基层人民银行履行货币政策职能的探讨

内 容 摘 要

摘要：

贯彻执行货币政策是中央银行的首要职责。随着银监会挂牌成立，金融监管职能从人民银行分离出去，人民银行将主要履行货币政策职能。基层人民银行作为总行的派出机构，作为货币政策传导链条中一个重要环节，工作重心也将由金融监管转移到货币政策。面对新的运行机制，处于金融宏观调控最前沿的基层人民银行在履行货币政策方面进行了许多有益的探索，为支持地方经济发展作出了不懈努力。但由于受诸多因素的影响，货币政策的实施效应并不佳。本文拟从分析当前货币政策传导过程中存在的问题入手，就基层人行履行货币政策职能进行探讨。

关键词：货币政策传导机制　职能效果　对策建议

目录

基层人民银行履行货币政策职能的探讨2

一、货币政策在基层地区贯彻实施及货币政策效应的基本状况2

二、货币政策传导机制障碍的表现及原因分析3

三、基层人民银行有效履行货币政策职能的对策建议9

基层人民银行履行货币政策职能的探讨

货币政策作为一种直接管理总需求、间接调控总供给的政策，是一个国家十分重要的宏观经济调控手段，在国家的宏观经济政策中居于重要的地位，贯彻执行货币政策是中央银行的首要职责。随着银监会挂牌成立，金融监管职能从人民银行分离出去，人民银行将主要履行货币政策职能，以期通过更加专业化的运作，进一步提高制定执行货币政策的质量和水平，实现“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”之目标。基层人民银行作为总行的派出机构，作为货币政策传导链条中一个重要环节，工作重心也将由金融监管转移到货币政策。伴随职能调整，处于金融宏观调控最前沿的基层人民银行面临新的工作环境和运行机制，在履行货币政策方面进行了许多有益的探索，为支持地方经济发展作出了不懈努力。但由于受诸多因素的影响，货币政策的实施效应并不佳。如何尽早适应职能转换，进一步发挥基层人民银行的职能作用，充分履行货币政策职能，有效贯彻执行货币政策，已成为目前一个亟待研究解决的重大课题。本文拟从分析当前货币政策传导机制中存在的问题入手，就基层人行履行货币政策职能进行探讨。

一、货币政策在基层地区贯彻实施及货币政策效应的基本状况

“九五”时期，由于亚洲金融危机的影响，国际经济金融形势发生了较大变化，转型中的中国迅速告别了短缺经济，进入了过剩经济形态，有效需求不足、通货紧缩成为社会经济良性健康发展的主要制约因素。如何根据宏观经济形势的变化，调整货币政策目标及其工具，刺激有效需求回升，减轻通货紧缩是中央银行面临的重要课题。几年来，中央银行紧密配合积极的财政政策，坚决执行稳健的货币政策，较好地完成了我国货币政策调控目标由治理通货膨胀为主向治理通货紧缩的转变，对支持经济持续、健康发展发挥了积极作用。但同时也应看到，由于地区间与社会发展的不平衡，国家宏观政策的微观效果差别巨大，在一些地区尤其是不发达地区的市县两级基层，货币政策实施效果并不显著。

主要表现为：一是货币政策原本赖以传导的信贷渠道持续地萎缩。以广东省经济发展相对落后的某市为例，近年来，该市的经济增长一直落后于全国和全省平均水平，金融机构的信贷投放持续放缓，贷款增长远远低于全国和全省平均水平，甚至也远远低于辖区经济增长水平。1998－2001年四年贷款平均增长只有0.29%，低于全省12.11个百分点，也低于“九五”时期该市国内生产总值（GDP）年平均增长速度7%的水平。在当前商业银行一级法人经营体制下，为降低不良贷款比率，实现利润最大化，商业银行贷款权限，基层商业银行贷款业务出现萎缩，贷款未能与存款成正比例增加，资金大量上存，经济欠发达地区资金外流趋势明显，导致了地区间经济发展不平衡矛盾进一步加剧。二是县域金融服务畸形发展。2002年，该市各项贷款增加14.2亿元。其中市区增加30.4亿元，县域减少16.2亿元。由于该市四大国有商业银行市场定位几乎无一例外地将大企业、大公司定为自己的服务主要对象，上收贷款审批权，撤并县域分支机构，目前国有商业银行县域分支机构已变相为只存不贷、只收不贷的储蓄机构。邮政储蓄资金只入不出，不断抽出县域资金，农村信用社服务对象重点是农户。这样县域金融服务处于一种畸形的发展状态，一方面，本来虚薄的信贷资源被不断抽走，另一方面大多数中小企业处于各金融服务的真空地带，发展艰难。三是中小企业贷款难、融资难的问题仍然普遍存在。四是消费信贷业务发展缓慢，对消费的推动作用尚不明显。五是社会信用环境欠佳，增加了货币政策措施贯彻落实的难度。

货币政策实施效果欠佳的原因是多方面的，但传导机制不畅对货币政策实施效果的影响尤为明显。总体来说，货币政策的传导过程之一是由中央银行制定和发布货币政策，然后通过商业银行体系传导到微观经济主体，最终影响国民经济。目前我国货币政策传导在中央银行、商业银行和微观经济主体三个层面存在着不少传导障碍，使货币政策信号的传导随着传导路径的加长而层层衰减或失真，导致了货币政策多路传导、路路不畅的问题，极大地影响了货币政策的传导效果。

二、货币政策传导机制障碍的表现及原因分析

（一）货币政策在中央银行层面上的传导障碍从中央银行内部管理体制看，中央银行总行是货币政策的制定者，基层中央银行是货币政策的执行者。但实际上，货币政策从央行总行向基层央行传导的过程中，传导效果逐步减弱。由于中央银行内部管理体制改革以后，中央银行制定和实施货币政策的独立性进一步增强，央行基层机构的地方化倾向基本消除，能够与上级行在货币政策导向上保持高度一致。因此，货币政策在央行内部垂直传导效果的减弱，不是由于货币政策信号的衰减和失真，而是由于传导障碍导致了货币政策工具作用的层层削弱。

中国人民银行是我国的中央银行，法律赋予了金融监管、货币政策和金融服务三大职能。近年来，针对金融机构特别是中小金融机构信贷资产质量低、不良资产率高、经营效益差、金融风险存在隐患的现实，人民银行把加强金融监管，防范化解金融风险，确保金融稳定作为工作的重中之重，而且强调，基层人民银行的任务就是加强监管、防风险、保稳定。这种职能定位，客观上形成了基层人民银行把主要精力放在履行监管职责上，对如何发挥货币政策职能的作用在政策安排上不到位，结果出现了两个问题：一是无能为力的思想。有的行认为国有商业银行、城乡信用社都是自主经营、自担风险的法人单位，人民银行可以引导但无权干预其经营活动，加之基层人民银行可运用的货币政策工具匮乏，因此，对于货币政策，金融机构执行不执行、执行的到位不到位，人行处于被动的角色，有种“难作为”的感觉；二是无关紧要的思想。有的行认为只要确保了金融稳定，不出现金融风险，就是很好地履行了职责，至于如何引导金融机构增加信贷投入，支持经济发展，如何协调解决金融机构贷款过程中遇到的困难和问题，创造良好的环境，是一项软任务，该做但做好与否并不是特别重要，地方政府不便要求，上级行也不考核，存在着“不作为”思想。思想上的偏差，必然导致行动上的无力，本来一些对提高货币政策实施效果、疏通货币政策传导渠道重要的、必不可少的、大量具体的工作也没有去做，更没有集中精力，系统、深刻地研究有效履行货币政策职能、支持地方经济发展的途径、措施和办法。最终结果就是基层人民银行没有发挥履行货币政策职能中应有的作用，弱化了货币政策的实施效果。

(二)货币政策在商业银行层面上的传导障碍是货币政策从中央银行传导至商业银行后，在商业银行内部还要经过一个对货币政策信号进行解码、重新编码和再次传输的过程。实际上，在货币政策从商业银行总行向分支机构传导的过程中，由于以下传导障碍的存在，导致货币政策信号被误解、扭曲和削弱，直接影响了货币政策的传导效果。

1、集权管理障碍：

商业银行系统内管理权限过于上收，遏制了基层商业银行发放贷款的积极性，成为货币政策传导在商业银行层面上遇到的第一道障碍。商业银行构建一级法人治理结构，改变以前的“三级管理、一级经营”的经营管理模式，是现代企业制度改革的重要内容。在商业银行内部，上级行适当集中部分资金，在全国范围内筛选重点企业和项目加以支持，也是市场对资源配置发挥基础性作用的体现。但目前，随着商业银行一级法人治理结构的建立，上级行过分上收经营管理权力的倾向非常明显，极大地削弱了基层商业银行的业务拓展动力。从实际情况看，各商业银行主要通过以下四种方式上收资金使用权：一是以经济手段或管理手段上收信贷资金。部分商业银行以高利率的方式上收基层行的信贷资金，有的商业银行资金上存利率甚至达到6.14%，比同期贷款利率还要高出0.29个百分点；另有部分商业银行则明确规定了基层行的上存资金比例，有的商业银行省分行要求市分行上存资金必须达到新增存款的32%，市分行则要求县支行上存资金必须达到新增存款的48%，上存资金比例层层加码，基层商业银行的资金头寸相对紧张。二是采取拉大上存资金和上借资金(基层行向上级行拆借资金)利率差距的方式，迫使基层行资金上存，限制基层行资金运用。有的商业银行不但要求基层行按比例上存资金，而且确定上存资金利率为4.32%，上借资金利率为5.4%。这样，基层行上存资金与存款的利差为2.07个百分点，贷款与上借资金的利差为0.45个百分点，吸收资金用于上存比上借资金用于贷款的效益要高得多。三是基层商业银行的贷款规模受到了严格限制。新增贷款控制过严在很大程度上限制了基层商业银行的盈利空间。四是对基层商业银行的授权制度控制过严，基层商业银行的贷款权基本被全部上收。目前各商业银行县支行一般只有10万元以下的存单质押贷款的审批权，其他任何形式、任何金额的新增贷款都需要经过上级行的直接审批。

2、经营策略障碍：

基层商业银行经营意识上“重存款、轻贷款”的倾向比较明显，没有把贷款营销摆到应有的工作位置，成为货币政策传导在商业银行层面上遇到的第二道障碍。存款、贷款和结算是商业银行的三大传统业务，存款是商业银行的主要资金来源，贷款是商业银行的主要资金运用渠道，也是目前我国商业银行的主要利润来源，在目前不良资产占比较高的情况下，增加优质贷款的数量，对于降低经营风险、提高盈利能力，具有更加重要的作用。但是，目前商业银行仍然把存款业务作为主要工作，千方百计吸收存款，甚至不惜为此搞不正当竞争，却对贷款营销重视不足，这种现象突出表现在以下四个方面：一是大柜台、小市场的人力资源配置模式仍未得到根本改变。二是把发放贷款和开展中间业务作为争揽存款的手段，没有从增加盈利的角度研究资金运用。基层商业银行将很大的精力投入到存款竞争中，有时对企业发放贷款只是作为企业在银行存款的交换条件，代收代付业务也作为吸收存款的手段，基本不收手续费。三是缺乏贷款营销激励机制。各商业银行在加强信贷约束机制的同时，没有建立和完善相应的信贷激励机制，一旦出现贷款逾期，就要求信贷员下岗清收。这种权责不对称的信贷管理制度，不但抑制了信贷人员研究企业、研究市场、主动开展贷款营销的积极性，而且导致信贷人员产生故意不发放贷款的倾向。四是贷款的审批方式比较机械，对大企业和中小企业的贷款申请采用相同的审贷模式。由于中小企业的资金需求特点是数量少、周转快、频率高，如果沿用对大企业的审贷模式，从贷款申请、信贷员审查、基层行审查、上级行贷审会审查、抵押、担保、公证到贷款到位，要经过近十道手续，历时一周到几个月，往往使中小企业错过了运用贷款获取利润的最佳时机。

3、信贷策略障碍：

商业银行“大城市、大企业”的信贷策略严重偏离中央银行的货币政策导向，成为货币政策传导在商业银行层面上遇到的第三道障碍。我国的货币政策导向是多元化的，在支持大企业、大项目发展的同时，更强调加大对中小企业、个体私营企业和消费信贷的支持。但从目前各商业银行的信贷业务战略来看，普遍倾向于“大城市、大企业”战略，导致银行信贷向大企业和上市公司的过度集中，出现了少数大企业、大公司资金闲置和广大中小企业急需资金却得不到贷款支持的现象，这种现象不但影响了货币政策的传导效果，也导致了银行信贷风险的过度集中，目前各商业银行的不良贷款大部分集中在少数企业或行业上，已经充分说明了这种信贷策略所带来的严重后果。

4、发展意识障碍：

商业银行发展意识不强，在目前宏观经济环境偏紧的情况下，如果商业银行都倾向于收回贷款来减少不良贷款数量，由于乘数效应的存在，必然导致货币供给的多倍紧缩，经济环境会进一步恶化，银行的信贷风险也会进一步积聚。目前，中央银行新的金融监管理念强调以发展的方式防范和化解金融风险，但部分商业银行仍然不重视通过有效信贷投入的增加，稀释和降低信贷风险。在这种防范化解金融风险的内部管理体制下，基层商业银行只注重争夺已经形成的优质客户，不注重研究市场、研究企业，缺乏培养基本客户群的战略意识，只看到广大中小企业的暂时困难，缺乏与企业同舟共济、积极支持企业发展壮大的经营理念，导致信贷工作作风浮躁，许多具有良好发展前景的中小企业不能得到及时的信贷支持，影响了货币政策的传导效果。

(三) 货币政策在微观主体层面上的传导障碍政府部门、企业和个人等微观经济主体是货币政策传导的最终环节，实际工作中，货币政策的传导在微观主体层面上同样遇到了多方面障碍，综合表现为微观主体对货币政策信号的反应迟钝和配合不力，影响了货币政策的传导效果。

1、企业制度障碍：

现代企业制度不完善导致有效信贷需求不足，成为货币政策传导在微观主体层面上遇到的第一道障碍。目前仍有很大一部分国有企业没有进行企业制度改革，产权不明晰，法人治理结构没有建立，内部监督制约机制薄弱，尤其是资产负债率较高，基本在80%以上。由于缺乏面向市场的研发、营销和管理机制，缺乏开拓市场的能力，导致产品难以适应市场需求，市场占有率低，企业的盈利能力和偿债能力低下，客观上难以满足贷款条件。从中小企业的情况看，虽然产权比较明晰，但规模较小、资本金不足、缺乏有效的抵押和担保等问题，都使中小企业难以满足贷款条件。这种情况下，货币政策工具的作用遭到强硬的制约，货币政策传导路径基本被切断，货币政策的传导效果遭到极大的削弱。

2、金融意识障碍：

居民现代金融意识的缺乏导致对货币政策反应迟钝，成为货币政策传导在微观主体层面上遇到的第二道障碍。拓展消费信贷，进而拉动内需的策略，是稳健货币政策的一个重点，但由于传统生活习惯的影响，居民对消费信贷的认识还存在偏见，调查发现70%以上的被调查者认为贷款消费有悖于传统美德，仍然倾向于通过储蓄积累完成消费结构升级。居民金融意识的缺乏，障碍了消费信贷业务的发展，影响了货币政策的传导效果。

3、配套政策障碍：

政府部门相关配套政策的缺位导致货币政策孤立和有效供给不足，成为货币政策传导在微观主体层面上遇到的第三道障碍。货币政策在微观层面上的顺利传导，离不开地方政府部门一系列配套政策的配合。从地方财政来看，支持中小企业发展，离不开地方财政出资并牵头建立的“三项”担保基金的作用，财政贴息技改贷款和国家助学贷款也都需要地方财政给予贴息支持，但实际操作中，地方财政以种种借口拖延不办。从消费信贷来看，住房和汽车的产业链条都比较长，住房消费和汽车消费对内需的拉动作用非常明显，但实际中却存在着中央银行大力宣传，商业银行积极推动，但房管、车管、工商和执法等政府部门却动作迟缓、收费过高的局面，导致适合不同地域、不同消费层次的有效供给不足，极大地制约了消费信贷业务的迅速发展。

4、社会信用环境障碍：

货币政策传导渠道是建立在良好的社会经济信用制度基础之上的，只有健全完善的社会信用制度才能为货币政策的有效畅通传导提供“优质的土壤”。然而目前的社会信用状况确实很糟，部分企业信用观念淡薄，对银行贷款敢借、敢用、敢不还，借改制之际悬空、逃废金融债务现象普遍，破坏了正常的银企关系，抑制了银行发放贷款的积极性，造成了金融机构的“慎贷”现象突出。人为加大了中央制定的支持经济发展的金融措施落实的难度。

三、基层人民银行有效履行货币政策职能的对策建议

基层人民银行作为货币政策的贯彻执行者，作为货币政策传导链条中的一个环节，在履行货币政策职能时，应该发挥而且能够发挥重要作用，可以通过有效的职能运作，解决货币政策传导中存在的某些问题，促进货币政策的顺利实施。基层人民银行履行货币政策职能，首要任务是适应新形势要求，转变思想观念，切实把工作重点从金融监管转移到货币政策上来，集中精力，系统的、深刻的研究有效履行货币政策职能、支持地方经济发展的途径、措施和办法。结合上述货币政策传导不畅的原因分析，总结近年来的实践经验，笔者认为，基层人民银行在履行货币政策职责时要着眼于微观、着眼于具体、着眼于落实，努力当好“三员”，即谏言献策的“参谋员”、疏通梗阻的“服务员”和抓好落实的“督导员”。其货币政策职能应该定位于引导、督查、支持、调研等方面。

（一）开展调研，为上级行决策提供信息。人民银行作为重要的宏观调控部门，担负着稳定币值，并以此促进经济增长的职责，货币政策的制定和执行，必须与市场经济体制的要求相适应，可以说，人民银行能否很好地履行职责，关系到经济的发展和社会的稳定，尤其是专司货币政策职能后，这个问题越来越突出了，相应的要求越来越高了。为了有效履行职能，人民银行必须建立起货币政策决策的服务支持系统，这个系统中，存在着两个双向的渠道，自上而下，总行的政策意图能够顺利传导并得到贯彻落实，自下而上，基层的执行情况能够得到及时的反馈上报，使总行及时了解掌握货币政策在基层的实施效果，遇到的困难和阻力，以便及时对政策进行调整和完善。基层人民银行就是这个系统的“神经末梢”，起着承上启下的作用，上联总行、分行、下接政府、金融机构和企业等微观主体，因此基层人民银行是这个系统的基础，如果缺少了这个基础，决策系统就会残缺不全，决策信息就会干涸枯竭。

（二）增加调控手段，实施灵活操作。随着我国社会主义市场经济的发展，各地经济发展水平差距较大，有的甚至存在很大悬殊，这就需要国家在金融扶持方面实行区别对待，适当赋予央行分支机构尤其是经济欠发达地区基层央行实施货币政策方面较大的自主权和灵活性，如给予经济欠发达地区县级人民银行一定限额内向辖内商业银行发放再贷款的审批权限，要求其根据商业银行资金头寸变化和支持县域经济发展的情况，灵活掌握发放与收回，以进一步增强国家货币政策在基层的实施效果；对经济较发达、再贴现业务量较大的县（县级市），可适当给予当地人行一定的再贴现业务办理权限，以推动票据贴现市场的发展，缓解县域经济发展中的资金供求矛盾。

（三）疏通传导渠道，下放贷款权限。为疏通货币政策传导渠道，提高货币政策实施效应，促进县域经济金融改革与发展，一是基层人民银行要充分发挥协调促进作用，切实搞好“窗品指导”， 根据上级行的货币政策要求，结合国家产业政策和辖区经济发展的地方特色，制定货币信贷指导意见，明确贷款的重点支持对象，引导辖内金融机构正确理解和贯彻执行国家的货币政策，保持对地方经济增长必要的支持力度。二是国有商业银行应树立贷款营销观念，加大改革创新力度，适应目前辖区经济发展的新变化、新要求，改变信贷管理方面的“一刀切”的做法，适当下放贷款审批权限，扩大基层行贷款自主权，同时应在加强风险约束的同时建立相应的信贷激励机制，促使基层行信贷人员努力开拓信贷市场，克服目前存在的多存少贷、只存不贷的倾向，培养和发展黄金客户企业，推动央行稳健货币政策真正得到贯彻执行。三是搭建平台，通过举办银企座谈会、贷款供需洽谈会等多种形式，促进政、银、企的沟通，促进项目与资金的衔接，实现经济金融同发展共繁荣。

（四）督促检查，狠抓各项信贷政策的贯彻落实。近年来，为支持扩大内需，人总行制定了《关于金融机构开办消费贷款的指导意见》、《关于国家助学贷款的管理规定》、《关于农村信用社开办小额信用贷款的指导意见》、《关于下岗失业人员小额担保贷款管理办法》等一系列信贷政策措施，同时为解决金融机构尤其是国有商业银行信贷管理制度中的一些问题，要求金融机构编制信贷资金营运计划、建立贷款营销的激励约束机制，合理确定贷款审批权限等，这些要求的实现，既离不开基层人行的组织协调和推动，也需要人行进行督促检查。通过组织协调和督促检查，确保政策措施落实到位。如果基层人行不进行这些工作，那么政策措施就很难保证落实到位，实施效果会大打折扣。

（五）改善信用环境，整顿信用秩序。市场经济实质上就是信用经济。地方政府应借当前国家整顿和规范市场经济秩序之机，把整顿和规范社会信用秩序摆上重要议事日程，运用行政手段，为创建良好的社会信用环境提供强有力的支持。要像关心金融机构增加信贷投入、支持地方经济发展那样去关心支持银行不良贷款的收回和信贷资产的安全。督促指导政法、工商等有关部门支持配合银行搞好依法收贷和金融债权保护工作，可通过在辖内组织开展信用乡（镇）、信用村建设试点工作和“信用级企业”评定活动，公布“恪守信用企业（贷户）名单”、“建议不予金融支持企业（贷户）名单”以及实行金融联合制裁、新闻媒介曝光、查扣实物资产等，对逃废债企业及个人依法加大打击制裁力度，真正使其得到应有的惩罚，以增强全社会的信用意识，为基层人民银行在辖内有效贯彻执行货币政策提供先决条件，促进地区经济金融业的协调健康发展。

资 料 来 源

傅晓青，《我国货币政策传导机制的障碍分析》，华南金融研究，2000。

吴思孝，《经济落后地区货币政策传导阻滞问题探析》，南方金融，2003年第5期

中国人民银行青岛市中心支行课题组，《当前我国货币政策效应及完善策略》，2001年5月