对农信社改革问题的思考

一、农信社的现状

二、改革中存在的主要问题

三、对策和建议

内 容 摘 要

概述当前农村信用社的现状，指出当前深化农村信用社改革试点中存在的几个主要问题，笔者就存在的几个主要问题提出自己粗略的对策和建议。通过深化改革，促进农信社各项业务的稳健发展，从而确保农业和农村经济的良性增长。 

对农信社改革问题的思考

农村信用社的问题，不是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民和国民经济全局的问题。近年来，随着国有商业金融经营重点的战略性转移，国有商业银行的服务网点大规模撤离县域，而与共和国同龄、与县域经济和“三农”密切相关的农村合作金融的改革相对滞后，所能提供的金融服务，无法填补国有商业银行服务网点大规模撤离县域留下的金融服务“真空”，导致目前城乡金融服务一条腿长、一条腿短的问题日益突出，严重制约了县域经济的发展，影响了“三农”问题的解决。因此，必须大力推进农村信用社改革，逐步解决城乡金融服务中的突出问题，促进农业，农村经济发展和农民增收。2003年8月，党中央、国务院决定选择浙江、山东、吉林等8个省（市）作为改革试点地区，经过一年多的努力，8省（市）改革试点进展顺利，取得了阶段性成效。2004年8月，国务院决定把广西、北京、天津等21个省、区、市作为进一步深化农村信用社改革试点地区，农村信用社改革将全面铺开。由于我国农村生产力水平仍然较为落后，各地区农业生产力发展不平衡，发达地区农信社和老少边穷地区农信社也存在较大差异，作为山区农信社的一员，笔者拟对农信社改革中的一些问题，谈一些现实、粗浅的看法。

一、农信社的现状

截至2004年底，全国农信社各项存款余额达27841亿元，比2003年净增3777亿元，增长15.7%，各项贷款余额达19551亿元，比2003年增加2629亿元，增长15.5%，全年累计发放各项贷款23624亿元，比2003年多放4047亿元，全年共清收盘活不良贷款1370亿元，不良贷款比年初下降545亿元，农业贷款余额8490亿元，比年初增加1557亿元，增长22.5%，其中农户贷款余额6796亿元，比年初增加1219亿元，增长22%，全年经营收入1523亿元，比上年增加302亿元，增幅达25%，首次实现了年度统算盈余，盈余金额达104.62亿元，其中，有26245家农信社实现盈余，有25个省份农信社统算实现盈余。

随着中国加入WTO后，中国的经济与世界经济相互渗透着，特别是中国金融业对外开放的序幕渐渐拉开，中国金融业加剧了竞争。中国金融业面对管理先进，盈利水平高的“洋银行”，自身的管理缺位，管理理念陈旧等问题逐渐地暴露出来，农信社也不例外，

二、改革中存在的主要问题

 （一）、目前是农信社的改革是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的要求进行改革试点的，当前改革的管理模式是如下图所示：

 

 

省农村信用联社管农村商业银行、农村合作银行是否合符管理体制？这是个值得深思的问题。另一个值得关注的问题是8个改革试点省（市）农村信用联社理事长（法定代表人），有7人此前均系省政府副秘书长，而非省级官员改任的省级联社主任和副主任，则分别来自人民银行、银监局，并非来自农信社系统，而在实际操作中，县级联社高级管理层，尤其是理事长（法定代表人）和主任的配备，都要通过当地政府拍板。省联社当作是省政府的一个厅级行政机关，省联社班子是省委组织部考核推荐，并由省委常委讨论通过的，县联社班子也有可能被各地（市）和县（市）政府当成政府机关，这也是循著管理下属机关的固有思路在寻求对当地农信社的绝对控制，这正是本人担忧之处。既然省联社是省政府的行政机构，其必须听从省政府的行政命令，而农信社是一个企业，这样的省联社是否认真替农信社讲话、是否能够保护农信社的合法权益和维护农信社的合法利益？值得深思。而这样的管理机制是否在走老路，这样的管理机制本人认为是属于“官办”意识较浓，给农信社再找一个“官婆家”。

（二）、农村资金大量外流。农村地区吸收资金的金融机构主要有中国农业银行、中国工商银行等国有商业银行、农村信用社和邮政储蓄机构网点，这几家国有商业银行很少在县级以下地区发放贷款，都将资金转到城市，虽然国有商业银行县以下机构网点大幅减少，但留下的机构都是资金组织较好的，已成为上级行的“储蓄所”。而邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资金上存人民银行，自已不发放贷款，硬件建设也优于农信社，竞争优势明显大于农信社，因此它也抽走了较多的农村资金，造成了农村资金大量流失。再加上地方政府下发了一些歧视农信社的文件，如规定养老基金、住房公积金不能存放农信社等等，这些不利于农信社公平竞争，也不符合市场经济的文件更加加剧了农村资金外流。

（三）、国有商业银行及政策性银行支农作用弱化，农信社独木难支。作为商业银行，是从追求利润最大化原则出发，资金投放向城市和工业及发展前景好，盈利能力强的行业靠拢，发放农业贷款基本停止。作为政策性银行的农业发展银行，目前根本无法承担起“三农”政策性业务重任，只是在粮棉油流通领域发挥着作用，而现在粮棉油流通领域经营业务减少，农发行的业务量也随之减少。实际情况是农村地区只有农信社一家全力支持“三农”，但由于其自身实力情况，也是心有余而力不足。

（四）、增资扩股难度较大。农信社改革中最基础、最艰巨的任务是增资扩股。农信社由于历史包袱沉重，经济效益低下，分红能力严重不足，给增资扩股造成很大难度。另外，农信社的改革宣传力度不够，一些中小企业、农民和自然人对农信社经营情况不了解，吸收股金十分困难，多数股东都是为临时取得贷款而非自愿入股的，职工入股也是为了任务而突击，这些对农信社的改革有一定的影响。另一个方面，原供销社股金、农村基金会仍令人们望股生畏，谈股色变，特别是人们对农信社的管理责任下放到省级政府有误解，由于2003年8月改革试点的8个省联社法人代表其中有7个是省政府副秘书长兼任，从而对农信社的前途担忧，这样对扩股困难进一步加大。

同时，另一种做法是增资扩股短期化，如某些省通过行政推动，层层加压，侧重宣传入股的好处，少谈或不谈入股的风险，在很短的时间内就掀起一场声势浩大的增资扩股“运动”，制造了日均扩股逾“亿元”的奇迹，其实属是股金存款化，这样会给农信社的改革带来很大的隐患。

（五）、优惠政策扶植力度不够大。为了帮助农信社消化历史包袱，国家对农信社给予了一些配套的优惠政策，但实际收益并不明显。如规定从2004年1月1日起至2006年底，免征所得税，营业税按3%的税率征收，但大多数信用社规模较小，盈利水平有限，因此对信用社的支持是相当有限的。另外，国家对保值贴补部分的弥补，仅限于1994—1997年度亏损的信用社，以昭平县农信社为例，全县17个基层社（部），符合条件的只有7个，占比41%，金额23万左右，仅占历年亏损的4.08%，受益很小。而94年前亏损94—97年盈余，及94—97年盈余、97年后亏损的农信社又得不到相应的弥补。无法体现出政府扶持农信社甩掉历史包袱，轻装上阵的状况。

（六）、清收不良贷款的任务仍然艰巨。农村信用社资金规模较小，由于受当地政策环境以及农行管理时期的影响，形成了大量的不良贷款。虽然经过农信社多年的多方清收，但收效甚微，收回的也只是较多地以借新还旧形式出现的贷款。农信社清收不良贷款如得不到地方政府的支持，仅凭自身力量单干，也是难有突破性进展的。而目前农信社的企业贷款，特别是原各级政府下属的企业，由于各种原因，大部份形成了呆帐，而要政府支持，一只能通财政资金注入，但目前大部分县（市），特别是中西部地区的县（市）级财政大部分是收不抵支的，将无法从根本上支持农信社；另一种是政府拿优质资产置换，按目前县（市）级财政状况，政府变卖作财政支出，也不会置换农信社的不良资产，这也决定着农信社清收不良贷款步履艰难。

十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，实现这一目标，难点和重点在农村、在农民。全面建设小康社会，必须完善城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农民增收，农业和农村经济发展问题作为经济工作的“重中之重”。“金融是现代经济的核心”，农村金融是农村经济发展的重要支撑，作为农村金融的中坚力量，农村信用社必须适应农业和农村经济发展中的新情况，新特点，新要求。本人对当前农信社的改革试点谈一些看法。

三、对策和建议

（一）、本人认为农信社的改革应该自下而上自成体系，坚持市场化的改革取向，按照“明晰产权关系、转换经营机制、增强服务功能、自我约束、自求发展、自担风险，国家宏观调控，加强监管，地方政府全力支持”的总体要求进行改革，首先是完善产权制度改革，完善法人治理机构。产权制度实行多种有效的产权模式，积极推行农信社股权结构多样化，投资主体多元化，真正解决农信社“谁出资，谁管理，出了问题谁负责”的问题，本着遵循自愿，因地制宜，稳步实施，逐步到位的原则，区分不同情况，实行统一法人，两级法人，组建农村合作银行或农村商业银行四种产权组织形式中科学选择，并通过各农信社股东代表表决通过，构建新的产权关系，完善法人治理机构，强化约束机制。按这样的要求，农信社的管理模式应当如下图（A、B、C图）：

中国农村信用联社 各省（市）农村信用联社 

各县（市）农村信用联社 各农信社

A图

中国农村合作银行 农村合作银行各省分行 

农村合作银行各县支行

B图

中国农村商业银行 农村商业银行各省分行 

农村商业银行各县支行

C图

农信社、农村商业银行，农村合作银行各自下而上自成体系，各县（市）农村信用联社由各农信社入股，联社理事会成员及班子成员由各农信社股东代表大会选举产生，各省（市）农村信用联社由各县（市）农村信用联社入股，省（市）联社理事会成员、班子成员亦由各县（市）农村信用联社股东代表选举产生，中国农村信用联社也由各省（市）农村信用联社入股，中国农村信用联社理事会成员、班子成员也由各省（市）农村信用联社股东代表选择产生，实行三年一届。各级农村信用联社的高层管理人员必须是农信社员工，并具有高尚的道德情操、优良的品质修养、学术渊博、精通农信社业务、有较强的组织领导能力的在农信社工作有一定年限的人员担任。省级以上农村信用联社的收入，一是收取各级农村信用社的管理费；二是通过为各级农信社提供服务并收取一定的手续费；三是适当开展一些自营业务获取收入。股东代表依靠入股金额确定，并以一定金额的股金设定股东，按入股的多少决定票权，建立健全“三会”制度，形成决策科学，相互制衡，执行有力，监督有效的充满生机活力的运行机制，进一步提高管理水平。至于农村商业银行和农村合作银行亦可参照农信社的产权模式，也可自行依据市场化的改革取向，这不是本人所论述的问题了。

另外，各级农村信用联社要为农信社人员的培训提供指导和便利，做好农信社在资金清算、资金融通、产品创新及网络建设的服务工作等等。

（二）、大力支持农信社组织资金。一是立即废除各级政府对农信社的限制性、歧视性的有关文件，地方政府允许或要求其下属单位或企业在农信社开户，以免更多的农村存款进入商业银行，流入城市，不利于“取之于农，用之于农”；二是通过人民银行、银监等部门，理顺邮政储蓄转存农信社，农信社只以人民银行规定的超额准备金利率支付利息，或者撤并县域以下的邮政储蓄网点，以便给农信社更大的融资空间；三是广泛宣传农信社在“三农”中的作用，以此拓宽存款来源，要利用电视、报刊等媒体，将党中央、国务院和省委、省政府关于农村信用社改革发展的方针、政策及农村信用社在支持“三农”和县域经济发展中的地位和作用宣传好，增强社会公众对农村信用社改革发展前景的信心。

（三）、适当拓展政策性银行在农村的业务范围。应将现在单纯办理粮棉油贷款的农发行转变为为农业综合开发、农村基础设施建设等提供多方位服务的综合性农业政策性银行，充分发挥政策银行的优势，为农村信用社信贷支农减轻负担，或者农发行在“三农”中的贷款由农信社代理，如扶贫贷款、小额信贷等，通过农发行支付手续费给农信社，使得农信社中间业务收入加大，也可使农信社降低资金运行成本。

（四）、积极支持农村信用社增资扩股工作。增资扩股工作是当前欠发达地区农村信用社迎接改革的首要工作，达到中国人民银行规定的资本充足率，以便顺利达到中央银行专项票据兑付条件。因此，在增资扩股方面应给予农信社优惠政策，政府财政支持，在一段时间内允许保息分红，例如：有历年亏损无法进行分红的农信社，地方政府拿出一定的财政资金确保比定期五年期的储蓄存款利率略高些的股息进行现金分红等等，以利于农信社的增资扩股工作和稳定股金。地方政府应加强协调和指导，出台相应措施，引导鼓励农民、城镇居民、国家公务员、工商企业等投资农村信用社，以不断扩大农村信用社资金实力。如农信社的股息免征个人所得税，又如以行政手段，要求有关企业、各级党政领导干部按规定入股等等。

（五）、加大政策扶持，为农信社改革创造宽松环境。一是对农信社减免所得税及营业税。二是对农信社承担的政策性业务所形成的亏损要全额给予补偿。如保值贴补部分，不论盈亏，应按信用社实际支出金额全额给予补偿；三是对农信社在农行管理时期形成的不良贷款，国家给予资金剥离，由国家财政买单，为农信社减负上阵创造良好的环境；四是各级地方政府、各部门在向农村信用社推荐投资回报稳定，风险较小的涉农基础设施项目的同时，吸收农村信用社参与国家级、省级、地（市）级、县级重点项目的银团贷款，帮助农村信用社拓宽信贷服务领域，从总量上增加农村信用社的优质资产，支持农村信用社贷款这块“蛋糕”做大、做强、做好、做出效益。

（六）、地方政府加大支持，坚决打击逃废债务行为。笔者认为从实实在在的情况来看，最现实的莫过于地方政府帮助农信社最大限度地挽回资金损失。凡涉及农信社贷款的企业改制，应提前通知农信社；对一些国家单位机关人员形成的不良贷款，地方政府应帮助农信社采取行政手段清收，通过政府或纪委下文催收，并对欠有农信社旧贷的干部职工实行“三停五不”（即停职、停薪、停工作，不提拔、不调动，不评先，不普级，不加薪）措施，督促其限期归还；对一些胜诉案件执行难的问题，由地方政府帮出面解决，做到既“赢官司也赢钱”。对清收不良贷款工作，省级政府应以文件形式要求地方政府重视，支持农信社改革，并将此作为考核地方党委政府领导的政绩之一，以此全力支持农村信用社的发展。同时，由政府协调工商、税务、国土、司法等部门积极配合农信社清收不良贷款，为化解不良贷款提供优惠政策，彻底解决农信社赢了官司又输钱及执行不力的老问题。如减免相关税费、诉讼执行费用，加大法律执行力度，有条件的成立由立案、诉讼、执行为一体的农信社法庭。政府运用行政手段，实行市场进入与退出机制，制裁债务人恶意逃废债，对不守信用者实行市场退出处罚，吊销其《营业执照》，限期归还农信社债务，否则，让其别处“谋生”。

总之，农村信用社的改革是为了农业、农村经济的发展，为了农民收入逐步提高，为了农村信用社更好地发挥农村金融主力军作用。只有通过改革，坚持以人为本的理念，建造一支纪律严明，作风正派，精通业务，总经营管理的高素质职工队伍，这是农信社改革和发展之根本；只有通过改革，才能加强经营管理，改善 金融服务，促进农信社各项业务稳健快速发展；只有通过改革，才能从跟本上有效化解和防范农信社的金融风险，不断增强农信社为“三农”服务的能力，使服务“三农”成为农信社永恒的主题。

参 考 文 献

1、赵力，“农信社改革试点 要加快解决三大问题” ，《合作金融内参》，2004年第20期。

2、中国银监会合作部，“从新起点开始新征程——新年寄语”，《中国农村信用合作》，2005年第1期。

3、陆兵，“自治区主席陆兵在全区深化农村信用社改革试点工作会议上的讲话”，《内部情况通报》2005年3月8日