对农村信用社小额信贷问题的研究

一、农村小额信贷的含义及其基本做法

二、发展农村信用社小额信贷必要性和重大意义

三、农户小额信用贷款中存在的问题

四、进一步推行农户小额信贷工作的政策建议

内 容 摘 要

农村信用社开办的小额信用贷款既是扶贫开发的一种主要方式，又是金融服务的一种创新形式。本文对小额信贷的内涵及基本做法作了详细介绍，论述了农村信用社开办小额信贷的必要性和重大意义，并结合我国农村实际，分析了推广小额信贷中存在的问题，提出了继续推广小额信贷的政策建议，使其更好地服务“三农”。

对农村信用社小额信贷问题的研究

中国共产党第十六届五中全会制定了国民经济和社会发展第十一个五年规划，此中明确描绘了建设社会主义新农村的宏伟蓝图。促进农村经济增长，促进农民增收是当前工作的重中之重。而发挥农村信用社的金融服务功能，尤其是开展农户小额信用贷款是进行农村扶贫开发的有效途径。 

农村小额信贷的含义及其基本做法

农村小额信贷是扶贫开发的一种方式，是指以农户自然人为贷款对象，基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。

小额信贷的做法于1976年在孟加拉国首先推行，故也简称“孟模”。近年来得到国际社会认可并向发展中国家推荐。孟加拉农村银行累计放贷53亿美元，收贷率达99%，受益者有560万人。农村银行在2005年就放贷近6.1亿美元，据估计全世界有1.2万家专门发放小额贷款的银行，6000多万人从中受益。2005年被联合国定为“小额信贷年”，足见国际社会对这种做法的重视。我国从1992年开始引进这种模式，先后在云南、陕西等10多个省、区进行试点，都取得了比较好的社会效益和经济效益，是国家目前积极倡导和推行的一种扶贫开发方式。

小额信贷目前在中国有两种方式，一种是按照国际认可的孟加拉模式发放的小额贷款，被称为GB模式。另一种是有农村信用社通过评定信用村、信用户的方式发放给农户的小额贷款。本文主要探讨后一种模式。

农村信用社是通过评定信用村、信用户的方式发放给农户小额贷款，其基本做法是：

首先在乡镇信用社以农户为单位建立农户的经济档案，将农户家庭经济状况，主要从事的经营活动等内容记录在内。

其次，农村信用社成立农户信用评定小组，对农户的信用等级进行评定。小组成员以信用社工作人员和农户代表为主，同时吸收村党支部和村委会成员参加。评定小组根据农户个人品质，还款记录，生产经营活动的主要内容，经营能力、偿债能力等指标，对其信用程度进行评定，一般分优秀、较好、一般三个档次。

最后、在信用等级评定的基础上，农村信用社根椐不同农户的信用等级、对农户颁发贷款证。发证以后，持有贷款证的农户，在需要小额信用贷款时，可以凭贷款证及有效身份证件，直接到信用社营业网点办理限额以内的贷款，勿需再层层办理批准手续。在超出限额的更高层次上的资金需要，可采用多户联保贷款。

二、发展农村信用社小额信贷必要性和重大意义

我国是个发展中农业大国，农业人口占比大，收入低，分布广，规模小，发展小额信贷十分必要。①以农户家庭承包经营为主的生产方式，是开办小额信贷的客观经济基础。目前我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将长期存在下去。随着社会主义市场经济的发展，农民对脱贫致富、发展生产的资金需求将日益强烈，而农户分布广、户数多且单个规模小的特点，决定了必须有相应的零星分散、额度小、总量大的金融服务与之相适应。②有效解决农民贷款难和信用社难贷款的两难问题，是开办小额信用贷款的现实需要。近些年来，农村金融领域反映比较突出的问题，一方面是农民贷款难，主要是因为农民缺乏有效的财产作抵押担保，因而很难从金融机构获得贷款；另一方面是信用社难贷款，主要是按照有关贷款管理的规定，出于审慎原则和控制风险的需要，农村信用社在向农户发放贷款时一般都要求抵押担保，但由于绝大部分农民无法提供有效抵押担保的财产，因此，信用社很难向农民发放贷款。科学合理地处理农民贷款中的抵押担保问题，从而解决农民贷款难和信用社难贷款这一两难问题，是一个必须面对和迫切需要解决的现实问题。③变革服务方式，防范信贷风险，是农村信用社开办农户小额信用贷款的内在要求。受传统经营体制的影响，多年以来，我国的农村金融机构在贷款投向上多企业贷款，喜欢上大项目，信贷方式简单划一，其结果不仅没有照顾到对农户和农村个体经营者合理的信贷需求，而且也使金融机构本身的贷款风险过于集中。80年代末90年代初乡镇企业大发展时，农村信用社投放了大量的企业贷款，后期随着乡镇企业发展中出现的波动，农村信用社贷款大量形成呆滞，教训十分深刻。农村信用社作为服务“三农”的社区性金融机构，服务的重点是广大分散的农户，如何将有限的资金切实用于支持农户发展生产，增加收入，如何在改进服务的同时又能够防范信贷风险的产生，迫切需要寻求一种既能够贷得出，又能够收得回，确保信贷资金安全有效运营的新的信贷方式。围绕如何解决好农村千家万户农民的信贷服务问题，在中国人民银行指导下，农村信用社进行了不断探索和实践。在总结各地经验的基础上，借鉴国际通行的农户小额信贷做法，中国人民银行在1999、2000年相继制定了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。在上述文件指导下，各地进一步探索实践，创造出了以“贷款证”、“资信卡”、“富民卡”、“一证通”等为代表的一系列符合农民实际需要的贷款方式，受到各方面的一致好评。2001年，为配合在农村开展的“三个代表”重要思想教育活动，人民银行党委在江西省婺源县直接组织试点，并总结各地实践经验的基础上，于2001年12月制定下发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，12月10日召开“总结推广农村信用社发放农户小额信用贷款、建立信用村镇座谈会”，对农村信用社开办农户小额信用贷款工作进行部署，要求在全国范围内普遍推行农户小额信用贷款方式。

发展农村信用社小额信贷具有十分重大的意义

㈠农户小额信贷是我国农村信贷管理制度的重大改革。

农户小额贷款方式既借鉴了国外小额信贷的合理部分，又紧密结合了我国农村和农村信用社的实际，是我国农村信贷管理方式的重大改革，集中体现在：

农户小额信贷是一种自然人贷款，不是企业贷款，也不是项目贷款，对农户的自有资金没有严格的比例规定，主要是以农户的信誉和偿还能力为依据发放的信用贷款，不需要抵押担保。

这种贷款经一次核定限额后，在限额以内农户需要贷款只需到信用社营业网点直接去办理，不再需要层层审批。

农户小额信用贷款既坚持信用社贷款的自主权，同时又充分依靠地方党政和广大农民群众。贷款由信用社自主发放，但贷款的多少须根据村党支部、村委会和农民代表等参加的农户信用等级评定小组评定的结果确定，这是其他贷款所没有的。

小额信贷手续简单，办理快捷，比较适合农民借贷的特点。

农户小额信用贷款采取一次核定，分次发放，周转使用的方法，与一般贷款逐笔审批，借新还旧的做法明显不同。

小额信贷的用途既可以是农业生产，商品经营，也可以是农民消费，范围很广泛。

总之，农户小额信贷适合我国国情，又使农村信用社的借贷活动与广大农民群众密切结合，充分体现了合作金融组织的特点，深受广大农民群众，受到农村信用社和地方党政的普遍支持和欢迎。

㈡开展农户小额信贷是实践“三个代表”重要思想的主要体现。

①通过增加贷款投入，推进农村产业结构调整，有力地支持了农村生产力的发展。

近年来，党和政府高度重视“三农”问题，我国农业和农村经济发展进入了新阶段。在各级政府的大力推动下，农村产业结构调整的步伐逐步加快。农村信用社通过开办小额信用贷款，择优扶持符合国家产业导向的生产经营活动，不断加大信贷投入总量，有力地支持和配合地方产业结构的调整。人民银行和信用社充分发挥自身优势，为地方制定产业结构调整出谋划策，帮助地方确定产业重点，一定程度上起到了保障农村产业结构沿着正确的方向调整的作用，有力地促进了农村先进生产力的发展。安徽省舒城县五桥乡地处山区，2000年农民人均纯收入仅500元，全乡农村贫困人口15000多人，占当年全乡农村人口的百分之三十三。该乡党委政府2000年初制定了发展特种种植业，促进农村产业结构调整的计划，但苦于没有资金来源。乡信用社积极配合党委政府，为近二千户贫困农户提供小额信贷服务，帮助他们发展油茶，板栗、毛竹、等种植业。贷款总额达2100多万元，近1万多贫困人口受益，在该乡信用社连年提供的小额贷款支持下，该乡农村已形成特色种植业，特色养殖业为核心生态农业结构。成为舒城县有名的生态农业税点，大大促进了该乡经济的发展和农民收入的增长。

②通过小额信贷服务，促进了农民增收，符合广大农民群众的根本利益。

 广大农民群众渴望得到方便快捷的贷款支持，以发展生产，扩大经营，增加收入。农村信用社通过对农民核发贷款证，在核定的贷款限额内对农民实行无需抵押担保的贷款，极大地简化了贷款手续，方便农民群众借贷，使农民朋友贷款难的情况得到根本缓解。农民群众有了资金保障，就有了稳定可靠的经营收入，有力促进了农民收入增加。如在白浙江省偏远的东阳市宅口乡，经济发展滞后，推行小额信用贷款后，全乡2004户农民有730户得到小额信贷的支持，其中以茶叶经营为主的大楼村100户农民中有76户得到这种贷款支持。农户收入明显增加，人均收入由1999年的2986元提到2000年3283元，2001年进步提高到3800多元。

通过小额信贷工作，密切了党群关系，优化了农村信用环境，有力地促进了农村精神文明建设。

 在小额信贷工作中一个重要环节是发挥基层党组织村委会的作用，对农户的信用状况进行评定，并以此作为核定贷款限额的依据。这样做，客观上要求基层党组织和村委会要密切联系群众，了解群众困难，关心群众疾苦，与农民打成一片。同时，也要求广大农民群众依靠党的基层组织和村委会，与他们保持密切联系，这种上下互信的过程，使党群关系得到极大改善，收到了良好效果。信用村镇的创建活动，极大地增强了农民群众的信用意识，农民群众逐步形成“守信光荣，失信可耻”的观念，使农村面貌和农民生活有了可喜的变化。一是观念转变，农民也有了信用等级；二是收入增加，信用就是致富的资本；三是民风好转，广大农民勤劳守信奔小康，往日无所事事，甚至聚众赌博的现象大大改观，如今许多农民群众忙于抓养殖、搞加工等，一派繁荣景象。良好的农村信用氛围正在形成。农村信用环境的好转，有力地促进了农村精神文明和先进文化的建设。

农户小额信贷的推行，极大地促进了农村信用社自身业务的健康发展。

各地在积极开展小额信贷工作进程中，有力支持了农村经济发展，帮助农民实现增收，同时也得到了广大农民群众和社会的良好回报。由于农民和地方党和政府都从农村信用社得到实惠。因此，信用社的支持率升高，自觉到信用社存款的多了，自觉还贷的多了，帮助信用社联系和介绍业务的也多了，从而使农村信用社的各项业务得到更快发展。

通过几年的实践，农户小额信贷的功能逐步完善，效果十分明显，但是在推广农户小额信贷的过程中也存在着一些问题，需要继续论证和探索。

三、农户小额信用贷款中存在的问题

1、部分农村信用社认识上不到位，将发放农户小额信贷当作政冶性、政策性任务去完成。

我国农户小额信用贷款是借鉴国际上小额信贷的成功经验，结合我国农村实际状况，对农村信贷管理制度的一项重大改革，是一种金融创新产品，农村信用社在主观认识上缺乏足够的积极性。加之小额信贷范围广，贷款金额小，工作量大，管理成本较高，导致部分信用社在推广发放农户小额信用贷款工作中缺乏内在动力，市场效益不明显，因而工作开展不平衡。

2、资金不足

农村信用社的资金供给无法满足小额信贷的需求，农户小额信用贷款资金需求量大，使用时间长，而且全部由农村信用社提供，对农村信用社资金筹集与资金调控提出了较高要求，而农村信用社无法满足此种要求。如前面提到安徽省舒城县五桥乡提出贷款要求的贫困户达3000多户，需求贷款金额达4000多万元，而该乡信用社能筹集的资金仅2100多万元，远远无法满足农户需要。

3、农村信用社信贷管理水平不够

 首先，信贷激励与约束机制不配套，基层信贷人员对发放小额信贷心存顾虑，一方面，多数农村信用社实行的贷款责任终身制增加了信贷员责任考核的压力；另一方面，部分信用社只强化责任，没有建立相应的激励机制，在一定程度上影响了信贷人员的积极性。其次，农户小额信用贷款实际操作中有一味简化贷款审查程序的现象，留下了一定的风险隐患，进而形成诸多不良贷款。再者，农村信用社信贷员队伍力量薄弱，管理手段落后。当前农村信用社信贷人员相对不足，势必难以全面准确地估算资金需求、信用状况、还款能力等。农户小额信贷的档案、台账、报表等全靠手工操作，工作量大，势必造成管理上力不从心，难以保证投放质量。

4、农户小额贷款存在较大的潜在风险

一是自然风险，农户小额贷款主要面向以农业生产为主的农民，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证，一旦遇到较大的自然灾害，如洪涝、干旱、泥石流等，农业生产将受到很大影响，造成的损失必然有一部分转化为信贷资金风险。椐江西省某县调查，2004年该县因长久干旱造成大部分经济作物减产，当年90%的农户小额信用贷款无法按期收回，其中得10%的贷款已列为损失类。二是市场风险。农产品市场的不稳定必然影响农民收入。且在同一地区众多农户集中从事某特种养殖，产业种植等项目在市场供需变化时会形成系统性的市场风险。三是道德风险，一方面是由于信息不对称使部分农户产生逆向选择和道德风险。如一些不符信贷条件的农户与没有资金需求但有信贷能力的农户在“黑市”上交易信贷额度，导致农村信用社放款对象的偏差。另一方面由于自身机制不健全，农户小额信贷存在“暗箱操作”问题，受内部人控制，没有执行贷款公开制度。如根据调查定西县鲁家沟项目办公室提供的资料，2000年9月和2001年1月，乡镇经营管理站先后两次向小额信贷项目办公室借款30多万元，据说用于发工资，占该镇全部贷款金额三分之一，该乡还存在向企业和大户提供小额贷款现象。使得小额信贷名不符实，增大风险。

缺乏应有的政策扶持

由于农村信用社自身不良贷款比例高，经营能力弱，农户小额信贷潜在风险大，支农资金效益不高，与农村信用社的经济目标产生矛盾，迫切需要政策扶持。目前国家在鼓励农村信用社发放农户小额贷款的同时，还没有出台相应的财政、税收、资金支持等配套扶持政策和风险分担机制，以促进农村信用社发放小额信贷的可持续发展。

四、进一步推行农户小额信贷工作的政策建议

1、进一步提高对发放农户小额信用贷款工作认识，增强农村信用社的工作自觉性

农村信用社要切实提高推广农户小额信用贷款的使命感和责任感，发放农户小额信用贷款既是一项政治性任务，也是多年来经营实践中得出来的合理选择。农村信用社的性质和经营运作特点，决定了其优势主要在于机制灵活，贴近农民。超越自身能力，盲目垒大户，是以前农村信用社陷入困境的重要原因。通过发放农户小额信用贷款，可以最大限度地分散和化解过去贷款集中形成的风险，实现赢利目的。安徽省舒城县五桥信用社结合“三个代表”和“保持共产党员先进性”教育活动，教育广大员工情系“三农”，发扬“背包银行”精神，走村串户，送货上门，营销“农户小额贷款”。2005年以来累计投放支农贷款2500多万，促进了当地农业增效和农民增收，受到广大农户的高度赞扬。

充分发挥地方党政的组织领导作用

调查情况表明，做好农户小额信用贷款发放工作，要充分发挥地方党政部门的作用，以党政部门的组织优势，为农村信用社发展和推广农户小额信用贷款创造良好的外部环境。始终在地方党政领导下积极推进，必须紧紧依靠地方党政，引导农民树立正确的信用观念，大力倡导诚实守信的社会风气，建立并完善农村信用体系。必须把信用户的评定、信用村镇建设、农村信用社体系建设纳入当地政府的工作目标和政绩考核管理。

健全完善农户小额信用贷款的资金供给机制

农村信用社要通过盘活陈欠贷款，最大限度地压降一切不合理的企业贷款和不良贷款，清理不合规的债券投资，增加支农资金实力。加强农村信用社地区之间的资金调剂和融通，发展农村金融机构之间的资金借贷，疏通横向资金融通渠道。人民银行应该继续加大支农再贷款的投放力度，有效调节农村资金供求关系，并通过支农再贷款条件的约束，指导农村信用社的贷款投向。合理安排农村金融机构布局，优化资金组织的外部环境，采取必要的整改措施，健全农村金融组织体系，充分发挥政策性银行、商业银行和合作金融机构的互补性。

加强管理，完善相应的机制安排

建立科学、合理的奖惩激励机制，调动农村信用社职工发放农户小额信用贷款的积极性。农村信用社要严格贷款审查制度，加强信贷管理。坚持信用等级评定条件和标准，认真建立农户经济档案，科学评定农户信用等级，合理确定信用贷款限额并发放贷款证。同时，加强贷中、贷后的管理，将静态监控和动态检查结合起来，及时反馈信息，变更农户档案。农村信用社行业主管部门要加快综合业务网络系统建设，在条件成熟时，扩大联网的范围，提高金融服务效率。在信用户评定、贷款证发放的基础上，可通过网络系统，实现农户小额信用贷款的实时发放和日常管理，降低管理成本。农村信用社要适当充实基层信贷人员，加强对信贷人员新业务、新知识、新技能的掊训，适时组织信贷业务技能考核，建立信贷人员达标上岗制度。安徽省舒城县联社自2005年12月份以来推行“扁平化管理”，取消乡镇信用一级法人资格，联社实行一级法人，联社对各信用社实行垂直领导，经营业绩成效显著。.

健全机制，探索有效的防范风险手段

一是建立农户小额信用贷款风险监督机制，强化审计稽核部门的监督功能，对农户小额信用贷款工作做到事前、事中、事后全程稽核。二是尝试建立农户小额信用贷款的风险分析和评估体系。根据农户小额信用贷款的额度、期限、对象和投向的不同确定风险系数，建立预警机制，进行分类指导和管理，及时有效地实施风险预警和防范，严格控制农户小额信用贷款风险。三是优化支农投向，在发展中防范风险。农村信用社应该根据当地农业结构调整的需要，合理调整信贷投向，突出重点，适当提高农户小额信用贷款授信额度，扩大发放对象和用途。

理顺农户小额信用贷款的外部环境

一是探索建立农户小额信用贷款的风险补偿机制。可以由地方政府牵头试点建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒原因形成的农户小额信用贷款损失。对新增农户小额信用贷款，可借鉴扶贫小额贷款有关优惠政策给予贴息。二是建议税务部门对农村信用社的农业贷款与非农业贷款实行差别税率政策，或免征支农信贷收入的营业税及相关附加税，从利益上对农村信用社的资金运用进行鼓励、引导和调节。三是建立农业政策性保险制度，完善农业贷款担保体系。设立不以营利为目的的政策性农业保险机构，主要为农户、农业和农村提供互助的保险以及为农村信用社贷款提供保险业务，增强农业和农户风险承受能力。

农村信用社开办的农户小额信用贷款符合广大人民群众的根本利益。功在当代，利在千秋，同时它又是金融服务的一项重大改革，需要在市场运作的同时不断论证，不断探索，不断地成熟起来，能够更好地服务于“三农”为社会主义新农村建设作出更大贡献。

参考文献：

://.WESTU.NET

://.XY369.COM

《中国农村信用合作》杂志2000年178期

《中国农村信用合作》杂志2005年194期

《中国农村信用合作》杂志2006年207期

《金融风险管理》西南财大学出版社2004年