深化农村信用社改革，提高农村金融服务水平

内 容 摘 要

我国农村信用合作社的体制改革模式众说纷纭、难以定论。本文针对农村信用合作社运作过程中存在的主要问题，根据国家有关指导方针与政策，在阐述了深化农村信用社改革的重要意义的基础上，认为农村信用合作社的体制改革不能搞“一刀切”，应从当地实际出发，提出了股份合作制的方式，并切实加强农村信用社从业人员的队伍建设和制度建设。

关键词：农村信用合作社 模式选择 管理体制改革

目录

提升农村金融服务水平2

一、当前农村信用社存在的问题2

1、农村信用社体制跟不上农村金融业发展的需要2

2、农村信用社从业人员素质不高3

3、农村信用社营业效果不够理想3

二、深化农村信用社改革的重要意义4

1、适应市场经济发展的需要4

2、适应加入WTO的需要4

3、提高为“三农”服务水平的需要5

三、深化农村信用社改革的目标和原则5

四、深化农村信用社改革的主要措施6

1、建立股份合作制6

2、建立健全监督管理和激励机制7

3、加强业务培训，提高从业人员素质8

4、制定优惠政策，吸纳存储9

5、大宣传，提高农村信用社的公信力10

深化农村信用社改革

提升农村金融服务水平

农村信用社是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。新中国成立以来，农村信用社在帮助农民解决生产生活困难方面起了较大作用。随着市场经济发展，政治经济体制改革的不断深入，农村信用社在为“三农”服务的过程中，出现了不少新情况、新问题。为提高农村信用社服务水平，更好地为“三农”服务，必须按照中央的有关方针政策，不断改进信贷服务，提升农村金融服务水平。

一、当前农村信用社存在的问题

农村信用社“多病身子扛重活”，难担服务“三农”重任。主要表现在如下几方面：

1、农村信用社体制跟不上农村金融业发展的需要

合作化没有实质性恢复，“官办”也没有根本性改变，产权不清，法人治理结构不完善，股东权责不明，风险责任未落实，自我发展、自我约束机制没有形成。内部行业管理形成一种上下主管关系，基层社（联社）似乎成了上级联社（行业管理办）的分支机构。这与法人治理原则不符，也违背合作制原则，而现实中确如此，各级联社（行业管理办）都可规定基层信用社贷款、费用审批权，基层信用社（联社）的人事聘免权、人员进出权等都掌握在上级联社或行业管理办手中，这些权力的上收剥夺了信用社的经营自主权，实质上严重偏离合作制。服务方式和服务手段陈旧，不适应农村经济发展的需要，农民“贷款难”的问题比较突出。从信用社的操作情况看，群众在信用社的入股是名义股金，实质是一种变相存款，且入股额度小，难使“入股社员”真正关心农村信用社的生存与发展。按入股“风险共担、利益共享”的原则，有些亏损信用社的社员不仅不能分红利，且要承担亏损风险，现实中经营亏损了的信用社照样要按时给社员“分红分利”，如不按期“分红”，老百姓就不理解，就会吵闹。可见我国农村信用社虽然喊了这么多年合作制，但群众还是未能搞清什么是“社员”，什么是“股金”的含义。更何况我们有部分信用社未能落实“入股社员贷款优先、贷款利率优惠”的规定，使农村信用社这种名义上的股金也来源不足，报表上所有者权益栏的数额难有大的增加。

2、农村信用社从业人员素质不高

农村信用合作社的效益不高，与自身的人才素质有关。长期以来，由于农信社行业管理的若即若离，没有专门的管理机构，行业管理组织的不到位，导致当前农信社人才匮乏。人员的进入存在严重的近亲繁殖。同时因人才输入上的断档，造成农信社整体素质低下，高素质的人才严重缺乏。面对激烈的行业竞争，农信社在飞速发展的新时期愈来愈落伍了。据调查，某县信用社“脱钩”以来人员数量没有随着业务量增长而增加，能干事的人，一人干2-3人的工作，不会干事的人，连财务报表都不做，更谈不上熟悉操作电脑；在从业人员中，大专文化程度以上的不足20%。有相当部分同志没有会计证，具有会计师以上的不足2%。有些人工作作风不佳，对顾客不热情，责任心不强。有些信用社负责人威信不高，执行制度不力，下属员工迟到早退现象时有发生。有些信用社负责人没有根据当地实际，制定切实可行内务管理制度，行业自律体系和监管措施有待于进一步完善，一些信用社因缺乏有效管理和监督，业务经营陷入恶性循环。

3、农村信用社营业效果不够理想

资金来源渠道狭窄，欠发达地区农村信用社资金力量尤为薄弱，难以满足农村经济发展的需要，经营状况不佳。据资料显示，全国农村信用社2001年底不良贷款5290亿元，占比已达44%；有58%的信用社资不抵债，资不抵债的金额为161亿元。从韶边县农村信用社调查数字看，社员信贷款总量逐年下降，农村信用社的服务对象已不仅限于入股社员。比如，信贷投放上就再不是以贷给社员的小额信用贷款为主，涉及非社员的范围越来越广。韶边县农村信用社统计资料表明，真正贷给入股社员（这里暂不论其是否是合作制意义上的真正入股社员）的贷款额度或所占贷款总额比例，从2000年至2003年情况看是递减趋势（见下表）：

 单位：万元

项 目

2000年

2001年

2002年

2003年

贷款总额

38216

39253

46732

53543

社员贷款额

11872

11535

10810

9780

社员贷款占贷款总额比例

31.06%

29.38%

23.13%

18.26%

 资料来源：韶边县信用联社《2000年至2003年〈农村信用联社信贷现金统计表〉》。

二、深化农村信用社改革的重要意义

近几年，各地农村信用社按照中央的要求，在体制改革方面进行了积极探索，都取得了明显成效，使农村信用社成为联系广大农民的金融纽带。但是，农村信用社的产权归属、管理体制等问题一直没有很好解决。党的十六大提出，要全面建设小康社会。实现这一目标，最繁重、最艰巨的任务在农村、在农民。当前，我国农业和农村经济正处在新的发展阶段，农村信用社作为联系广大农民的金融纽带，必须适应这一新情况、新特点、新要求，深化改革，进一步增强为“三农”服务的功能，提高服务水平，促进城乡经济协调发展。

1、适应市场经济发展的需要

市场经济就是法制经济，农村信用合作也是一个市场，要使农村信用合作社能够健康、持续和快步发展，就必须按照市场经济发展的要求，加强农村信用合作社的法制建设。因此，很有必要针对农村信用合作社存在的制度不健全、不完善、执行不到位等现象，进行整改，加强自身制度建设。如建立健全股东代表大会制度、董事会制度、监事会制度、竞争上岗和公开选拔干部制度、绩效考核评定制度等等，努力实现制度化、规范化、科学化，避免用人不当、管理不严、责任心不强的现象再次发生，确保农村信用合作社的各项工作走向健康、正常、规范的发展道路。

2、适应加入WTO的需要

随着市场经济体制不断完善和中国加入世界贸易组织，中国经济逐步融入世界之中，将实现经济全球化。这就要求无论是自然人或法人及社会各种组织，必须遵守市场规则、WTO规则，按经济规律、市场规律办事，意味着政府职能要有较大转变。农村信用社在这种形势下，再由政府来实行统一模式、从上至下如现有国有商业银行体制的改革，明显不符合市场经济规律。如果这样，那只能是国家又自找一个袍袱，最终解铃还须系铃人，由国家来解决。同时，又因目前开放金融市场，我国的金融机构繁多，尤其是国有商业银行已有不少，农村信用合作社如果不改革，就难以在越来越激烈的市场竞争中站稳脚根。比如，邮政储蓄就在不断吸纳农资，以致农村资金“体外循环”。外国也在上海开设银行，这无疑又给农村信用合作社的信贷工作增加了竞争对手和新的压力。可见，按照市场经济和WTO的有关规则进行改革，是农村信用合作社走出困境，提升竞争力的必由之路。

3、提高为“三农”服务水平的需要

农村信用社问题，不是一个单纯的金融问题，而是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局的重要问题。要从支持农村经济发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识深化农村信用社改革的重要性；从完善农村金融服务体系、改善农村金融服务的现实需要，充分认识深化农村信用社改革的必要性；从促进农村信用社自身健康发展，更好地为“三农”提供金融服务的角度，充分认识深化农村信用社改革的紧迫性。

三、深化农村信用社改革的目标和原则

农村信用社的改革，首先要明确改革方向。中央明确指出：“农村信用社改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务的合作性金融组织。”同时规定“在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的农村信用社，经整顿后可合并组建农村合作商业银行”。由此可见，对于农村信用社的改革，国家政策给予的是以合作制规范为主和结合实际情况考虑多种模式，不搞“一刀切”。乳源是少数民族自治县，结合乳源的实际，笔者认为必须改革的重点，一是以法为单位，因地制宜，分类指导，改革信用社的产权制度。真正解决农村信用社“由谁出资、由谁管理、出了问题由谁负责”的问题，形成“资本自聚、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。二是要明确改革目标，针对农村信用业存在的问题，完善管理体制，提高农村金融服务水平，提高金融服务的效率，促进少数民族地区的经济发展。

农村信用合作社改革的原则和基本思路是，坚持发展至上，顺应市场规律，把握功能定位，突出管理创新，确保平稳过渡，服务“三农”。农信社改革的总体要求是：明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责。明晰产权关系是深化农村信用社改革的关键。我国农村信用社的产权关系长期以来一直没有得到很好解决，使得农村信用社在金融风险化解、经营管理改善等方面缺乏有力的组织基础和制度基础。改革产权制度就是要根据不同地区情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，因地制宜，分类指导。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制。对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。通过深化改革，使农村信用社真正成为自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的独立的市场主体。

四、深化农村信用社改革的主要措施

1、建立股份合作制

股份合作制是劳动群众自愿组合，并以资金、实物、技术等作为股份形式投入，在财产按份共有的基础上，实行集体经营、民主管理，提留一定比例公共积累，实行按劳分配与按股分红相结合的经济制度。这种企业制度保持了股份制企业筹集资金、按股分红和经营管理方面的合理内核，吸收了社员参加劳动、按劳分配和提取公共积累等合作制的基本内核，是集股份制与合作制优点于一体的新型经济组织形式。这里讲的股份合作制，既不是传统意义上的合作制，也不是现代意义上的股份制，而是合作制与股份制合二为一的模式。合作制的特点是“社员入股、一人一票、服务社员”，适合于分散、弱小的个体劳动者的经济互助，是一种劳动的联合；股份制特点是“大股控权、一股一票、商业经营”，适合于市场经济发达、商业化程度高的地区，是一种资本的联合。为保证农信社不偏离服务“三农”的目标，建立有效的外部约束和自我发展机制，既实现追求一定盈利和为社员服务并举的双重目标，又适应地方经济发展，“股份+合作”制作为一种以合作制为基础，同时吸收股份制精华的产权制度，不失为一种很好的金融产权模式。一是股份合作制可以营造一个缓冲地带，延缓和阻止更多的风险发生。信用社经营50多年了，累积的风险较多，想一下子化解难度很大，必须有一个过程来逐步消化。二是股份合作制通过设置资格股和投资股，能扩大股本来源范围，有利于扩大资本实力。三是股份合作制可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会群体的利益，充分体现大多数人股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理结构上有效防止被少数人、大股东控制的可能，并确保改制后的农信社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展目标。四是股份合作制能有效避免农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业如农业发展带来的负面影响，最有可能体现为“三农”服务的基本方向，因而对中国的部分农村地区而言，是一种可行的金融制度。五是股份合作制由于员工股在其中也占有一定比例，员工利益与经营成果直接挂钩，员工对经营成果更为关注，对经营管理层的工作能造成更大压力，有助于建立有效的激励机制和监督机制。

2、建立健全监督管理和激励机制

实施股份合作制，首先要建立健全监督管理体制。一要建立股东代表大会制度。股东代表大会原则上实行半年或一年召开一次，必要时可以召开临时会议，明确界定股东各项基本权益和决策事项，制定科学合理的议事规则与工作流程，以保障股东和股东代表的合法权益。二要建立完善的董事会制度，确保经营决策的科学性。由农村信用社股东代表大会投票产生农村信用社董事会。董事会是农村信用社的决策机构，成员为一定数量的奇数人选，其中外部董事应保持相应的比例（如30%以上），有条件的还应建立外部董事制度，聘请1-2名独立董事。正副董事长由股东代表联合提名，董事会选举产生。董事长为法人代表，主持董事会工作。董事会每季至少召集一次全体会议，加强对信用社发展战略和重大问题的研究和决策。三要建立有效的监事会制度，强化监事会监督能力。由股东代表大会选举产生农村信用社监事会。新的监事会由一定数量的奇数人选构成，职工监事不得超过30%的比例，董事会成员、高级管理人员及财务负责人不得兼任监事，监事长由监事会选举产生。监事会负责对信用社经营管理、财务成果进行监督，有条件的可设立1-2名独立监事。要通过建立内容透明、程序公开的工作流程和评估机制来强化监事会的职能发挥，要对监事会的职责、工作机制、组织结构、人员构成、监督手段等进行全面规范，放手让监事会依法履行职责，加强对信用社财务、经营等事项的监督，密切关注信用社经营情况，广泛听取和收集社员股东的要求、意见和建议，发现异常情况和董事会与高层违法、违规行为及时做出相应的处理。四要建立委托代理管理制度，实现所有权与经营权的分离。统一法人后的县（市）农村信用社是由多个股东分别入股组建的金融机构，由于微观主体的广泛性以及经营金融业务的专业性，决定了农村信用社应该交由专门的金融专业技术人员经营管理，实现财产所有权与实际支配控制权分离。因此，要建立委托代理管理制度，实现所有权和经营权的分离。农村信用社主任由董事长提名并由董事会聘任，对董事会负责，按规定权限执行董事会的决策，不得决定超出董事会授权的重大事项。农村信用社经营班子由3-5人组成，成员由董事长提名，董事会聘任或解聘。董事会要明确经营管理目标，落实奖惩措施，定期考核，综合治理，对经营班子在任职期间因决策失误、监督不力、经营过错等工作造成大的金融风险或在任期内不能完成目标，要进行责任追究并解聘，重新聘任经营班子。

在信用合作社的业绩考核和员工管理方面，要建立健全激励机制。通过竞争上岗和公开招考的方式，重新组合，做到“精简、高效”。要进一步完善用人机制和员工考核体系，把员工的工作业绩和业务素质结合起来，体现员工优胜劣汰、能进能出、干部公开竞聘、能上能下的用人机制，充分发挥人的潜能。完善工资激励机制，拉开分配差距，建立岗位管理与工资管理体系，测定分设类别和员工工资分配档次，制定考核兑现办法，真正做到优奖劣罚，“增资靠效益，奖励靠贡献”，自觉把追求个人利益转化为提高单位效益上来。

3、加强业务培训，提高从业人员素质

加强农村信用合作社从业人员的业务培训，是提升农信作社服务效率、服务质量的前提和基础。因此，必须采取有效措施，切实提升农信社从业人员的政治思想素质和业务素质。一要建立健全学习制度，明确每月有一个学习日，在组织好集中学习的基础上，引导干部职工充分利用业余时间，加强学习，把认真自学与搞好工作有机结合起来，做到学习和工作互相促进。二要采取选送培训的方式，分期分批选送部份同志到省市院校培训，以提升农信社从业人员的整体素质，为搞好工作打下人才智力基础。三要鼓励学习，对利用业余时间参加函授学习，并取得好成绩的同志，要给予一定的助学奖励，引导员工重视学习，形成爱学习、尊重知识的良好氛围。

4、制定优惠政策，吸纳存储

农村信用合作社，在过去几年的市场竞争中，之所以竞争力有弱化的现象，其中一个重要原因是，在农村金融体制改革过程中，农村信用合作社没有得到类似邮政储蓄的政策扶持，以致农村资金“体外循环”。因此，深化农村信用合作社改革时，必须净化农村金融市场，引导农村资金“体内循环”。一是明确金融机构设置的区域范围。可规定中行、建行设至地市级以上城市，工行可设至经济总量较大的县城，农业银行设至经济状况较好的乡镇；二是改革邮政储蓄。有二种方案备选：（１）撤销县以下邮政储蓄网点，业务并入当地农行或信用社；（２）取消对邮政储蓄转存款的利率优惠。人民银行接受的邮政储蓄存款，按照对其它商业银行转存款同档次利率执行，遏制邮储资金增长过快的势头。三是改进邮储资金管理。对邮储转存资金以地市为单位，由人民银行转贷给农行或信用社，同时允许邮储资金就地同农业银行、农村信用社自由拆借，允许委托县以下银行机构发放委托贷款等。由此，促使农村资金最大程度地用于支持农村经济发展。

在深化农村信用合作社改革过程中，还要给予相应的政策扶持，主要包括：（１）减免税收。可通过颁布《合作金融法》，界定信用社为“公益法人”，免其营业税、所得税等一切税赋，或区别信用社盈亏状况或区别其贷款种类，给予一定时期、额度的税赋减免。对１９８６年开征营业税、所得税等税种以来农村信用社累计交纳的税金分三年左右的时间返还给农村信用社；（２）减少存款准备金。最终目标是取消对信用社的存款准备金的要求，可从降低存款准备金率做起，逐步实现，促使增加营运资金；（３）放松利率管制。在农村信用合作社浮动利率试点取得阶段性成果并积累相当经验的基础上，可考虑在更大范围内推广。对暂不具备条件的地区，可给县联社更大的利率决定权，以此增强信用社综合营运能力，加大对民间借贷的替代。三要加强对信用社的监管。尽快出台《合作金融法》、《合作金融监管条例》；在银监会下设立农信社管理总局及其系统，县级农村信用社要具体承担业务监管、员工进出、技能培训、考核奖惩等工作。以此，使农村信用社在规范经营、健康发展的同时，更好地发挥好对农村经济的主体支持作用。

5、大宣传，提高农村信用社的公信力

国务院已经在北京召开了深化农村信用社改革试点工作座谈会，确定8个省（市）的农村信用社改革试点工作正式启动。总体要求是“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”。将农村信用社的管理交由省级政府负责，主要考虑农村信用社是地方性金融机构，是农村经济的重要组成部分，地方政府有责任对之进行管理和支持，并且，这样做有利于落实管理责任，充分发挥地方政府的作用，有利于规范农村金融市场秩序，切实打击各类逃废债行为，以维护农村金融和社会稳定。

然而，恰恰是“地方政府负责”这句话，令一些农民兄弟产生了误解。为什么呢？因为过去清理“三金三乱”的事人们还记忆犹新。农民兄弟这种“一朝被蛇咬，十年怕草绳”的心境是完全可以理解的。因此，农信社和各级地方政府部门一定要加大对农民兄弟的宣传力度，使其对这次农村信用社的改革有一个全面、深入的了解和认识，既不能跟过去清理“三金三乱”作简单类比，更不能断章取义而曲解改革的本质含义。比如，“地方政府负责”这一含义，试点方案中明确指出，省级政府应按照政企分开原则依法管理农村信用社，不干预信用社的具体业务经营活动，不能把对农村信用社的管理权下放到地（市）和县、乡政府。与此同时，银监会及其派出机构要依法加强对农村信用社的监管，农信社自主经营、自我约束等。建议地方政府有关部门、金融监管部门和信用社自身，要迅速行动起来，并协同做好宣传工作，走村入户，到田间地头向农民兄弟宣传和解释，同时制定相应的应对措施，以确保改革试点的顺利进行。特别是在过去“三金三乱”的一些重点地区更要加大宣传力度，让群众了解农村信用社改革的重要性和必要性，避免产生新的误解。

资 料 来 源

1、蒋纲要，《按合作制重新规范农村信用社体制的难点与对策》。北京三七二一科技有限公司，://.ahls.com.cn/hy/xhlt1.htm - 37.8k。2003年版。

2、冯静生，《农村金融服务体系的问题与建议》。《中国经济时报》，2003年8月25日。

3、《国务院关于农村金融体制改革的决定》，[国发（1996）33号]。颁布日期:　 1996-8-22

中国福建,泉州农村信息网. ://.qzagri.gov.cn/fldetail.asp?ID=95

4、冯臻恬，《对农村信用社实行股份合作制的分析与思考》。《中国农村信用合作》，2003年第12期。

5、何广文等，《农村信用社制度创新模式评析》。《中国农村经济》，2003年第10期。

6、陈徐，《农信社改革不能忽视对农民的宣传》。《金融时报》，2003-9-