农村信用社违规问题研究

目 录

内容提要……………………………………………………………………………1

一、农村信用社信贷违规主要表现………………………………………………2

（一）信贷激励约束机制对称性的缺陷.......... ... ....... ... ...2

（二）农村信用社信贷管理理念审慎性的缺陷………………………………2

（三）授权授信管理科学性的缺陷……………………………………………3

（四）不良贷款清降考核目标合理性的缺陷…………………………………3

(五) 贷款风险点选择准确性的缺陷…………………………………………3

(六) 信贷业务电子化建设滞后性的缺陷……………………………………4

二、农村信用社信贷违规成因分析………………………………………………4

(一)对内部控制的认识缺乏深度…………………………………………… 4

(二)农村信用社的授信管理受局限………………………………………… 5

(三)对农户贷款管理缺乏有效的制约机制………………………………… 5

(四)故意掩饰隐瞒不良贷款用以应付目标管理考核……………………… 6

(五)担保（抵押）贷款重形式轻实质……………………………………… 6

(六)农村信用社内控制度建设相对滞后不能完全适应金融业务发展需要 7

三、对加强农村信用社信贷管理内控制度建设的对策建议……………………8

(一)积极转变信贷管理理念，加强信贷管理内部控制体系建设.........8

(二)建立健全信贷管理规章制度，构建信贷管理内部控制运行基础.....8

(三)完善信贷风险评价和考核体系，强化贷款风险的全过程控制...... 9

(四)建立激励与约束有机结合的信贷管理考核体制. ……………………10

(五)建立社会主义市场经济体制下的新型信贷关系和法律责任制度……11

参考文献………………………………………………………………………… 14

内 容 摘 要

内 容 提 要

农村信用社的信贷违规行为，不仅造成信贷资金风险，而且严重影响农村信用社健康稳定发展。从这些信贷违规原因看，由于农村信用社信贷管理内控制度建设相对滞后、内控制度运作存在缺陷，对信贷风险缺乏有效的事前防范、事中控制和事后监督，是当前农村信用社发生信贷违规行为的主要诱因，要遏制信贷违规行为的发生，就要积极转变信贷管理理念，加强信贷管理内部控制体系建设，完善信贷风险评价和考核体系，强化贷款风险的全过程控制。

农村信用社违规问题研究

通过对黑龙江省克东县农村信用联社信贷资金的调查情况显示，该社2005年共发放贷款3032万元，发放贷款笔数3357笔，其中有250笔贷款属于违规贷款。农村信用社的信贷违规行为，不仅造成信贷资金风险，而且严重影响农村信用社健康稳定发展。从这些信贷违规原因看，由于农村信用社信贷管理内控制度建设相对滞后、内控制度运作存在缺陷，对信贷风险缺乏有效的事前防范、事中控制和事后监督，是当前农村信用社发生信贷违规行为的主要诱因，因此解决信贷违规问题也成为防范和化解农村信用社资金风险的重要举措。

一、农村信用社信贷违规的表现

（一）信贷激励约束机制对称性的缺陷

一方面部分农村中农户贷款满足程度不高，一些农村信用社没有充分贯彻执行支持“三农”①得信贷原则，在信贷投向上宁愿傍大款、垒大户，向广大农民推销农户贷款的积极性不高，个别地方农民贷款难的矛盾仍然没有得到有效解决；另一方面，一些农村信用社农户贷款管理混乱，存在审贷未分离、“三查”不落实的现象，基层信贷人员自批自放，没有实行审贷分离制度，存在“一手清”的现象，对农户贷款“三查”也流于形式，有的贷款档案中甚至缺乏必要的“三查”基础资料。

（二）农村信用社信贷管理理念审慎性的缺陷

一些农村信用社尚未制定全面、系统的信贷管理内控制度，有的信用社直接套用其他金融机构的规定，作为自身信贷管理制度，部分信用社以转发上级文件代替本单位的内控制度，个别信用社甚至依据个人理解或传统作法随意变更有关内控制度，造成信贷管理标准不一、操作各异，而且农村信用社各级管理机构、各个职能部门制定下发的信贷管理规定也不尽一致，有的还存在操作性矛盾，直接影响了信贷管理内控制度的统一性和连续性。

（三）授权授信管理科学性的缺陷

一些农村信用社违反授权授信管理规定，通过把大额贷款化整为零、以个人名义贷款为企业使用、月中发放到月底收回等方式，超信贷审批权限、超企业信用额度发放贷款。

（四）不良贷款清降考核目标合理性的缺陷

一些基层农村信用社贷款质量反映不实，如对一些借款人生产经营已不正常而仅能收回利息的贷款，仍然放在正常贷款中反映，有时甚至采取以贷收贷、以贷收息等违规手段，人为掩盖不良贷款，造成贷款形态反映不真实。

（五）贷款风险点选择准确性的缺陷

借款企业或关联企业之间相互担保，如：母公司为子公司担保、同一法定代表人的不同企业之间相互担保；一个企业（个人）为多个企业（个人）提供担保，担保人或有负债高于其偿还能力；担保人不具备保证资格，如一些地方性城市建设开发贷款以政府名义提供担保。这些贷款虽然在形式上具有担保主体，但是由于担保人自身担保能力缺陷，致使贷款担保流于形式，同时在抵押贷款中也存在重复抵押、虚假抵押和超值抵押等问题，抵押物难保全、难处置、难变现，当借款人出现还款困难时，抵押物缺乏充分的保障和补偿作用。

（六）信贷业务电子化建设滞后性的缺陷

大部分农村信用社的农户贷款账务核算没有实现操作和管理的电子化，仍然停留在手工处理阶段，在账务核算时存在登记不及时、内容不完整、记载不规范的问题，错登、漏登、误登的现象也比较普遍，个别信用社职工在核算利随本清的农户贷款利息时，人为缩短或延长计息期限，故意少计或多计贷款利息收入，侵害贷款人和农村信用社的利益。

二、农村信用社信贷违规成因分析

（一）对内部控制的认识缺乏深度

部分农村信用社仅仅把内部控制当作是各项工作制度和业务规章的汇总，认为有了规章制度就有了内部控制，忽视了内部控制作为一种机制，是一种业务运作过程中环环相扣、相互监督制约的动态控制。另外，组织结构和机构设置不合理。目前农村信用社属于多级法人结构，上级机构对下级机构缺乏有效的监督管理机制和手段，一些基层农村信用社从本单位和小团体利益出发，片面强调经营自主性，对上级管理部门的命令敷衍行事，削弱了内控制度体系的协调性和统一性，同时，农村信用社内部机构和岗位设置也存在职责交叉、分工重叠的问题，各部门、各岗位相互协调、相互制约、相互联动功能无法有效发挥。致使内控制度效能低下。

（二）农村信用社的授信管理受局限

农村信用社在授权管理时，往往对基层信用社一视同仁，实行统一的贷款审批权限标准。但是不同信用社之间管理水平有高有低、历史包袱有轻有重、经济环境有盛有衰，这种表面上的统一实际上忽略了不同信用社在主观能力和客观环境的差异性。在同样的授权额度下，一些信用社可能“用不完”，而对于那些经济环境发达、资金需求量较大的信用社则“不够用”，为了不影响信贷业务拓展需要，个别信用社违反规定超过上级授权范围发放贷款；在授信管理中，由于农村信用社的主要客户群是个体企业和私营企业以及广大农户，这些信贷对象财务核算不规范、信息反映不对称，农村信用社难以使用量化评估模型和方法对客户风险程度进行科学测算，因此一些基层信用社以贷款人某一时点的贷款余额作为授信限额，把科学的授信管理变成了简单的余额控制。而企业在生产经营中的资金需求并不是一成不变的，基层信用社又无法根据贷款对象的要求适时调整授信额度，为满足客户的贷款需要，个别农村信用社直接或者变相超越信用额度发放了贷款。

（三）对农户贷款管理缺乏有效的制约机制

一些农村信用社过分强调信贷责任控制，制定了详细的考核办法和严厉的处罚措施。特别是对自然人贷款建立了信贷资产质量第一责任人制度、不良贷款终身追究制度，一旦发生新增不良贷款，经办人员和有关负责人都要受到相应的经济处罚和行政处分，但是与不断加强的惩处力度相比，科学的信贷管理激励机制却没有建立起来，有限的激励手段也未能与信贷工作人员的个人业绩有机结合，很大程度上影响了广大信贷人员推广农户贷款的积极性。一些基层农村信用社在施行农户贷款“三包”③责任制时，片面地强调经济手段对信贷人员的约束作用，认为只要对农金员加强贷款责任考核就能保证贷款质量，从而放松了对信贷人员操作程序的审查和监督，全权下放审批和发放贷款的权限，客观上为基层信贷人员随意发放贷款提供了操作空间。从近年来农村信用社发生的一些经济案件看，其制度原因就是由于对农户贷款管理缺乏有效的制约机制，从而引发信贷人员道德风险释放。

故意掩饰隐瞒不良贷款用以应付目标管理考核

农村信用社对不良贷款清降考核力度不断加大。在制定考核指标时，往往要求基层信用社存在不良贷款零增长和增量贷款零风险，而且与基层机构主要负责人的工作业绩、信贷人员收入指标挂钩，但是金融本身就是风险性行业，由于经济形势变化和经营管理不善等客观原因，一些贷款难免存在风险性，并可能转化为不良贷款。面对目标考核的压力，一些信用社在反映贷款形态时打擦边球，故意掩饰隐瞒不良贷款，有的甚至违反金融管理的有关规定，人为调整贷款形态，不仅造成贷款形态失真，而且直接加剧了信贷资产风险。

（五）担保（抵押）贷款重形式轻实质

农村信用社为防范贷款风险、强化还款制约，不断加强信贷资产保全措施。但是一些信用社过分依赖贷款抵押或担保措施，一味强调形式上的风险防范，而放松了对借款人本身还款能力的审查，片面地以有无担保作为是否放贷的判断依据，以担保能力高低作为评价贷款风险大小的衡量标准，甚至以违规担保（抵押）掩盖贷款风险，这无疑是本末倒置。从定义看，第一还款来源是合同履约的主要来源，而第二还款来源是指当借款人无法偿还贷款时，通过处理贷款担保，即处置抵押物、质押物或者对担保人进行追索得到的款项，因此第二还款来源是第一还款来源的补充和保障。如果第一还款来源出现了问题，需要通过第二还款来源归还贷款，甚至进入处理贷款担保的程序，这就表明借款合同不能正常履行、信贷资金不能正常流动，借款人已经丧失还款能力，而且一旦担保处置失当，信贷资金流动性和安全性将会出现严重问题。

（六）农村信用社内控制度建设相对滞后，不能完全适应金融业务发展需要

尤其在当前信贷对象多元化、信贷品种多样化以及信贷核算手段日趋高效化、科学化的情况下，原有的一些内控机制已不适应新形势的需要，特别是在农贷核算的计算机开发和使用方面相对落后，形成信贷管理内控制度的空白点。农户贷款手工核算不仅工作量大、准确性低，而且难以有效控制操作性风险，给个别不法分子违规操作提供可乘之机。同时，作为农村信用社信贷管理体系，由于没有电子化的信贷信息系统作为技术支撑，在相对滞后的甚至失真的信贷信息基础上，无法对基层信用社和信贷人员进行及时准确的信贷交流和反馈，并开展有效监控，致使信贷管理效果受到影响。

三、对加强农村信用社信贷管理内控制度建设的对策建议

（一）积极转变信贷管理理念，加强信贷管理内部控制体系建设

1、加强农村信用社法人治理结构建设，建立法人信贷管理内控体系。

作为一级法人，农村信用社必须充分认识信贷管理内控制度的重要性和必要性，结合本地实际情况研究制定信贷控制措施，建立全面完整的授权授信制度和信贷操作程序，确保法人对信贷业务进行集中统一监督管理，为农村信用社信贷内部控制体系提供基础保证。

2、建立相对独立的信贷运作体制，科学分解信贷操作和管理中的各个环节。

分别确定职权和责任，做到责权统一、职能明确，弱化个别人在信贷体制中的权力，提高信贷内控制度的独立性和权威性。

3、按照“权力制约、程序定位、相互协调”原则，加强各部门、各岗位、各权力之间约束制衡机制。既要有明确的分工，也要有合理的授权，从而各司其职、各负其责、相互约束、相互协调。

（二）建立健全信贷管理规章制度，构建信贷管理内部控制运行基础。

1、根据“全面、审慎、有效、独立”的内控原则，建立健全农村信用社信贷管理规章制度。

根据新形势和新业务的发展需要，按照“内控优先”的要求，及时修订完善内控制度，确保内控制度渗透到信贷业务的各个过程和各个环节，并覆盖所有信贷岗位和信贷人员，同时，加强信贷管理部门的业务指导和内部审计部门的再监督，畅通信息反馈机制，促进信贷管理内控制度不断完善。

2、完善授权授信管理制度。

一方面要实行严格的授权，对越权行为要严厉处罚，对越权造成的损失应追究责任，另一方面要正确处理好两个关系，即：授权管理与基层信用社差异性的关系、授信管理与贷款风险管理科学性的关系，以合理的管理成本实现内控制度目标，不断提高农村信用社授权授信管理水平。

3、加强信贷业务电子化建设，提高信贷管理科技水平。

确保信贷业务信息的真实性和完整性，通过全面完整的信贷核算体系，实时监控信贷操作行为，防范由于人为因素导致的操作性风险，及时发现信贷风险隐患，把信贷风险控制在萌芽状态。

（三）完善信贷风险评价和考核体系，强化贷款风险的全过程控制。

1、建立完善农村信用社客户风险评价体系。

制定科学量化的风险识别④和预警体系，密切关注贷款客户经营情况，加强对影响企业贷款偿还的风险因素分析，这样不仅可以全面考察客户资信能力，正确评判客户信用风险，而且能够有效促进信贷人员提高贷款调查质量，为信贷决策提供准确依据。

2、树立全面防范信贷风险的观念。

正确处理好借款人资信能力和担保人（抵押物）保障能力的关系，把担保形式和担保实效有机统一起来，全方位、全过程地关注和防范信贷资产风险。

3、制订科学合理的信贷考核指标体系，防止基层信用社为完成考核指标而故意违规。

制订信贷考核指标体系时，要突出以经营效益为中心进行综合性考核，加强各项考核指标之间制衡作用，避免考核指标体系的片面性，杜绝一些信用社为完成不良贷款清降任务而弄虚作假、违规操作的现象，同时，在信贷考核中还要充分体现依法合规经营的要求，通过考核预警体系⑤引导和促进基层信用社依法经营、公平竞争。

（四）建立激励与约束有机结合的信贷管理考核体系，强化以人为本的信贷风险防范关口

加强信贷管理的核心是加强对人的激励和控制，目前农村信用社的信贷管理考核制度主要强调对人的控制，而对人的激励则显得不足，因此，强化信贷管理激励机制，充分发挥信贷人员的主观能动性，应从以下三方面着手：

1、改革目前信贷审批权限按行政职务级别划分的作法。

实行信贷人员等级管理，按信贷人员业务能力和工作业绩确定审批权限，同时改革现行以行政级别为主的工资分配制度，坚持按劳分配的报酬原则，加大绩效工资比重，全面推行客户经理等级薪酬制度。

实施科学的人力资源管理制度。

坚持以人为本的管理思想，把农村信用社信贷管理内控制度建设和金融企业文化建设结合起来，建立信贷人员选拔、培养、使用和淘汰的良性机制，通过教育和管理结合、激励与约束结合，提高农村信用社信贷队伍整体。

增强信贷工作人员依法经营意识。

一方面要深刻认识当前银行业所面临的现实风险和潜在风险，认真分析风险形成的原因及其危害性，牢固树立“风险第一”的观念，并研究制定风险防范措施，提高风险意识；另一方面要加强法制建设，组织员工认真、细致、全面学习《中国人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《票据法》、《刑法》、《贷款通则》，做到知法、懂法、守法、用法、保证依法经营、依法治行；另外，要经常对干部进行培训，不断更新其知识结构，提高其政治业务素质和经营管理水平，为防范和化解金融风险制造良好的人力环境。

4、加大稽核力度，突出风险监督。

要适应一个“双重领导，以上级行领导为主”的稽核审计制度，建立、健全以各项规章制度为基础，以各业务职能部门的自律和相互制约为主体，以稽核部门的检查监督为保证的内控机制，确立稽审的独立性和权威性，使其有权查处各种违法行为，并加大执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究，使法律、法规和各项规章制度成为防范金融风险的第一道防线；同时要加强稽审干部队伍建设，吸收责任心强、业务素质高的骨干力量充实到稽审干部队伍中支；在内容上，一定要突出信贷风险监督，提高贷款质量，防范信贷风险。

（五）建立社会主义市场经济体制下的新型信贷关系和法律责任制度，是防范农村信用社信贷资金违规的关键

一是要建立严格有序的信贷资金审批制度，贷款审批制度包括：建立贷款“三查”制度，建立审贷分离制度，建立 集体审议制度。这些制度在多年垢信贷实践中已初步形成，关键是具体工作中如何坚持和完善，使这些制度发挥真正的作用；二是要建立信贷资金运用过程中具体法律责任人制度。责任人制度主要是用法律来规范信贷资金审批过程中具体责任人的法律责任。这个责任人制度在计划经济体制下主要是靠工作人员对本职工作认真负责的责任心来保证，随着社会主义市场经济的深入发展，建立新型的信贷关系和责任人制度显得尤为迫切和重要。

1、用法律关系来界定地方政府干预信贷资金投入的行为责任。

多年来，地方政府的干预得不到有效的遏制，关键是无需承担行为责任，为了有效保护信贷资产，有必要在信贷过程中明确政府行为，最丑就是说有地方政府介入的贷款，地方政府首长必须签字，表明责任，同时法律机关应着手研究这一中国实情的法律问题，解决这一中国实情的法律问题，解决这一法律空白。

2、用法律关系来界定法人在申请贷款过程中的法律责任。

贷款呆滞、沉淀后，法人有无可推脱的还款义务，而且也应承担相应的责任，这种责任可分为行政的、经济的、质量的，有待司法机关进行研究解决。什么样的责任属于正常工作失误，什么样的责任属于玩忽职宁，什么样的属故意不负责任。随着农村信用社改革的继续深入，其内控制度的建立健全已刻不容缓，必须对对信贷风险缺乏有效的事前防范、事中控制和事后监督，才能要遏制信贷违规行为，有效防范和化解信贷资金风险的发生。

参 考 文 献

①作者：姜延海；标题：强化农信社内控制度管理必须五到；黑龙江金融期号：2005第312期；

② 作者：徐 宇；标题：农信社制度分析及建议；黑龙江金融期号：2005第313期；

③作者：姜洪波；标 题：加强银行内控制度建设浅析；黑龙江金融期号：2005第314期；

④ 作者：刘 群；标题：防范信贷风险应该坚持的管理原则立场；黑龙江金融期号：2005第315期；

⑤ 作者：张旭东；标题：对商业银行信贷内部控制的几点思考；黑龙江金融期号：2005第320期；

⑥ 作者：宁海明；标题：县级商业银行信贷管理中的几个“症结”；东北金融期号：2005第5期；