会计集中检验和监控的趋势明显。这项规定明确了事后监督的基本职责是把好会计核算质量关，促进会计核算规范化，防范资金风险和其他风险。为事后监督部门顺利开展业务提供了制度保障，但监督内容和范围仍沿用了事后监督概念的狭义性，在一定程度上制约了事后监督职能的发挥。

一是没有突出事后监督的后台管理职能。《规程》确定的监督原理是对前台会计操作的全面复核，事后监督部门能够通过会计审核功能发现前台会计操作的风险。但是由于《规程》并没有赋予监督部门相应的管理职能，监督人员只能要求前台及时更正核算差错，却不能通过发现问题改进核算制度，对潜在的资金风险进行科学、系统的管理，也就达不到分散和控制风险的目的。

二是事后监督职能局限在会计控制程序内部。事后监督从会计核算部门独立出来，但事后监督的内容并没有本质性的改变，仍以会计凭证和资料监督为主，成为前台会计核算程序在不同部门之间的一种延续，事后监督部门却对事前、事中会计监督的状况无从了解，缺乏对会计核算全过程风险的识别、计量、监测和管理。

三是事后监督职能仍停留在合规监督的水平。《规程》规定的基本职能突出了事后监督部门合规监督的作用，提出了对会计核算合法性、合规性、准确性和完整性的监督要求，但我们知道，符合法律、规章、制度的会计核算并不能彻底规避风险，制度设计和控制程序设计的缺陷同样可能导致资金风险，也就是说，一笔要素齐全的凭证同样存在资金风险。因此，从内部控制体系发展的方向看，合规监督是一种较初级的管理模式，风险管理由于内涵广泛、针对性强、作用突出而被各国人民银行广泛地采用，人民银行应从更高的角度考虑并赋予事后监督部门风险管理的职能，真正发挥后台管理的作用。

3、事后监督业务的局限性

目前看监督部门与核算部门之间还没有从根本上理顺关系，在实际监督操作过程中还有不少问题需要解决：

一是对事后监督部门与业务部门承担风险的职责界定不清。从会计控制程序看，业务部门直接参与会计核算过程，是风险的直接承担部门，应对会计核算风险负有直接责任。事后监督部门不直接参与会计核算，业务重点应是发现、评估、监测和管理风险，是风险的间接承担部门。不明确两个部门的风险责任，容易对实际操作细节产生意见分歧，相互推卸责任，导致风险管理的真空。

二是现实的事后监督是一种被动的监督管理，不具备积极的管理职能。事后监督部门发现的资金风险实质上已经对机构造成了损失或损害，这种损失或损害是不可逆，是机构必须被动接受的，可见，单纯依靠事后监督部门的复核功能是不能独立完成风险控制和管理职能的。积极的监督和管理则不同，它更注重将风险管理内容和重心前移，将事前、事中和事后监督并重，以预防为主，及时发现风险，降低或尽量避免损失。

三是现实的事后监督是一种静态的监督管理，缺乏对会计核算过程动态的监督和管理。目前，事后监督部门主要是对会计凭证等会计资料进行非现场监督，会计核算信息是静态的，无法反映控制过程的风险。现场监督和延伸监督是动态监督的重要内容，只有开展以现场检查为主的动态监督才能够发现核算部门和延伸部门内控制度的执行情况和效率，实现监督和控制。

四是现实的事后监督强调了不同部门之间的外部监督，忽视了业务部门自身对内部风险的管理和控制。事后监督部门的独立，强调了外部监督的重要性，但由于管理体制不顺，核算部门对事后监督部门作用的认识不足，容易导致核算部门过份依赖事后监督的风险控制能力，忽视内部复核的监督作用，将风险控制重心后移，反而增强了内部风险发生的可能性。

4、内部风险认识的局限性

《规程》明确了事后监督的最终职责是防范会计核算的风险，但和人民银行业务有关的资金风险不仅仅表现为会计核算的风险。人民银行的风险包括了各种外部风险和内部风险，管理不当都可能造成资金风险和损失。目前，人民银行的外部风险多表现为与货币发行、外汇交易、支付系统、国库业务等有关的风险，具体包括外部不确定性产生的信用风险、市场风险、流动性风险、法律风险和信誉风险。内部风险则与会计核算部门、财务管理、科技等操作部门有关，具体表现为道德风险、操作风险、控制风险、系统性风险、信息管理等风险。此外，人民银行还要关注会计核算的延伸风险，清算机构、票递中心、代理行等外部机构不同程度地参与了人民银行的会计核算过程，这些机构内部管理不当同样会引发资金风险。

上述各种风险涉及了会计核算部门以外更多的业务部门和业务内容，仅对会计核算风险进行监督管理是不充分、不完善的，同时，随着人民银行业务的发展和完善，资金风险的表现形式也变得更加复杂、隐蔽和难于管理，人民银行应该有专职部门对各类资金风险进行系统、全面的管理和控制，通过专业化管理提高内部控制体系的管理效率和水平。

二、对人民银行事后监督发展的趋势设想

事后监督在人民银行内控体系中作用的不断显现，人民银行会计核算、国库会计核算数据集中的趋势也在加快,使事后监督的发展方向逐渐明朗，定位也更加明确，笔者认为，根据目前的现状，人民银行的事后监督中心应在充分发挥优势的情况下，从以下几方面进行完善，只有这样人民银行事后监督中心才有其长期存在的必要和价值，才符合改革设计者和决策者的初衷，更好地发挥其职能作用。

（一）完善系统工程。对于事后监督系统工程，应该包括制度的完善，人员素质，以及监督工具和方法等方面，主要有：

1、完善事后监督制度的建设。目前与人民银行事后监督相关的法规只有《中国人民银行事后监督中心工作规程》、《中国人民银行会计事后监督办法》和《中国人民银行国库会计监督办法》等几部很少的规章，没有形成完整系统的制度，致使事后监督中心的责权不明确，不能通过相应的考核、检查、通报等手段充分发挥有效的监督职能，因此需要加强此类规章的制定，完善内部控制制度，给事后监督提供良好的制度支持。再者，还应明确监督中心与会计主管部门及会计核算部门的关系和责任，并建立对监督和被监督工作考核、评价、奖惩及责任追究等机制。第三，事后监督中心内部还要建立包括资料交接、业务监督、日志登记、差错反馈和整改、重大问题报告、监督情况报告以及档案管理、人员管理等方面内控制度，并管理和实施。

2、加强事后监督队伍的建设。建立事后监督人力资源信息库，确立人力资源培养建设计划和长远发展规划，首先要选拔具有一定的会计工作经验，熟悉相关的政策法规及各项业务规章制度，具有检查和分析问题能力的工作人员充实到事后监督队伍中去；再就是采取多种形式加强现有监督人员的素质培养，建设一支业务精、能力强、素质全、重责任的监督队伍。

3、完善事后监督手段。有效的计算机监督系统应充分考虑事后监督职责、特点和要求，增强系统的可操作性、可鉴别性、可控制性、可统计性和稳定性，尽量减少重复劳动，提高工作效率。针对目前国库会计核算的监督还处于手工监督阶段，人总行应尽快开发研制国库会计核算监督系统，通过科技手段，提高监督工作的技术含量和工作效率。同时，还要赋予事后监督中心必要的现场监督的职权，通过各种现场核查手段，发现问题，杜绝各类风险，弥补非现场监督的不足。

（二）加强人民银行事后监督的分析工作

会计监督不仅要控制操作风险，更重要的是防微杜渐，实现监督分析预警，使监督中心成为资金运动的“观测站”和“预警站”。实现事后监督从简单操作型的孤立、静态的复审向智能型的连贯监督预警转变。重点建立风险分类预警制度，对监督中发现的各类风险进行识别，鉴定分析，追根索源，分析产生问题的深层原因，预测风险发生的可能性，以对症下药。针对不同的风险类别，分别提出针对性的解决意见和建议。

1、如是操作失误造成风险，应建议追究相关人员的责任，举一反三，引以为戒，严格执行各项规章制度；

2、如属重大会计事项未经审批而发生资金移动，则是内部控制不到位，应建议强化内控；

3、如属制度或系统程序设计本身的问题，则要分析是业务发展使制度滞后还是制度本身不符合实际、操作性不强等问题，则应该建议与时俱进完善制度。

针对不同的情况，向相关部门发出预警信息，向行领导和上级主管部门提出合理建议，必将对人行核算业务质量的提高、资金的安全，信息调研工，做出更大的贡献。

（三）构建长效机制

1、建立考核通报机制。首先实行事后监督目标考核奖惩机制。结合工作实际，对各岗位工作职责履行、遵守规章制度、监督差错量等情况综合纳入考评内容中，建立完善的目标考核指标体系。其次，实行日常业务量和差错量统计。每月，根据事后监督登记簿记载事项，向被监督的业务部门下发会计事后监督分析报告；每季，对监督情况进行通报；每年，对认真执行规章制度、差错率低、成绩显著的核算单位，通报表扬；对考核不合格的单位，通报批评。通过该机制的建立，可以充分发挥事后监督对被监督单位的制约、控制以及威慑作用，有效促进会计核算质量的全面提高和内部会计管理的全面加强，为会计核算“零差错”、“零风险”目标的实现发挥积极作用。

2、建立协调配合机制。事后监督作用的发挥本身就不是孤立的，它需要所涉及的所有部门的通力协作与配合。会计管理部门的统一协调、制度规范，核算部门的积极改错与纠违，科技部门的技术支持，货币信贷管理部门的信贷政策支持等，都会是事后监督工作更及时、更有效地发挥出其应有的作用。所以要重视同级会计主管部门的地位和作用，防止政出多门，相互推诿；建立联系会议制度，定期召开联席会议，及时通报有关信息，研究解决工作中的新情况和新问题，理顺监督与被监督单位之间的关系，促进监督与被监督工作协调发展。解决好监督与被监督的矛盾，也有利于提高会计核算质量和有效防范化解会计核算风险。

3、建立考核奖惩机制。通过严格、规范的考核办法，定期对事后业务监督人员的监督质量和效果等进行检查考核，为实现奖惩兑现及责任追究制度提供依据。对不认真履行岗位职责，不严格按章操作，导致重大核算差错、事故及风险案件没有及时监督发现的，依据后果影响等进行惩罚。

4、建立预警机制。监督中心对被监督单位存在问题的影响性、风险性等进行分类，做出风险检测预警，及时报告有关领导，反馈相关部门，强化事前、事中的风险防范，实现事前、事中和事后的整体联动效应。

5、建立相关各部门之间的信息交流和共享制度。事后监督中心要加强与被监督部门及内审、纪检监察部门乃至货币信贷等职能部门的沟通、协调和信息共享。加强与相关部门的横向联系和沟通是顺利开展工作的重要保证，本着一切有利于工作开展为原则，与相关部门建立并保持良好的沟通渠道；各部门在认真履行职能的过程中产生的工作信息要及时通过信息平台通报和交换，以实现有效资源的合理整合，逐步建立起各职能部门参与，各监督检查部门合作协调，各被监督单位积极反馈，相互配合，相互促进，资源共享，信息共享的工作机制。

（四）创新监督模式

1、计算机识别监督模式。即在计算机监督系统中设置识别参数，将凭证信息扫描输入计算机与各种参数进行比对鉴别。该模式具有识别印鉴及签字字模真伪，字迹有无涂改，金额大小写是否一致，存贷款利率及账户参数设置、修改是否正确，利息计算是否正确等自动报警功能。

2、影像传输实时监督模式。即将辖内各被监督单位当日业务凭证实时扫描，生成影像资料，传递到监督中心，经过监督系统对影像资料的审查、分析、校验、比对，达到实时监督，重点防范的目的。同时运用网络化的监督手段，提高计算机系统监督的效率，减少人工审核带来的人为失误。

3、监督系统自动分析模式。开发提高计算机监督系统的分析功能，使其能够充分调用原始数据库内的数据进行系统的监督结果分析，为提高核算质量、加强风险防范提供更科学、更准确的依据，更有效地发挥事后监督“防火墙”作用。

4、同级外部监督模式。即在县级支行选派专职事后监督员，适时对该行的各项会计核算业务实施事后监督职责，以保证事后监督的时效性和全面性。

5、事后监督与现场监督相结合模式：缺少经常性的监督，容易产生发现和纠正业务差错的盲点；缺少及时性监督，必然延误业务纠错时机。事后监督工作应将非现场监督与现场监督紧密地结合起来，以利于及时发现问题并及时纠正。监督人员也可依据被监督部门制定的有关业务制度、规定，开展适当、适量的现场监督，作为非现场监督的有益补充。通过不同的监督方式，及时发现违规、防范化解风险的作用。

6、监督关口前移模式。即在各被监督单位设立专职事后监督岗，指定专人负责适时监督，以便及时发现问题，堵塞漏洞，防范风险。该模式突破了传统事后监督的局限性，弥补了非现场监督的不足，实现了事后监督关口前移和监督链条的完整，更好地发挥事后监督的威慑力。

三、需要解决的问题

（一）健全内控制度，夯实业务基础。严格规范的制度是作好各项工作的保证，为确保事后监督工作的有效性，制度建设要体现多角度和多方面，确保制度的针对性、可操作性和权威性。首先，从上至下建立同意操作规程，有一个规定标准的范本，监督工作目标更加明确，在一定程度上避免监督工作的盲目性。其次，在事后监督中心内部建立明确的岗位责任制，监督质量检查制，以确保工作质量；与此同时，建立对前台业务质量考核制，以促进其规范减少差错，提高工作质量。通过一系列的制度建设和措施的实施，使事后监督工作后台与各项业务的前台建立起完整的约束，不仅可以提高工作质量，而且能更加有效地防范案件的发生。

（二）明确职能权责，构筑全方位监督机制。一是建议设立总行级事后监督业务的管理部门，不免业务知道的多头性，明确事后监督职责，理顺横向、纵向的管理关系，建立统一的事后监督工作模式。二是切实建立一个组织体系上具有超脱性、管理模式上具有严密性、信息反馈上具有快速性的事后监督工作体系，以确保事后监督有序、高效开展。三是明确与内审、监察部门的协调联系机制，实现资源共享，整合监督力量，形成良好的内部监督机制。

（三）开发影像和网络技术，助推事后监督工作。建议开发会计集中核算凭证影像管理系统，使核算中心联行柜操作员能对支付往账及时地逐笔核对和审核，从而不再是盲目地录入复核信息，强化了人民银行集中会计核算的事中控制随着数据集中的趋势，会计核算数据集中到城市处理中心后，在原始核算资料的传递和档案保管上参照“票据截留”的思路，引入“核算资料截留”的概念，用影像和网络技术提高传递效率和事后监督时效，以适应数核算据集中和资金高速划转上风险控制的需要。该系统能够在会计核算与事后监督工作中的事中控制、事后监督、辖内查询查复、档案远程调阅以及核算数据统计等方面发挥积极作用，加大了会计集中核算的风险控制力度，极大地提高了事后监督时效，对会计集中核算系统和事后监督系统形成了有益的补充。

（四）增强防范意识，加强调查研究工作。事后监督的根本目的，是通过防范操作风险，来防范和化解资金风险。事后监督不仅仅是对业务流程监控的最后一道防线，还应该加强对监督结果的研究，根据不同的差错类型，有针对性地提出改进建议和意见。同时，事后监督部门应当不断总结实践经验，调查研究问题的规律，逐步探索适合人民银行业务实际的风险评估方法，对有关部门开展以防范风险为基础的事后监督。

参考文献

1.《基层人民银行事后监督存在的问题及建议》《金融理论与实践》2006年第5期

2.《人民银行事后监督的有效途径》《金融研究》2007年第8期