农信社贷款的风险与管理

一、农村信用社风险的表现………………………………………3

二、农村信用社高风险成因分析…………………………………3

(一)先天不足——农村信用社风险的历史成因…………………3

(二)“成长”环境复杂——农村信用社高风险的外部因素……4

(三) 自身免疫缺陷——农村信用社高风险的内部成因………6

三、防范和化解农村信用社风险的对策研究……………………8

(一)剥离历史原因形成的不良资产………………………………8

(二)为农村信用社防范和化解金融风险提供良好的外部环境…9

(三)强化内控机制，改革管理方式，提高人员整体素质，增加

农村信用社的抗风险能力…………………………………………10

内 容 摘 要

农村信用社人员少，机构多，信贷管理滞后，放贷盲目，政府干预产业结构调整贷款，内外诸多因素导致农村信用社资产质量恶化，亏损面宽，历年累计亏损额较高，不良贷款居高不下，问题已经成为困扰其发展的一大顽症。我国农村信用社贷款风险主要有：盲目放贷、农村信用社人员少、机构多，从业人素质低、信贷管理机制不健全，政府干预产业结构调整贷款等。要建立信贷岗位责任制和风险防范责任制，强化信贷责任追究，正确处理信用社与地方政府的关系，强化监管，加大支农贷款投放力度。因此，笔者结合了自身的工作实际。对农信社风险及其管理，进行了一些研究和分析。本文试图从历史、外部与自身三个层面对农村信用社贷款的风险成因进行分析，探寻防范化解金融风险的对策思路。

【关键词】农村信用合作社 风险成因 风险防范

农信社贷款的风险与管理

我国农村信用合作社事业已经走过了50余年的历程。50多年来，农村信用社从无到有，在艰难和曲折中取得了长足的发展，为中国农村经济的发展铸就了辉煌。目前农村70％以上的农业生产贷款和乡镇企业贷款是由农村信用社发放的。实践证明，对于农村经济发展各层次的需要，农村信用社是农村经济发展的资金要素供给中不可替代的重要组成部分。农村信用社已经成为农村金融的主力军，联系农村金融的纽带，在支持农业和农村经济发展中发挥着举足轻重的作用。本文对农信社风险及其管理，进行了一些研究和分析。本文试图从历史、外部与自身三个层面对农村信用社贷款的风险成因进行分析，探寻防范化解金融风险的对策思路。

一、农村信用社风险的表现

农村信用社作为我国的农村合作金融组织，在支持我国农业和农村经济的发展方面发挥了巨大的作用。但在我国长期实行的计划经济体制下，人们的市场风险观念、法制观念、竞争观念、利润观念淡薄，在对贷款对象的选择上不是以其信誉度及市场竞争能力、发展前景来衡量，而是看什么样的所有制性质及计划经济依赖程度。农村信用社人员少，机构多，信贷管理滞后，放贷盲目，政府干预产业结构调整贷款，内外诸多因素导致农村信用社资产质量恶化，亏损面宽，历年累计亏损额较高，不良贷款居高不下等问题已经成为困扰其发展的一大顽症。

二、农村信用社高风险成因分析

(一)先天不足——农村信用社风险的历史成因

农村信用社成立以来，其发展的道路是非常曲折的。在很长的一段时间内，其 “组织群众性、管理民主性、经营灵活性”的原则被严重扭曲，这不仅形成了一块遗留的不良资产，也是导致当前农村信用社内控制度薄弱、经营管理水平落后、人员素质不高等缺陷的重要因素。

1、从50年代末至70年代末，在“一大二公”的错误思想下，农村信用社先后被下放给人民公社、生产大队和实行贫下中农管理，农村信用社的干部队伍、资金和业务都遭受了严重的破坏和损失，不少的农村信用社几乎到了破产的边 缘。这一期间，形成了一批用于发放农户购置农资贷款和生活贷款的“老陈贷”，虽然其总额不大，但大部分难以收回。

2、80年代初，农村信用社由农业银行代管后，农村信用社在组织上依附于农业银行，其行政和业务都受农行领导，实际充当着农行在农村基层的分支机构。这种状况一方面使农村信用社长期吃银行大锅饭，缺乏自我约束发展的内在动力， 经营管理混乱；另一方面农业银行将规模外贷款转嫁给农村信用社发放，许诺到期即转该行，但到期不兑现承诺。特别是在行社脱钩过程中，农行将部分不良贷款或效益不好的贷款划转到农村信用社，形成农村信用社的不良贷款。

3、80年代，在地方政府的干预下，许多几乎没有自有资金的乡镇企业靠农村信用社贷款上马，贷款收不回来时，地方政府又撒手不管，导致农村信用社不良贷款的形成。

(二)“成长”环境复杂——农村信用社高风险的外部因素。

良好的外部环境能为一件事物的健康发展提供必要的条件。而目前，农村信用社的外部环境存在着许多问题，严重影响了农村信用社的健康发展，这也是形成农村信用社风险的重要因素。导致农信社信贷资产质量差的原因是多方面的，有行社脱钩遗留问题，行政干预、企业逃废债务等原因，也有体制不健全、制度不完善等因素。具体表现在：

1. 农村合作金融组织的法律地位和权益没有明确。

我国农村信用社经历了几十年的发展，除了政策方面有一些文件体现外，在制度上、法律上缺乏起码的保障，农村信用社的基本原则、宗旨及需要有关政策扶持的内容始终没有得到法律的认可，使得农村信用社的发展缺乏稳定性，这也是农村信用社发展历程曲折的根源之一。这种法律地位和权益的不明确以及发展的不稳定性，本身就意味着农村信用社具有较高的风险性。

2．国家经济体制改革中的政策影响。

以前农村信用社一直处于农业银行的直接领导下，各种形式的不正当干预和风险转嫁给农村信用社的经营带来了消极影响。如农业银行基层机构指令农村信用社发放的贷款，现在已经有相当一部分形成不良贷款，农业银行在机构调整撤并和行社脱钩时，将这些贷款几乎全部都转移给农村信用社承担。

3．行政干预的影响。

行社脱钩后，农村信用社自立门户，但其经营机制未彻底转换，自律组织体系尚未建立，在国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格的情况下，地方政府对农村信用社的行政干预甚至有增加的趋势，这主要体现在：一是要求农村信用社为一些自有资金少、效益不佳的乡镇企业贷款。由于政绩目标和局部利益驱动，前 些年曾一度出现了“企业立项找政府，政府拍板定项目，指令信用社出资金”的现象，有些贷款户千方百计通过各种关系，找到有关地方政府领导进行干预，迫使信用社发放一些违规贷款，给信用社造成了无法挽回的损失。企业改制过程中，个别地方政府考虑的是自身利益和局部问题，而信用社则从维护存款人利益出发，维护金融债权，在实际操作中两者很难兼顾；在企业破产过程中，个别地方政府出于自身利益或局部利益考虑，纵容企业逃废债务，甚至有组织地推动企业通过破产逃废、悬空金融债务。例如种植业、养殖业规模经营中，由于自然条件、环境外部不可抗力，使产出比预期明显不足，造成无力还贷；产品市场行情变动，在市场变化面前小船经不住风浪；一些求富心切的农民，既缺乏生产经营管理能力和技术条件，又缺乏把握市场的能力，经营亏损造成损失：家庭破裂，债务扯皮，酿成风险；二是在部分地区的农村基金会等“两非”机构发生挤兑时，地方政府要求当地农村信用社予以资金支持，向农村信用社转嫁金融风险。

4、非正规金融的冲击。

近年来，金融“三乱”情况较为突出，农村合作基金会、供销社股金服务部、商会基金会等“两非机构”凭着无金融监管约束、无利率限制及在基层地方政府的大力支持下，以优惠的条件吸收存款，导致大量资金流向这些机构，有的甚至导致农村信用社存款短期内大幅下滑，使得农村信用社头寸吃紧，直接影响到支付能力。同时，当某一农村地区的“两非”机构发生挤兑时，当地群众连带性地会对农村信用社的存款可靠性产生怀疑，其挤兑风波较易波及农村信用社。

5、与商业银行的竞争环境不公平。

作为农村合作金融组织的农村信用社与商业银行本来就不在同一个层次上，其结算渠道、服务手段、管理体制等方面与商业银行差距较大，同时还承担着支持农村经济发展的任务，具有一定的政策性。但中央银行近几年来对信用社和商业银行一样管理，存款准备金率与备付金率一样；信贷资金管理办法一样；特别是 1992年—1995年，商业银行办储蓄保值贴补，农村信用社也办保值贴补，然而与 商业银行所不同的是农村信用社的保值补贴全部由自己负担，由此形成利率倒挂， 仅此一项，导致不少农村信用社严重亏损。此外，在税收政策上也未实现区别对待，农村信用社的营业税、所得税都与商业银行一个标准，造成农村信用社负担过重。

6．监管力度不够。

近两年来，由于人民银行体制改革和农村信用社的规范工作，人民银行对农 村信用社的监管未能及时跟上，监管力度不够，加上农村信用社自律组织尚未建 立，农村信用社风险未能得到有效控制。

7．司法行为不规范、管理体制的影响。

由于有关法律法规不健全，金融监管不力，对违法违规行为查处不严，特别是人民银行对农村合作金融的市场准入申请人的资格审查制度不完善，整个社会尚未形成有利于保护债权人利益的环境，对企业改制中的逃废债务行为缺乏有效的约束和制裁，致使银行金融债权不能充分行使，合法权益得不到有效维护。在信用社依法保全信贷资产过程中，有些地方法院指定评估机构，高估资产价值，大大影响了信用社依法保全资产的效果，为借款人钻法律空子，逃废信用社债务提供了条件和土壤。由于个别司法干部腐败，致使司法在公正、公平和中立等方面存在比较严重的问题，导致诉讼贷款的胜诉高，而执行率却严重偏低。以上问题的存在使农信社“赢了官司，输了钱”，不是万不得己主观上一般不愿采取法律手段，从而导致贷款超诉讼时效问题时有发生，超诉讼时效贷款的大量存在，不仅增加了农信社对不良贷款的清收难度，而且给农村信用社的信贷资产造成了难以挽回的损失。

(三) 自身免疫缺陷——农村信用社高风险的内部成因

由于农村信用社自身体制上存在着许多问题，就像一个免疫能力有缺陷的人，更易受到“风险”病毒的感染。

1、理顺，合作制原则没有真正落实，缺乏有效的监督与激励机制。

农村金融体制改革以来，农村信用社在恢复合作制方面取得了不小的进展。但是，由于历史的惯性，迄今为止，自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务这些合作制的基本特征，均未得到完全落实。农村信用社社员的入股难免带有行政 色彩，对管理和关心农村信用社缺乏积极性，民主管理的“三会”要么不设，要么形同虚设，社员对社务和经营没有真正的参与管理，这使得在农村信用社在经营管理上，缺乏有效的监督制约机制，信用社的个人行为严重，导致农村信用社经营风险较高。同时，县(区)联社和基层社的关系也未理顺，由于县(区)联社也是独立经营的法人，它在管理时可能会在利益的驱动下不可避免地损害基层社的利益，诸如过分强调贷款等权限的集中、剥夺基层社的利益等。这种“大法人”管“小法人”体制，虽然在一定程度上强化了对农村信用社的管理，却不能充分调动基层社的经营积极性，缺乏对基层社的激励机制。

2、内控制度不健全，缺乏自控机制。

从大多数信用社的实际情况看，“三会”制度形同虚设，没有充分发挥作用；同时内部管理制度也不健全，没有建立起系统的会计、财务、信贷、人事、工资、 奖惩、考核等一系列相应的规章制度。内控制度的不健全使农村信用社的内控机 制乏力，自我约束能力差，在农村信用社法人单位规模小、机构分散、人员素质参差不齐的情况下，更加大了对农村信用社的管理难度，也增加了农村信用社潜在风险。

3．管理机制不健全。

在贷款管理方面风险控制机制软化，审贷没有分离，缺乏有效管理和制约监督机制，贷款责任制难以落到实处，缺少健全可行的审查、评估、报批组织和办法， 缺乏对信贷行为的约束部分基层社收贷措施不力，形成大量的低质量贷款。

一是贷款任前审查、任期考查、任后离任稽查的“三查制度”流于形式，得不到有效贯彻，贷款调查缺乏科学论证，出现了违规放款、人情放款、以贷谋私等问题，影响了信用社的贷款质量，造成了贷款风险。

二是贷款担保抵押图有虚名，主要是贷款合同的签订不规范，不严密。如有的借款人签章与本人实际姓名不符，有的在签订贷款合同时，借款人竟填上了贷款人，贷款人填上了借款人。

三是贷款手续不完备，造成相关要素或材料不齐全而无法起诉；形成不应有的贷款风险。

四是贷款责任追究有名无实，贷款后的管理跟不上，有的信用社虽制定了贷款责任追究制度，但在制度执行上却存在很大偏差，主要表现在对不良贷款形成没有及时落实责任人，有的虽落实了责任人，但对有关责任人没有追究责任。个别信用社对贷款三查制度落实不到位，执行不严格；有的信用社还存在重放轻收，重贷轻管的思想，对不良贷款未建立台帐进行跟踪监控；致使大量不良贷款隐含在正常贷款中，这既不利于加强对贷款诉讼时效的管理，也不利于人民银行对信 用社不良贷款清收情况的监督。农村信用社贷款风险的防范农村信用社与我国商 业银行及其他金融机构一样，属于经营货币资金、授受信用的高风险行业，因而 不可避免地会发生贷款风险。

4、经营管理观念意识和方式滞后。

随着我国经济体制向市场经济转轨，金融业的竞争日趋激烈，国有商业银行 和股份制商业银行纷纷引入西方现代的管理观念和管理方式。然而，农村信用社 由于法人单位规模小、机构分散、技术手段落后、人员素质不高等原因，其经营管理观念和方式没能跟上金融业的发展，仍留有较浓的旧体制痕迹。例如：农村信用社内部经营机制缺乏活力，主任由上级任命，职工由上级分配，干部能上不能下，职工能进不能出，干部职工责权利不明确，在存款组织上重规模、轻效益，风险意识淡薄。管理观念与方式的滞后，使农村信用社在市场竞争中处于被动和不利的处境，金融风险日益突现。

5、农村信用社从业人员素质低，风险意识淡薄，难以适应金融业发展和竞争的要求。

在农村信用社中，低素质人员占比较大，据资料显示：目前全国农村信用社从业人员共65万人，其中高中以下文化程度的占85％，初中以下文化程度的占31.6%。因农村信用社外勤人员相对不足，人员知识技能和管理水平不适应农村经济迅速发展的要求，新增人员上岗后接受培训机会不多，缺乏对金融风险的认识， 部分信用社管理人员存在严重的重经营、轻管理的思想，在发放贷款过程中难以 达到规范化、科学化、制度化、管理化的要求，从而影响了贷款的质量，难以有效规避贷款风险。特别是在能决定农村信用社发展前途的管理者群体中，具有现 代市场意识和风险意识，掌握现代金融理论、能经营善管理者比较少。人员素质 的低下，直接影响到农村信用社的健康发展。

除了上面分析的原因以外，农村信用社还受到经营环境、国家宏观经济政策、 经营管理水平、服务对象及服务方式等方面的制约，因而贷款风险比较复杂。从信贷风险管理的角度看市场的变化对贷款风险形成的影响，表面上是市场风险造成的贷款风险在贷款发放之后，而实质上市场风险对贷款风险的影响是在贷款发放之前就已形成了。因此，从这一点来看，农村信用社消除贷款风险必须与防范贷款风险结合起来。

三、防范和化解农村信用社风险的对策研究

既然农村信用社的风险形成既有其历史原因，又有客观环境和自身的因素，那么要防范和化解农村信用社风险，也必然要从这三个层面入手，解决其历史遗留问题、改善其成长环境、增强其自身的抗风险能力，从而达到防范和化解其风险的目的。

(一)剥离历史原因形成的不良资产。

在农村信用社的不良贷款中，有一部分是由特定的历史原因造成的。四大国有商业银行也有由历史原因形成的不良资产，目前都由中央财政注入资金组建了各自的资产管理公司，用于剥离不良资产，进行资产重组，盘活债务。国有商业银行这一解决历史问题的思路是值得农村信用社借鉴的。我们认为，为体现公平竞争和利于农村信用社的发展，农村信用社系统也应该成立自己的资产管理公司，专门用于剥离历史原因造成的不良资产，进行资产重组，盘活其债务。考虑到农村信用社与国有商业银行的组织体制不一样，可以由农村信用社的省级行业协会来牵头组建信合资产管理公司，其资本金山中央财政、地方财政共同注入资金解决。该管理公司为独立核算的一级法人，按市场化的原则对农村信用社的不良资产进行评估、接收、重组和盘活。

(二)为农村信用社防范和化解金融风险提供良好的外部环境。

1、制定相关法规，以法规的形式明确农村信用社的法律地位，保障农村信用社的权益。

市场经济是法制经济，农村信用社作为合作金融机构与其它金融机构一样，必须依法办社，依法经营，其财产、合法权益也受到国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。因此，应尽快出台《农村合作金融法》，以法律的形式明确农村信用社的性质、地位、宗旨、业务范围、服务对象等。将农村信用社享受的税收、贷款和再贷款利率等优惠政策以法律文本形式确定下来，对农村信用社的经营活动依靠法律来规范和约束。

2、合理界定政府行为，正确处理农村信用社与地方政府的关系。

农村信用社是在人民银行监管下，由县(区)联社和行业自律组织对其进行业务管理自主经营，自负盈亏的独立法人。地方政府应进一步强化金融意识，正确认识合作金融的性质、内涵以及存在的必要性，保障农村信用社的权益，促进农村信用社的健康发展。地方政府应该把农村信用社作为经济发展的重要因素，运用扶持政策，支持农村信用社化解风险，实现扭亏为盈。地方政府应该按照正确的经济规律和经济发展规划，克服对农村信用社行政命令和不合理干预，按照地方经济的发展规划，引导信用社的资金投向，工作上鼓励引导信用社积极为“三农”服务，帮助降低其信贷风险：要积极帮助信用社解决工作中的困难，及时协调各方面的关系：要避免在企业改制中，损害信用社的应有权益和各种逃债、废债行为；要坚决制止以任何名义向信用社的摊派、收费和拉赞助等行为。农村信用社也应积极主动地争取地方政府的支持，多方宣传金融政策、法规，以便为农村信用社的改革发展创造良好的外部环境。

3、严厉打击非法金融活动。

依据国务院247号令等有关文件，采取有效措施，加大对非法金融活动的打击力度。督促“两非”机构停止办理任何金融业务并清偿债务；对非法金融机构要坚决予以取缔：对农村合作社基金会要按各省《清理整顿农村合作基金会实施方案》的精神，进行认真清理整顿，在实际操作过程中应严格按照国务院和人民银行总行的精神开展工作，避免发生损害农村信用社利益或向农村信用社转移风险的情况发生。

4、为农村信用社制定必要的优惠和扶持政策。

对合作金融予以优惠和扶持，是世界各国合作金融发展的普遍经验。我国农村信用社承担着支持农村经济发展的重任，其资金投向本身风险较高，国家应该在税赋和财政金融政策上给予优惠和扶持。首先，在税赋上，国家对农村信用社的营业税率应该按其投向农业的同等比例减征；所得税应该按盈利水平分档征收，让其有一定的资金能力增加必要的基础设施。此外，对国家确定为贫困县的农村 信用社最少3年内免缴营业税、所得税：对欠发达地区信用社允许山县联社将盈亏相抵后，统一缴纳所得税。其次，在金融政策上，中国人民银行对贫困地区的农村信用社应给予一定的低息资金支持，对经济发达地区的农村信用社，允许办理贴现业务；对目前已资不抵债、严重亏损、资金实力不强的农村信用社，可适当降低存款准备金比例。最后，在财政政策上，基于农村信用社的业务具有一定的政策性，应给予财政补贴，特别应对农村信用社1992—1995年支付的保值贴补，财政部门应给予一定的补贴或扣减信用社的上缴税款。

5、建立中小金融机构存款保险制度，实现部分风险的转移。

由于目前我国农村信用社的亏损较为严重，流动性准备严重短缺，为避免支付风险的发生，借鉴发达国家经验，我国应尽快建立中小金融机构存款保险公司，所有农村信用社必须无条件参加投保，以便在农村信用社出现支付危机时，或在 破产清算时能对小额存款户给予一定补偿，保障存款人的利益，化解金融风险。

6、加强央行监管，切实防范可能出现的风险。

央行要充实高素质的农村信用社监管人员，落实监管责任制，强化对农村信用社的风险性监管，把监管重点放在农村信用社的资产质量、清偿能力、资本充足率等方面；完善非现场检查体系，建立农村信用社风险预警制度，加大查处农村信用社违规行为的力度，以从外部加强对农村信用社的约束监督机制。

(三)强化内控机制，改革管理方式，提高人员整体素质，增加农村信用社的抗风险能力。

1、按合作制原则规范信用社，建立内部监督与制约机制。

对农村信用社的股权设置进行清理和调整，充实资本金，由社员代表大会选举出理事和监事会，实现民主管理：建立起农村信用社内部的监督与制约机制，使决策与管理科学化。

2、完善和落实贷款风险责任制。

建立信贷岗位责任制和风险防范责任制，强化信贷责任追究。根据贷款“三查”制度，明确信贷岗位职责，促使信贷人员定期审查已发放的贷款，密切注视借款人的财务数据及相关的担保情况，本着“权利与责任对等、风险与收入挂钩”的原则，对信贷操作进行责任规范，自上而下层层分解风险防范责任，做到权、责、利对等，将风险防范情况与领导干部的升、降、免结合起来，与全体员工的收入分配结合起来。对确定有问题的贷款，及时向信贷管理部门提出风险分析报告， 以便有关部门及时采取防范措施。要把全部贷款新老划段，逐笔分解，逐笔落实责任人，对违规发放的贷款，要严格按规定进行责任追究；对造成风险损失的责任人可实行个人赔偿制度；对造成重大风险和损失的责任人应追究其法律责任， 以约束信贷人员的信贷行为，增强信贷人员的责任意识。农村信用社要不断完善农村信用社服务手段，提高服务质量，坚持按合作制的原则，规范农村信用社及其职能，遵循农村合作金融改革的这一目标，形成农村信用社民主管理，自主经营，自我约束，自我平衡，自担风险的经营主体和金融市场竞争的主体，更好地为“三农”服务。

3、完善内控机制。

完善内控机制首先要建立包括贷款风险控制、存款风险控制、资金营运风险控制、保密系统控制在内的各项内部控制制度；其次，要健全会计、储蓄、信贷、会计重要凭证管理制度；再次，建立内部各职能部门、各岗位人员之间既分工负责，又相互制约的制衡机制，使各项工作在协作与监督下共同发展，从而增强风险的防范能力；最后，要建立有效的预警预报系统，切实将风险消灭在萌芽状态。

4、树立现代银行业的经营观念，建立现代化的管理方式。

农村信用社要树立风险和效益意识，建立现代化管理模式：一是建立现代化的用人机制。建立干部考核与奖惩制度，使干部能上能下，完善岗位目标责任制，加强人员培训，吸引部分素质高、业务精的人员到农村信用社工作。二是严把信贷质量关，实行风险管理。落实审贷分离和贷款岗位责任制，推进贷款五级分类管理方式，建立完善资产审核制度，强化科学的具有约束力的审计监察与执行机制。三是完善资产负债比例管理，增强农村信用社自我约束能力。实现资产负债比例管理可使农村信用社资产实现合理的增长，而不是无限制的扩张，最终实现稳健经营，从而避免金融风险。 

5、转变观念，加大支农投放。

农村信用社要树立贷款风险概念，要把握好贷款投向，根据农村产业结构的调整相应调整信贷结构，及时避免和化解风险。要树立贷款效益观念，帮助农产正确分析市场走势，确保贷款投放出去能产生效益。要突破旧体制，改变贷款管理办法和审批制度，开发新的贷款品种，完善服务手段，要重点支持一批规模大、起点高、效益好、影响大的农业项目，突破小规模，实现大投放，提高农产品的附加值，实现农业产业化。

参 考 文 献

1、万军、刘清明、徐小平，《商业银行信贷》，江西高校出版社，1995年12月第1 版

2、李德等，“中国防范和化解金融风险的中长期策略”，《金融热点问题》，经济科学出版社，1999，1．

3、熊小军、刘平、唐贵旺，《农村信用社业务与管理》

4、 李强、杨蕊，农户信贷风险问题探讨[J]．南方农业，2007（1）.

5、 曹辛欣，论农户小额信贷的风险及其化解对策[J].金融与经济，2007（5）.

6、 董少林，论我国农村信用社小额信贷的可持续发展[C].中国优秀硕士学位论文，2004．