我国近期实施积极财政政策的研究

我国近期实施积极财政政策的研究

【摘要】1998年，我国经济在多种因素的共同作用下全面进入了疲软、通货紧缩和买方市场同时并存的局面。政府为了应对这种增缩调整的形势，适时提出并果断地实施了积极财政政策。在这近6年的时间里，取得了很大成绩，但也存在不少隐患。本文从我国实施积极财政政策的背景、我国积极财政政策的内涵及特点、实施积极财政政策必要性、实施积极财政政策的绩效、实行积极财政政策的扩张余地、以及下一步继续实施积极财政政策的措施六个方面进行深入阐述，在审慎评析的基础上认为我国短期内仍需继续实施积极财政政策，以最大限度地发挥其功效，避免功亏一篑。而从长远来看应逐步实现稳固平衡的公共财政，最终实现积极财政政策向稳固平衡的财政政策转移。

【关键词】积极财政政策 必要性 绩效 措施

目录

我国近期实施积极财政政策的研究1

一、我国实施积极财政政策的背景2

二、我国积极财政政策的内涵及特点2

1．扩大赤字，增支也增税2

2．立足长远，调整结构，深化改革3

3．短期杠杆，化解风险3

三、实施积极财政政策必要性3

1．实行积极的财政政策是当前国民经济稳定增长的必要保证3

2．加快结构调整、实现经济长期稳定发展需要财政政策的大力配合5

四、实施积极财政政策的绩效5

1．积极财政政策所取得的积极效果5

①增发国债，拉动投资，抑制了经济进一步下滑的势头，稳定了经济增长6

②积极支持国企脱困，加强社会保障，维护国家稳定6

③加强了经济总量和结构调整，积极推进了“两个转变”7

2．积极财政政策所存在的消极隐患7

①国债规模不断扩大，潜在风险增加7

②国债投资效率不高，没有从根本上带动民间投资，形成经济增长的合力8

③有激发通货膨胀的可能8

五、实行积极财政政策的扩张余地8

1．我国目前债务和赤字规模扩大仍属可承受范围，引发政府债务危机的疑虑尚无必要9

2．财政赤字和国债规模的扩大不会间接引起通胀风险9

3．财政赤字和国债规模的扩大不会明显产生挤出效应9

六、下一步继续实施积极财政政策的措施10

1．进一步改善财政收支状况10

2．进一步发挥税收政策的职能11

3．优化国债结构12

2、《中国统计年鉴》.中国统计出版社。13

一、我国实施积极财政政策的背景

自从1995年我国经济成功地实现“软着陆”以来，国民经济基本进入了低通胀、高增长的良性运行区间之中，但随着改革的进一步深化和加速，一些体制内深层次的矛盾（如政治体制、行政方式、管理运行效率、经济结构、国企改革等）日渐突出，多年来经济上积淀的许多总量、结构问题依然存在而且不断积聚，再加上受东南亚金融危机的冲击，到了1997年底，我国经济出现了历史上从未有过的“商品相对过剩”的买方市场和轻度通货紧缩局面：物价大范围持续下跌（长达一年多的负增长）、经济增长速度下降、失业增加、有效需求不足（尤其是内需的不足）。1998年，我国经济在多种因素的共同作用下全面进入了疲软、通货紧缩和买方市场同时并存的局面，政府为了应对这种增缩调整（经济增速下滑、轻度通货紧缩和全面结构调整时期）的形势，适时提出并果断地实施了积极财政政策。

二、我国积极财政政策的内涵及特点

所谓“积极”原指正面的、肯定的、进取的意思。从这个意义来说，我国自改革开放以来，所执行的财政政策应该都是“积极”的，都是“放水养鱼、放权让利、藏富于民”的“积极”宽松的财政政策，财政从统收统支、全面统管，到收缩范围、实施“公共财政”都是旨在调动广大企业、人民的积极性、主动性和创造性。而我国近期实施的积极财政政策却不是完全从这个意义来讲的，它既不同于上述的放权让利的“积极”，又不同于西方经济学中所说的积极扩张性财政政策，它是由我国现阶段特殊的国际国内政治经济环境所决定的。其特点有以下几个方面：

1．扩大赤字，增支也增税

凯恩斯经济学中所说的积极扩展的财政政策主要是指以增加政府支出、减少税收的方法来扩大有效需求，解决就业问题。而我国政府所实施的积极财政政策主要是通过增发国债、扩大财政赤字、增加支出以满足政府投向公共基础建设领域和启动内需的需要。然而，同时非但没有减少税收收入，而且税收还有了很大的超常提高，这是此次积极财政政策的重要特征。

2．立足长远，调整结构，深化改革

此次积极财政政策主要是立足于经济的长远发展而采取的应变之策，是根据国家宏观经济发展的战略要求，对整个国民经济进行的战略调整。这又与西方的一般扩展性财政政策不同。1997年以后，我国经济基本结束了长期供给不足的“短缺”局面，由资源约束型转向需求约束型。这就意味着，我国在今后相当长的时期里将面临内需乏力、需求疲软的状态，这就必然迫使我们要从经济体制、运行机制上实现“两个转变”，从全局整体的角度出发调整经济结构。为此，积极财政政策一方面在增加税收、增强国家宏观调控能力，另一方面则以国家宏观战略为依托，将增加支出的范围限制在公共基础设施的建设领域和支持西部大开发等方面，尽可能避免重复建设、盲目投资的发生。同时也为深化经济体制改革、缓解社会矛盾营造了缓冲的空间。

3．短期杠杆，化解风险

这次积极财政政策的实施着眼于运用国家短期定向的资金投入来启动内需，带动民间投资的发展，以此发挥财政投融资的杠杆带动作用。同时调整经济结构，化解经济风险，尤其是金融风险。比如1998年增发的2700亿特别国债就是用来提高银行的资本充足率、促进金融体制改革、化解金融风险的有效措施，而且在增发国债的过程中也推进了利率市场化的改革进程。1999年又从财政资金中拿出数百亿元成立资产管理公司，以支持四大银行清理不良资产，改善大中型国有企业与银行之间的不良债务，促进国有企业改革。

三、实施积极财政政策必要性

自1992年以来，我国经济增长已连续7年下滑，GDP增幅从1992年的14.1％下降到1999年的7.1％左右。虽然由于经济增长方式的转变、亚洲金融危机等原因，使目前经济增速下降存在一定的合理性，但长时间的下降已产生许多社会、经济问题，如不扭转这种趋势会使问题解决起来更加困难。1998年下半年，我国实施了积极的财政政策，确保了国民经济的平稳增长，对抑制经济下滑起到了积极作用。

1．实行积极的财政政策是当前国民经济稳定增长的必要保证

财政政策的主要功能是通过预算的盈余或赤字、债务规模的缩小与扩大，与货币政策相互协调配合对市场经济自发形成的经济周期波动来进行“反周期”调控操作。当经济运行处于低谷阶段，必须采取扩张性政策，只要经济总体上还没进入自发性扩张阶段，扩张性调控政策的取向就不能改变。目前，我国市场有效需求不足、通货紧缩等问题制约着国民经济的稳定增长，为此国家连续几年实行了扩张性财政政策，工业生产实现平稳增长，企业库存减少，经济效益出现明显回升，外贸出口大幅度增长，物价下降趋势也出现缓解。但经济增长速度尚未进入稳定回升区间，1998年增发1000亿元建设国债并配合1000亿元银行贷款用于扩大内需，实现了当年经济的稳定增长，然而进入1999年，随着扩张性财政政策效应的逐步减弱，我国经济增长速度出现逐季回落，GDP增幅由1998年4季度的9％下降到1999年第1季度的8.3％、第2季度的7.1％、第3季度的7％。鉴于此，国家在1999年下半年又增发600亿元国债并采取了一些相关举措，第4季度经济增长速度的下滑势头得到初步抑制，但民间投资增幅依然不高，说明经济增长仍主要依靠财政投资力度的加大。因此中央决定继续执行积极的财政政策，续发长期国债支持基础设施建设和企业技术改造，继续执行好1999年出台的调整税收和收入分配政策以增加消费和出口，保证国民经济实现稳定增长。至于以后的财政政策取向如何，将取决于经济发展情况。如果我国经济增长速度明显回升，经济运行质量出现较大提高，就可以适当减小积极财政政策的力度，但从需求角度分析，继续实行积极的财政政策可能性较大。

保持财政投资力度是促进投资需求增长的主要力量。1998年以来财政投资主要集中在基础设施方面，这种投资主要作用于当期的经济增长，其产业拉动链条短、投资乘数较小，投资力度减弱马上会影响到经济发展速度，而且基础设施建设往往需要几年时间，因此，必须保持一定的投资力度。但是，国家投资力度的加大并没有将民间投资带动起来，1999年上半年集体投资和城乡个人投资分别增长3.2％、7.5％，不仅大大低于总投资的增长，而且也比1998年全年下降了5.7、1.7个百分点。在社会投资难以启动的情况下，投资增长就只有依靠财政投资保持一定规模。

加大财政支出是提高消费需求的重要因素。由于城乡居民收入增长幅度降低，下岗职工增多，人们对收入增长的预期降低，而住房、医疗、失业、保险改革的深入使居民储蓄的动机明显增强，导致消费倾向下降，消费市场疲软。当前启动需求最关键的是要完善社会保障体系，通过提供制度化的公共福利保障，稳定人们的预期，从而产生相对平稳的消费。而要完善社会保障体系，除企业及职工必须及时足额缴纳各项社会保险费用外，财政部门需要增加社会保障资金的预算安排，逐步提高社会保障支出的比重。同时，国家加大了财政政策直接启动消费需求的力度，1999年出台了提高城乡居民收入的措施，为此逐年增加了支出。此外，提高农民收入、加快农村电网等基础设施的改造以改善消费环境、加快城市化进程等问题都需要财政的大力支持。上述这些支出在短期内都不会出现减少趋势，所以，财政力度加大的方向不会发生明显转变。

2．加快结构调整、实现经济长期稳定发展需要财政政策的大力配合

我国这次经济增长速度的下降是由卖方市场转向买方市场、国内供需结构、产业结构矛盾突出的情况下发生的。治理通货紧缩，保持经济的长期稳定增长，必须在积极的财政货币政策配合下，加快产业结构调整。我国工业生产能力和产品过剩，多年来低水平重复建设造成产业、产品结构趋同，企业技术创新能力不高。对此，国家加大了产业结构调整和国有企业改革步伐，一方面按照市场需求，加强控制总量、兼并破产、减员增效的力度，而这就需要财政部门筹集资金确保国企下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的及时足额发放，持续增加核销破产及兼并企业过程中形成的银行呆坏帐准备金，为国有企业深化改革和发展创造必要条件。另一方面大力发展高新技术产业，加强传统产业的技术改造，这也需要财政信贷部门的大力配合。1999年国家拿出153亿为企业技改投资提供财政贴息，2000年继续支持企业技改贴息。同时从1999年开始对重点国有企业实行债转股，开始解决企业负债率过高的问题。此外，国家发挥财税政策的扶持作用，加强对高新技术企业、中小企业的扶持力度，在加大对中小企业金融扶持力度后，将支持建立中小企业信用担保体系，设立中小企业信用担保保险金。可见，今后几年，我国有继续实行扩张性财政政策的需要。

总之，目前推动经济增长的需求因素还不稳定，解决制约经济增长的体制和结构问题需要较长时间，我们要作好较长时期实行积极财政政策的准备，无论扩大需求，加强基础建设，还是发展高新技术产业，促进结构升级，进行国有经济的战略调整，都需要继续保持一定力度的财政政策和更加灵活的货币政策。但积极财政政策的力度可能会随着需求的平稳回升而逐步减弱。

四、实施积极财政政策的绩效

1．积极财政政策所取得的积极效果

从1998年我国实施积极财政政策以来，已有近6年的时间了，从效果来看，有以下几方面的积极作用：

①增发国债，拉动投资，抑制了经济进一步下滑的势头，稳定了经济增长

1997年以来受东南亚金融危机的冲击，我国出口大幅度下滑，从1997年出口增长21％下降到1998年的0.6％；同时受多年来重复建设、盲目投资所积淀的大量商品过剩，有效需求不足的影响，导致了国内投资不足、消费不足的矛盾日益加剧，致使国民经济全面下滑，GDP的增长速度逐年下降。而积极财政政策的实施使得经济下滑趋势得到遏制，据统计，通过增发国债，拉动投资所带来GDP增长，1998年为1.5％，1999年为2％，2000年为1.7％；工业增加值39570亿元，比上年增长9.9％；固定资产投资32619亿元，比上年增长9.3％；进出口总额4742亿美元，比上年增长31.5％，其中出口增额2492亿美元，增长27.8％，实现顺差241亿美元；物价也逐步回升，由1998年的－3.1％上升到2000年的0.6％。以上说明我国经济增长已经进入一个Ｕ型的底部稳中趋升的转折区。

②积极支持国企脱困，加强社会保障，维护国家稳定

我国的国有企业经过十几年的改革，目前到了一个关键的阶段，尤其是近几年攻坚脱困成了国有企业生存和发展的首要目标。为此，国家采取积极财政政策，改善国企发展的外部环境，扭转通货紧缩的趋势，提高了国企部分重点产品的出口退税率，鼓励企业到境外投资，严厉打击走私贩私，积极实施总量控制和结构调整，治理向企业乱收费、私摊派和乱罚款，成立资产管理公司实施债转股，加大国债技改贴息和破产兼并的力度。1999年将增发国债资金中的90亿元用于技改贷款贴息，据测算，仅此一项就带动和引导非政府部门投资1800亿元的技改投资，同时又停征了固定资产投资方向调节税，鼓励企业进行固定资产的更新换代，提高市场竞争力；纺织行业也提前一年完成了压锭1000万、分流120万员工的目标。1999年国有纺织企业实现利润9.5亿元，结束了长达6年的亏损，2000年全行业盈利290亿元，其中国有及国有控股企业实现利润67亿元。而财政为了解决好2100万下岗职工再就业问题，中央财政又补助地方资金800多亿元，使得1400多万下岗职工走上了新的就业岗位，维护了社会稳定。与此同时，中央还采取其他积极财政措施扩大国内消费需求。例如过去３年国家财政支出中用于社会保障累计支出1090亿元，抚恤和社会福利救济费累计支出553亿元，行政事业单位离退休费累计支出1065亿元，三者合计2627.6亿元，这些财政经费支出又带动和刺激了国内居民消费需求，仅过去2年全国城镇受益人口高达8400万人。实践证明，没有利益补偿机制，没有国家财政分摊改革的成本，中国社会就难以稳定，中国内需就难以扩大。

③加强了经济总量和结构调整，积极推进了“两个转变”

自从实施积极财政政策以来，通过探索使用经济、法律等间接手段加大了经济总量和结构的调整力度，推动了“两个转变”的进程。如：加大对农村基础设施和农村教育体系的投入，进一步减量优种，从而扩大农村市场的有效需求；通过防止新的重复建设和已淘汰的落后生产能力死灰复燃，加大关闭“五小”企业工作力度；通过债转股、减员增效等措施减轻了银行和国有企业的负担，促进了工业结构的调整，使得技术含量高、附加值大的高新技术产品得到快速发展，初步实现了３年扭亏脱困的目标，大多数国有大中型企业兼并重组以后，在国际资本市场上成功上市，基本上建立了现代企业制度，特别是一批大型企业和企业集团已经能够按照国际惯例进行国际竞争了。

2．积极财政政策所存在的消极隐患

①国债规模不断扩大，潜在风险增加

这几年持续增发国债，虽然从一定程度上抑制了经济的进一步下滑，但是它毕竟是对未来消费的一种透支，不可避免的内藏一定程度的风险，如果控制不当也会产生类似日本的“国债综合症”，甚至引发泡沫经济，给未来的经济增长造成更大的阻力。日本自70年代中期以来一直依靠增发国债，用赤字财政的方法推动经济增长，而当90年代初的国债投资泡沫破灭后，经济就陷入了长期衰退之中，至今仍无复苏的迹象。而我国，这几年的国债依存度和偿债率直线上升，国家财政的债务依存度1996年就已达到20.17％，超过国际公认的安全警戒线20％，1999年高达25.26％；中央财政国债依存度早在1995年就超过了50％，1999年高达60.15％，严重超过国际经验控制区间25％-30％的一倍以上，与发达国家相比，几乎高出日本、美国、英国的3至10倍；同时，中央财政偿债率从1986年的1.03％上升到1997年的43.07％再到1999年的48.01％，大大超出了国际安全警戒线8％-10％的区间，偿债高峰已经来临。如果从这个角度来看，继续增发国债的空间不大。而这些债务都是明债。我国正处在体制转轨时期，国有企业改革和国有银行商业化的进程、社会安全网的建立等等都存在着潜在的风险，如果控制不当，轻则出现偿债危机，重则出现社会动荡。因此，继续实施积极财政政策必须要慎重考虑国家债务和广大人民群众的承受能力。

②国债投资效率不高，没有从根本上带动民间投资，形成经济增长的合力

这几年积极财政政策所增发的国债对经济有很大的拉动作用。据统计，1998年、1999年和2000年对GDP的拉动贡献分别为1.5％、2％和1.7％。但从具体分析中可以看出，其效率和拉动作用远远没有发挥出来。1998年12月，据财政部驻35个省市的财政监察员对涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目进行检查的结果显示：其中有20多个项目存在不同程度的资金挪用和违规使用资金的现象，有10个项目前期准备不足，属于“三边工程”，有15个项目配套资金没有落实，工程无法竣工。

另一方面，政府投资仍然没有从根本上带动民间投资。1998年在国有经济固定资产投资增长22％的情况下，个体经济投资仅增长6.1％，集体经济投资则下降3.5％，民间投资供不应求仅增长8％；1999年全社会新增投资对国有投资高达90％。由此可见，政府投资比例过大，将挤出一定比例的民间投资，并且在一定程度上打压了民间资本的投资空间。然而民间资本的投资乘数要远大于政府投资，民间投资没有被激发出来最终会影响到整个社会资源的利用效率，这其中既有投资效率、管理等运作上的问题，也有体制转轨上的问题。一方面说明了投资中仍然存在漏损和挤出，另一方面也说明了积极财政政策的内在潜力远远没有发挥出来。同时也应注意到，政府大幅度增加固定资产的投资，可能会刺激重复建设的抬头；而反过来，建设项目总规模储备不足也有可能影响到固定资产投资增长的后劲。

③有激发通货膨胀的可能

目前积极财政政策所增加的赤字不是向银行透支造成的，虽然不会直接引发通货膨胀，但自1998年以来，为刺激内需而采取的积极财政政策使国债发行量以年均25％以上的速度迅速膨胀。一方面，目前我国财政的“两个比重”还比较低，政府需要支出资金的领域依然很大；另一方面，国际经济增长速度下滑加速，尤其是美国，原来不太景气的经济在遭受恐怖分子袭击后，前景更加暗淡，美元贬值和利率下降都给我国出口增长造成很大的压力，最终也会给人民币带来贬值的压力，这些都会在一定程度上刺激通货膨胀的发生。

五、实行积极财政政策的扩张余地

近年来，我国财政赤字持续扩大，国债发行累计余额已达到约8000亿元，继续实行积极的财政政策，债务和赤字规模还将有所扩大。从宏观经济学的一般理论出发，扩张财政支出、扩大赤字规模可能导致政府的偿债危机、引发通货膨胀、对私人投资产生挤出效应等问题。从我国目前的情况来看，发生这些危害的可能性不大。

1．我国目前债务和赤字规模扩大仍属可承受范围，引发政府债务危机的疑虑尚无必要

1994－1997年我国赤字规模分别为574.5、581.5、529.6、555.1亿元，1998年我国发行国债3891亿元，赤字规模960亿元；1999年实际发行国债4015.03亿元，赤字规模达到1803亿元（其中预算数为1503亿元，新增600亿元国债中有300亿元是中央代地方财政举借，不列入中央财政），分别比上年增加207、843亿元。国债及赤字规模的急剧扩大增加了我国财政的债务负担，但仍在经济承受范围之内。从国债负担率（国债余额占当年GDP的比率）和财政赤字率（赤字占GDP的比重）来看，我国国债负担率1997年为8.1％，1998年约为9.9％，1999年约为10％；财政赤字率1997年为1.5％，1998年约为2.2％，1999年约为1.7％，而国际公认的警戒线是债务负担率为60％，财政赤字率为3％，我国目前的指标均大大低于国际警戒线。考虑到我国目前存在大量的隐性赤字，如社会保障资金的缺口、国有银行的呆帐、国有企业的潜亏、粮食企业的挂账、各级政府欠发的工资等等，即使把这些隐性赤字考虑进去，债务负担率会有所提高，但占GDP的比例仍会在一般接受的警戒线之下，因此继续实行扩张性的财政政策仍有余地。而且，实行积极财政政策保证经济增长也会增加税源，有利于提高财政收入，缓解财政压力。

2．财政赤字和国债规模的扩大不会间接引起通胀风险

实施积极的财政政策，财政赤字和债务规模虽然扩大一些，但财政赤字完全是依靠举债来弥补的，自1993年之后我国已不允许由财政向中央银行借款来实弥补赤字，所以不会由赤字规模的扩大直接形成银行增发货币从而引起通货膨胀。而且，从金融市场的应债能力看，当前金融机构资金偏松，银行有１万多亿元的存差，近几年增发的国债全部卖给国有商业银行，有利于将银行资金转化为投资，提高银行资金运营效益，不仅不会导致货币过量发行而引发通货膨胀，相反正可以缓解通货紧缩压力。

3．财政赤字和国债规模的扩大不会明显产生挤出效应

所谓投资的挤出效应，是指由于政府增加对某些领域的投资而导致企业和民营部门对这些领域投资减少的效应，即政府的投资“挤出”了企业和民营部门的投资。从目前情况来看，由于利率还未实现市场化，赤字水平并不能直接影响利率水平，而且从1998年开始实行积极财政政策以来利率水平一直是处于下降之中，因而扩大国债发行没有提高社会融资成本，产生明显的挤出效应。从国债发行方式看，由于目前社会资金相对宽松，商业银行在中央行的超额储备较高，因此，面向商业银行发行国债不会影响商业银行用于发放贷款的资金，反而会提高资金使用效率。从投资方向来看，中央财政筹集的建设资金，加大基础设施的投入，不仅不会从投资来源上对企业投资产生挤出效应，而且可以通过改善投资环境、增强投资者的信心，刺激和带动企业投资。如果说有挤出效应的话，也仅仅是居民更愿意持有利率较高的国债，商业银行把国债当作较好的资产持有，减少了增加贷款的动机与压力。当前社会投资积极性不高主要是有效需求不足，投资回报率预期不高，再加上很多投资领域是民间资本不准进入的，商业银行担心增加不良贷款而对企业放款谨慎等原因，导致企业资金紧张等原因造成的。

总之，目前我国财政赤字和国债规模的适当扩大，尚不会引起风险。但必须强化风险意识与防范机制，稳妥把握赤字与举债的合理数量界限。积极的财政政策毕竟只能是短期性的，不能长期过度使用，从今后中长期的趋势看，我们必须坚持财政收支基本平衡的原则，把控制赤字和债务规模纳入中长期财政发展规划，逐步缩小财政赤字。

六、下一步继续实施积极财政政策的措施

1．进一步改善财政收支状况

财政政策在宏观调控中发挥着重要作用，但是我国财力的明显不足始终制约着财政政策大显身手。为切实改变财政的弱势地位，最大限度地发挥财政政策效果，今后积极的财政政策需要从收、支两方面有所改善：

首先，要提高财政收入比重。目前，大量财政性资金游离于预算之外，缺乏规范管理和必要监督，规范预算外收支，使“税”、“费”合理归位，会大大增强政府财力和调控能力。国家已经提出将用三到五年的时间提高财政收入占国内生产总值（GDP）和中央财政比重分别达到20％和60％，因此，要加快费改税步伐，清理不合理收费和基金，逐步把预算外资金纳入预算内统筹管理，确保财政收入的稳定增长。费改税工作以燃油税改革为突破口已进入正式实施阶段，今后应研究开征社会保障税、教育税、环境保护税等，另外，要加强税收的征管工作，加大对高收入者的个人所得税征管力度，开征如遗产税、赠与税、财产税等税种，清理、规范现行税收优惠政策，打击偷税、漏税、骗税等违法乱纪行为。

其次，要规范财政支出，增加社会保障体制建设的支出。目前财政供给“越位”和“缺位”并存，国家财政包揽过多，不少应由企业、社会和个人承担的支出仍由财政承担，而许多应由政府承担的社会公共事务，如社会养老保险、失业保险，却因财力困乏未能完全纳入财政分配管理范围。政府要转变财政职能，优化支出结构，建立公共财政的基本框架。当前财政要尽快提高社会保障体系建设的支出。解决社会保障基金不足、社会保障覆盖面不广的问题，需要财政部门积极筹措资金，增加社会保障资金的预算安排，并通过多种渠道增加社会保障资金的来源。

第三、提高财政支出和国债资金的使用效益。一方面要降低国债用于弥补非生产性赤字的比重，提高其用于生产性建设支出的比重。另一方面，改变目前只依靠财政直接投资的局面，要通过财政贴息、参股、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，放大财政资金的作用。1999年增发的600亿元国债资金中有90亿元作为技术改造的贷款贴息就是一个很好的开始，据测算，这90亿元可拉动约1800亿元技改投资。下一步应在建立中小企业财政担保体系、促进高技术产业发展等方面应进一步发挥杠杆作用。此外，要积极推行政府采购制度，既可以节约开支，又可以发挥政府市场购买行为的规模效应。

2．进一步发挥税收政策的职能

扩张性的财政政策手段主要有减税和增发国债两种。到目前为止，我国的积极财政还是以支出政策为主，在财政收入政策上虽作出了一些调整，但还很不够。我国目前宏观税率水平仅为10％左右，与国外30％左右的税率水平相比，已经相当低了，普遍降低税率是不可能的，也没有必要。但国家可以运用定向减税的办法配合其他积极的财政政策与扩张性的货币政策，来进一步刺激内需。1999下半年出台了固定资产投资方向调节税减半征收、对以自有资金或银行贷款用于国家鼓励的技术改造项目的国产设备投资实行按40％的比例抵免企业所得税、降低高新技术企业税收的政策，这将对扩大乘数效应、提高投资积极性产生积极影响，下一步应当尽快清理过短缺经济时代形成的限制消费的政策，如降低和清理影响住房、汽车等消费的各种税费。

3．优化国债结构

合理的国债结构对于控制债务规模、提高国债资金效益、增强国家的偿债能力是十分重要的。目前我国国债发行的期限较短，不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用，同时增加了政府的筹资成本和借新还旧的压力。可考虑借鉴国外的做法经验，适当增加十年期以上长期国债的比重，尤其是在目前银行利率水平很低的情况下，可以降低国债筹资总成本，分散债务还本付息的压力，避免形成过于集中的偿债高峰。同时，应继续增加国债的品种，当前特别需要强调加大发行专项建设国债的比重，如可以考虑发行社会保障特别国债以充实社会保障基金，扩大社会保障的覆盖面来提高居民对未来的稳定预期，启动居民消费。此外，在国债市场化进程、允许地方发债、加快企业发债等方面国家应进一步加紧研究相关问题，尽快启动。

4．要注意研究政策的作用时滞和作用特点，根据经济形势的变化，适时调整财政政策的力度、方向，如果经济出现明显回转迹象，物价快速回升，出现3－5％的涨幅，通货紧缩趋势消失，或者进出口不平衡造成对国际收支和人民币汇率的过大的不利影响，就需要及时改变或减弱扩张性财政政策的趋势，稳定财政支出的增幅，控制赤字规模，以防止出现滞胀或严重的外部不均衡。

总之，我国经济体制正处在转轨时期，社会主义市场经济的框架也在建立之中，尤其是投融资体制很不成熟，现在依然以国家投资为主体，民间投资还处在彷徨、观望之中，远没有及时跟进。因此，在中短期内通过继续实施积极财政政策，以带动民间投资，加快投融资体制的改革，进一步完善社会安全网的建设，努力提高“两个比重”，增加财政收入，为微观经济运作创造一个良好的外部环境，渐次消除财政赤字，最终为建立稳固、强大、平衡的国家财政创造条件。因此，积极财政政策也只能视为一种宏观调控相机抉择的产物，一旦时机成熟，就应该逐步退出，实现积极财政政策向稳固平衡的财政政策转移。

参考文献：

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