对农业发展银行体制改革的思考

农业发展银行的发展历史

目前农发展银行发展的现状及存在的问题

制约业务发展的政策环境

基层农发行业务发展面临的问题

农业发展银行内部存在的问题

农发行中间业务方面存在的问题

三、调整农发行职能，推进农发行改革，对推动我国经济社会全面协调、可持续发展具有重要的意义

（一）有利于经济社会协调发展。

（二）有利于国家粮食安全保障。 

（三）有利于应对我国加入WTO后农业面临的挑战。 

（四）有利于深化粮棉油流通体制改革。 

（五）有利于深化金融体制改革。 

四、农发行的改革方向

从体制上，创造业务发展的宽松环境

（二）从内控制度上，不断提升内部控制力

（三）从业务种类上，加强中间业务管理

（四）从业务发展方向上，不断拓展业务范围

 

 

内 容 摘 要

农业发展银行成立十余年，曾为农业和农村经济发展起到了一定的积极作用。但随着经济体制改革的深入发展，农业发展银行在业务经营过程中也暴露出了一些问题，这些问题使其某些政策性职能不能得到有效发挥，政策性金融支农功能难以适应新时代农业和农村经济发展的需要，也在一定程度上影响了农业发展银行自身的生存与发展。为适应经济可持续发展的需要，笔者认为农业发展银行必须进行职能调整和体制方面的改革，营造宽松的政策环境、提升内部控制力、加强中间业务发展、拓展业务范围，使农业发展银行成为真正意义上的支持农业和农业经济发展的政策性银行。

 

对农业发展银行体制改革的思考

农业发展银行（以下简称农发行）成立以来，在贯彻执行国家农业金融政策，支持农业和农业经济发展中发挥了重要的作用。但也应看到，农发行在业务经营中始终存在着一些令人关注的问题，特别是随着粮食流通体制改革的不断深化以及“入世”给我国农业发展带来了一系列巨大变化，农发行应如何充分发挥其职能作用，成为当前经济体制改革和农村金融深化的一个重要方面。

农业发展银行的发展历史

1994年，农业发展银行以一个国家政策性银行的角色诞生了，随之，省、地市和县级农业发展银行也相继挂牌成立，分别承担起各地粮棉油收购、调销、储备等职能。以沁水县农业发展银行为例，该县农业发展银行于1996年成立，它是从沁水县农业银行中分离出来（包括业务和人员），从此承担起沁水县粮棉油收购、调销、储备等职能，对促进当地粮棉油企业的发展起到了积极的作用。

二、目前农业发展银行发展的现状及存在的问题

随着经济体制改革的不断深化，粮棉油购销市场的全面放开，农业发展银行承担的国家政策性职能也发生了一些变化，同时在业务经营中也暴露了一些问题。

（一）制约业务发展的政策环境

良好的政策环境是农业政策性金融发展的前提和保证，但目前农发行的政策环境在一定程度上制约了农业政策性金融业务的发展。主要表现在以下四个方面：

1、政策性金融支农功能缺失。农发行作为我国唯一一家农业政策性银行，是政策实施宏观调控的重要金融工具。尽管从2004年将业务范围逐步延伸到支持粮棉油产业化龙头企业的加工企业，后来银监会又批复农发行开办农、林、牧、副、渔产业化龙头企业贷款和农业科技贷款，但距建行初期确定的应有功能还有很大差距，距党中央、国务院提出的扎实推进社会主义新农村建设的有关要求还不相适应。长期以来，农发行职能定位不明确、业务范围过窄，严重影响了其作为政策性银行职能作用的发挥，使其无法对农业和农村经济的发展提供更广泛的资金支持。

2、筹资渠道单一，自主筹资能力较弱。按照国务院规定，农发行的资金来源是资本金、央行再贷款、企业存款、财政支农资金、发行金融债券和境外筹资等六个方面，尽管近年来农发行通过发行金融债券，开辟了市场化渠道，改变了长期以央行再贷款为单一负债的局面，但目前央行再贷款仍占农发行负债总额相当大的比重，依然是农发行资金的主要来源。

3、财政补偿机制不完善。国外政策性银行的通行做法是，国家通过财政注资、利润转增等形式，保证政策性银行的资本充足率高于商业银行；完善利益补偿机制，包括减免各种税收、事前确定政策优惠和风险补偿等，而我国农业政策性银行在此方面则相对薄弱。

4、法规不健全，运行不规范。国外的政策性金融机构一般都有单独的法律法规，都是先有法规再有政策性银行，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国1994年三家政策性银行成立至今，还没有一部政策性银行法规，对办行宗旨、经营范围和目标、运行规则、违规的处罚等都没有具体规定，政策性银行在无制度约束的情况下，无规则地运行，负面效应显而易见。由于农发行的定位是国家全资的政策性银行，因而过多地承担了国家财政的职能，但国家并没有给予相应的政策扶持，相反财政补贴经常不到位，财务挂账越来越多，增加了农发行的风险和亏损。

（二）基层农发行业务发展面临的问题

1、农发行的功能和业务范围与新农村建设的要求还有一定差距。主要表现为支农的广度、深度不够。农发行主要支持传统的粮棉油流通领域，而且仅是传统粮棉油产业化和加工企业，仅限于农业的产后服务，产前、产中尚未涉及；支农的力度不够：主要支持企业流动资金，未涉及技改和固定资产投资，尤其是农田基本建设和农村基础设施投资未涉及，使业务经营处于两难境地，一方面是地方政府对农发行的期望值高，另一方面则是农发行对农业的支持力度不够，政策性金融的作用没有充分发挥出来。同时，由于农发行现行的项目管理模式，基层行没有主动权，贷款门坎高，办贷程序繁琐、成本高，造成农发行办贷难、办贷慢，既影响县域招商引资工作大局，又抑制客户的贷款需求，还影响银行办贷的积极性。如一个项目贷款自上收县级支行贷款审批权后，须经开户信用等级评定和授信测算—上报省分行审批—开户行初步调查—向省分行推荐—省分行组织项目审查—省分行贷审会审批—向总行报备—落实贷款相应条款发放贷款等，贷款发放流程过多，时间过长。

2、市场竞争加剧，农发行业务不断萎缩。粮棉油购销市场放开后，收购和销售的渠道进一步拓宽，市场参与者进一步增多，国有粮棉油企业靠政府保护建立起来的垄断地位已经被激烈的市场竞争所取代，国有粮棉油企业一统天下的时代已经过去，只能作为市场的一员，在市场法则和规律的制约下，平等参与粮棉油购销活动。由于农发行业务单一、服务手段落后，导致农发行的贷款业务不断萎缩。如沁水县农发行今年以来，没有发生一笔信贷业务发生，业务发展呈现萎缩趋势。

3、农业产业化龙头企业和骨干企业较少，农发行优良客户较少。目前县级农业企业大都处在成长阶段，由于规模小、资产不足等原因，难以通过抵押担保获取银行贷款支持，融资难依然是制约农业中小企业发展的瓶颈，银企之间仍难走出“难贷款，贷款难”的怪圈，政策性金融对农村经济发展的拉动效应还未显现。同时，不少龙头企业和加工企业采用“家族” 模式经营管理，经营业绩虽好，但企业治理不够科学，财务管理粗放，会计核算制度不健全，抵押物不足，信用评级达不到贷款标准，这些企业要成为农发行客户还有一段距离。

4、人员结构、业务知识与技能老化。 如沁水县农发行现有从业人员20人，从年龄结构看：30岁以下的只有2人，30-40岁的5人，40岁以上的就有13人；从知识结构看：大专以上的5人，高中以下15人；从以上数据可以看出，人员老化，结构不合理，又经过几年的封闭运行，思想僵化，急需更新观念，适应形势的要求。加之粮改以来的“封闭管理”，使基层行员工更多地关注和研究粮食信贷的封闭管理，而逐渐疏远了农林牧副渔等领域的农业知识和信贷操作技能，加上原来知识结构的某些缺陷、员工队伍年龄结构普遍偏大等，基层农发行员工知识老化问题非法突出，适应新业务发展要求的知识更新、技能培训任务刻不容缓。

（三）农业发展银行内部存在的问题

1、现行内控制度很大程度上已不能适应计算机所支持下的银行业务。计算机等高新技术在银行业的广泛运用推动了其发展，同时也带来了许多新的风险，比如计算机技术人员和会计业务人员权责分工等一些内控制度未涉及到的问题，以及会计部门缺乏既懂业务又懂计算机的复合型人才，对电子数据处理系统的管理乏力等问题都亟待解决。

2、对内控机制的认识不到位。会计内控机制应由目标系统、决策系统、执行系统和监督系统组成。在内控目标系统下指导决策系统，制定各项内部控制制度，按照制度进行操作，由监督系统对执行情况进行监督，监督中发现的问题及时反馈给决策系统，修改有关制度并实施，使得会计成为目标指导下能自我完善、动态循环的有机系统。但有许多行对内控制度重视不够，以致造成不应有的后果。

（四）农发行中间业务方面存在的问题

1、经营理念落后。农发行在经营管理观念上，受传统专业银行经营管理理念的影响较深，只重视存贷业务、忽视中间业务的有效开展，没有将中间业务作为一个增长银行利润的重要业务来抓，而是将之作为发展传统业务的辅助手段。特别是目前农发行中间业务收入较少，对经营业绩影响不大，再加之拓展业务有一定的困难，特别是基层行对发展中间业务的重要性、紧迫性认识不够，缺乏发展中间业务的积极性和主动性。

2、业务品种单一。农发行自2004年以来开办中间业务，中间业务范围狭窄，业务品种单一，目前除传统的会计结算业务外，多数基层行只开办了代理保险业务，其他的国际结算、委托贷款、代收代付、代理国债、代理基金、贷款承诺、担保、信息咨询、银行卡等较有前景的业务基本没有发展，与商业银行相比存在很大差距。

3、专业人才匮乏。农发行现有从业人员一般都不熟悉银行中间业务，精通现代银行中间业务的人才更少。近年来，国内商业银行在开办中间业务过程中引进和培养了一大批人才，而农发行却没有足够重视专业人才的培训和引进。

三、调整农发行职能，推进农发行改革，对推动我国经济社会全面协调、可持续发展具有重要的意义

（一）有利于经济社会协调发展。解决“三农”问题，根本措施在于加大对农业和农村的投入。按照市场经济规律的要求，加大投入要发挥市场和政府“两只手”的作用。目前，我国财政力量比过去大大增强，财政支农投入将会有较多增加，但与农村发展的资金需求相比仍然不够。在积极运用财政手段的同时，更多运用财政性金融手段解决农业、农村发展的资金需求是一条切实可行的路子。因此，调整农业发展银行的职能，拓宽其支农业务范围对经济社会协调发展非常必要。

（二）有利于国家粮食安全的保障。我国是人口大国，必须立足于自己解决农业和粮食问题。一方面国际市场不可能有那么多粮源可供进口；另一方面从世界经济发展趋势看，中国要实现现代化目标，如果依赖国际市场养活国内人口，不但实现不了现代化，而且还将在政治上受制于人。这个严峻的现实要求，我们必须重视农业问题，重视粮食问题。因此，将农发行支持粮食安全的职能由流通环节延伸到生产环节以至整个粮食产业，支持粮食综合生产能力的提高，有利于国家粮食安全的保障。

（三）有利于应对我国加入WTO后农业面临的挑战。加入WTO后，我国逐渐放开农产品市场，粮食进口限制措施减少，这将对国内粮食生产和流通产生不利影响，形成严峻的挑战。根据WTO规则，目前我国对农业仍有相当大的支持空间。但国内农业支持在性质上属于政府行为，是一种财政行为或准财政行为，支持方式也被限制于财政转移支付和农业政策性金融信贷投入。在国家财力允许的情况下，应以财政支持为主。但现阶段我国财政承受能力有限，不能采取发达国家用较多财政补贴扶持、保护农业的方法。应当采取以金融手段为主，财政手段为辅，财政与金融紧密结合的办法，即充分发挥政策性银行独特的优势，解决农业和农村发展资金短缺问题，并通过农发行的监管提高资金的使用效益，实现资金的良性循环。

（四）有利于深化粮棉油流通体制改革。随着粮棉油流通体制改革的不断深入，特别是粮食购销市场全面放开，与国际市场的联系越来越紧密，粮棉油企业的改革与发展面临一系列新的情况和问题，迫切需要农发行的持续支持。农业结构战略性调整是一个渐进的过程，特别是在粮棉油主产区，粮棉油等种植业收入仍是农民收入的主要来源。同时，粮棉油等农产品具有经营的低效性、收购的季节性及资金需求量大的特点，商业银行为追求更高的利润，很难把资金投向该领域。如果农发行停止对粮棉油收购的信贷支持，势必影响粮棉油等农产品价值的实现，“打白条”或卖粮难的现象可能会重现，进而挫伤农民的生产积极性，影响农业的健康发展和农村的稳定。在粮棉油购销全面市场化的条件下，粮棉油企业为了生存，必然要扩大经营规模，实现购、加、销一体的产业化经营，也需要农发行在资金上给予扶持。

（五）有利于深化金融体制改革。目前，我国农村金融体系主要由农信社、农行和农发行组成。根据国家经济金融体制改革的总体部署，农业银行必须面向国内外市场加快商业化步伐，向现代商业银行转变，如果继续集商业性与政策性业务于一身，既妨碍和延误自身在市场竞争中做大做强，也不利于农发行职能的发挥。农村信用社由于核算单位小、历史包袱重，如承担政策性业务，既不符合国家确定的改革目标，也不利于其轻装上阵。因此，进一步调整农发行职能，对于使农业银行转变成具有国际竞争力的现代商业银行，使农村信用社真正成为主要服务乡镇村和农户的商业性合作金融组织，对推动农村金融改革的深化，完善农村金融体系具有十分重要的意义。

四、农发行的改革方向

（一）从体制上，创造业务发展的宽松环境

1、进一步拓展职能范围。按照增强农发行支农的主导作用的总目标，逐步使农发行成为贯彻国家宏观调控政策、农业产业政策和区域发展政策，重点支持农业和农村基础设施建设、生态环境建设和农村社会事业建设、农业综合开发和产业化经营、农村扶贫和中西部开发的农业政策性银行。

2、建立有效的多元化支农资金筹集渠道。借鉴国际做法，通过政策和制度规定，建立多元化、长期稳定的资金来源渠道，改变目前农发行单一的筹资方式。从我国实际出发，农发行信贷资金来源应根据资金性质和用途，一部分继续从中央银行借款，一部分通过发行金融债券、吸收存款来筹措，即粮棉油收购、储备贷款、扶贫开发贷款所需资金应继续通过中央银行再贷款解决，其他农业项目贷款所需资金可以通过发行金融债券、组织吸收财政支农资金和开户企业存款来解决。应通过大力发行农业政策性金融债券或直接利用国债资金等方式，扩大农发行支农资金渠道。国家应明确由农发行统一代理财政支农资金的拔付、结算，要求农发行系统外划拨的财政支农资金及时归位。将社会保障资金和邮政储蓄作为农发行资金的重要来源。积极利用境外筹资，统一办理国际金融机构和国际组织特别是世界银行、国际开发协会和亚洲开发银行对我国农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷款。

3、建立和完善财政补偿机制。一是对农业政策性银行给予一定的税收优惠，免除农发行的营业税和所得税，实行利润返还，以增强农发行的自我发展能力。二是补充资金本。中央财政应在合理测算农发行资本金规模的基础上，通过税后利润转增，税收返还、发行次级债券、中央财政一次性给予增补等形式使农发行资本金达到巴塞尔资本协议提出的8%标准。

4、加快农业政策性银行的立法进程。尽快出台《农业政策性银行法》或《中国农业发展银行条例》，通过法律的形式，明确农发行的法律地位、职能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、补偿机制等，以界定农发行与政府、财政、中央银行、银监局、各金融机构以及借款人主体的关系，将农发行的经营置于法律规范之下，以保障其合法权益，提高其自我保护和自我发展能力。

（二）从内控制度上，不断提升内部控制力

文化引领

（1）打造具有高度凝聚力的理念文化。农发行要以企业文化建设为载体，在组织内部确定自己独特的核心价值体系，努力形成具有鲜明价值观的组织理念，打造理念文化。通过理念文化将员工的思想观念、思维方式、价值取向、行为方式进行融合，使员工自身价值体现和企业发展目标的实现达到有机结合。

（2）建设内控文化。农发行内控文化的作用是控制员工思想观念和约束员工的意识和行为。通过内控文化建设，将管理意识、制度意识等根植于员工的思想观念之中，使全行员工对本行的内控制度、风险观念产生一致的理解和认同，将员工的风险意识和风险管理行为控制在既定目标范围之内。

2、责任约束

（1）形成严格的岗位履责考评制度。一是从荣誉、薪酬、职务等方面构建全方位的激励机制。二是通过工作业绩评定，述职评议、群众监督、客户监督等形式，促进岗位员工认真落实岗位责任职责。三是制定可以度量的各岗位职责考评标准，进行考核评价，将评价结果与职位变动、薪酬升降等挂钩。

（2）监管保障。一是通过自我约束监管，牢固树立合规操作思想。二是创造条件，充分发挥内部审计监管职能，实行对法人代表负责的内部审计管理制度，即建立总行审计委员会，作为内部审计系统的最高组织，直接向总行行长负责；建立总行统一领导下的分支机构内部审计负责制，直接对上一级部门负责。充实内部审计人员，保证对其实施教育和培训，不断提高内审人员素质。

（三）从业务种类上，加强中间业务管理

1、提高认识，完善中间业务管理机制。农发行的管理者要提高对中间业务发展的重要性认识，把中间业务作为可持续发展的新的利润增长点来抓，不断完善中间业务管理机制，制定发展战略和统一规划，研究设计、开发、推广新产品，并对中间业务进行考核，充分调动各级领导和从业人员发展中间业务的积极性。

2、加强电子化建设，突破技术瓶颈。高科技手段是中间业务创新和发展的关键，农发行应加快中间业务电子化建设，尤其是计算机网络建设和相关软件的设计，充分挖掘现有网络和设备的潜力，尽快开发符合业务需要的先进科技产品，提高中间业务的工作效率和经济效益，为客户提供多元化、多功能的服务。

3、重视中间业务人员的培养，突破人才瓶颈。中间业务是集人才、技术、网络、信息、资金和信誉等于一体的知识密集型业务，需要一批知识面广、业务能力强、实践经验丰富、勇于开拓、敢于竞争的复合型人才。必须通过各种方式加快人才的培养，造就一支既懂计算机技术，又懂银行经营管理；既懂货币市场业务，又懂资本市场业务；既懂方案设计开发，又懂市场营销的复合型人才队伍。

（四）从业务发展方向上，不断拓展业务范围

 1、及时调整职能定位，把农发行定位于“建设新农村的银行”。根据建设社会主义新农村的新要求，按照增强农发行支农主导作用的总目标，及时调整农发行职能定位，积极争取政策，优化经营环境，逐步把农发行办成贯彻国家宏观调控政策、农村产业政策和区域发展政策，重点围绕支持农业基础设施建设和农村公共事业发展、农业综合生产能力建设、国家粮食安全体系建设、生态环境保护、农业科技推广应用、集约型农业发展以及农村扶贫开发等领域，增加中长期开发性贷款投入，支持农村综合性开发的农业政策性银行。 

2、抓住粮棉油信贷业务不动摇，实现农发行信贷规模有效增长。坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作，巩固好原有的粮棉油储备、购销企业，全力支持粮棉油产业发展。继续坚定不移地做好收购资金供应和管理工作，深化对储备贷款客户的营销和服务，进一步完善储备贷款管理方式，保证国家粮食安全。认真贯彻执行国家惠农政策，充分做好收购预案的启动、准备等相关工作，使国家惠农政策真正得到贯彻执行，促进农村稳定和农民增收，保护农民利益和维护社会稳定。积极开展贷款营销，大力支持粮油企业开展自主营销业务，对商业性收购，根据企业风险承受能力择优扶持，按照“市场定价、讲求效益”的原则管理收购资金，达到银企双赢目的。

3、围绕社会主义新农村建设，有效拓宽业务范围。在继续巩固现有的粮油购销贷款，农业产业化龙头企业和粮油加工企业贷款，以及畜牧、种子贷款等业务的基础上，积极争取有关部门批准开办以下贷款业务：国家确定的中小型农、林、牧、水利、水电基建和技改项目贷款，乡村道路、通信、电网建设和改造项目贷款，小城镇基础设施建设的项目贷款，生态环境建设项目贷款，山区综合开发项目贷款等，使边远贫困地区农发行真正发挥政策性信贷支农作用，实现与地方经济发展的有效对接，在支持新农村建设中实现可持续发展。

中国人民银行沁水县支行： 候冬青 

电话：0356-7023543 手机：13835651801

参 考 文 献

《农村金融改革理论》，农村金融出版社，王军其，2007年8月出版； 

《农发行发展中间业务的思考》出自《农村发展与金融改革》，作者李小庆，2007年第11期；

《农发行在新农村建设中的地位和作用》，农业改革与金融出版社 ，林明河，2007年5月出版。