关于加强和转换中央银行职能的研究

XCLW122384 关于加强和转换中央银行职能的研究

新形势下人民银行职能的转变…………………………………(3)

（一）、强化制定和执行货币政策有关的职能………………………(3)

（二）、由注重监管职能向为金融机构和全社会提供良好的金融服务

转变………………………………………………………………………(4)

(三)、增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能……………………(4)

二、职能调整后履行人民银行职责面临的制约因素…………………(4)

(一)、工作理念和方式滞后于人民银行职能转换的需要……………(5)

（二）、金融调控手段缺乏制约了人民银行作用的发挥………………(5)

（三）、金融服务方式和手段相对落后影响金融服务效果……………(5)

（四）、机构臃肿，分支机构和内设部门设置有待改革………………(6)

（五）、人员老化、知识老化严重，干部队伍建设任务艰巨…………(6)

三、高效履行中央银行职能的对策和建议…………………(7)

(一)、明确中央银行职能定位，转变思想观念………………………(7)

1、中国人民银行总行观念的战略性调整……………………………(7)

2、基层人民银行思想观念的调整……………………………………(7)

（二）、探索履行央行职能的手段和方法，提升人民银行的工作水平...(8)

1、努力增强工作能力，顺应改革发展取向…………………………(8)

2、有效运用四个手段，促进金融市场协调发展……………………(9)

3、大力完善四个系统，努力提高工作效率…………………………(10)

（三）、深化机构改革，优化内设部门配置……………………………(11)

调整内部部门设置…………………………………………………(12)

人行分支构机的调整………………………………………………(12)

（四）、坚持以人为本，做好人民银行队伍建设工作形势下人民银行职能的转变………………………………………………………………………(12)

1、按照“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针，搞好人力资源调配………………………………………………………………(13)

2、按照建设“学习型银行，知识立行”的目标，用现代中央银行的标准，大力加强干部培训………………………………………………………(13)

内容摘要

中国人民银行作为我国中央银行，是在国务院领导下制定和执行货币政策，维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门，其职能决定了客观存在在我国现代金融业发展中的核心地位。银行监管职能分离后，人民银行职能做出新的调整，要进一步健全和完善我国的中央银行制度，充分发挥其职能作用，使人民银行真正成为国家调节经济、稳定金融的部门，还有许多问题亟待研究和解决。本文从思想观念、制度规则、工作方式、机构设置和队伍建设等方面探索履行央行职能的方法和手段。

关于加强和转换中央银行职能的研究

中国人民银行履行中央银行职能已经20余年了，其间参与和经历了中国经济改革的所有变革，其职能和作用越来越显著，并担负设计、操作和推动中国金融改革的重任。2003年，按照党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》和十届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。12月27日，十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法（修正案）》。银行业监管职能从中国人民银行分离出来的改革，是中国宏观金融管理布局的重大战略调整，带来了人民银行作为中央银行的职能的重大变化。

一、新形势下人民银行职能的转变

有关金融监管职责调整后，《中华人民共和国中国人民银行法（修正案）》。对人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务。”同时，明确界定：“中国人民银行为国务院组成部门，是中华人民共和国的中央银行，是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。”这种职能的变化集中表现为“一个强化、一个转换和两个增加”。

（一）、强化制定和执行货币政策有关的职能。

人民银行要大力提高制定和执行货币政策的水平，灵活运用利率、汇率等各种货币政策工具实施宏观调控；加强对货币市场规则的研究和制定，加强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督与监测，密切关注货币市场与房地产市场、证券市场、保险市场之间的关联渠道、有关政策和风险控制措施，疏通货币政策传导机制。

（二）、转换实施对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的方式,由注重监管职能向为金融机构和全社会提供良好的金融服务转变。由过去主要是通过对金融机构的设立审批、业务审批、高级管理人员任职资格审查和监管指导等直接调控方式，转变为对金融业的整体风险、金融控股公司以及交叉性金融工具的风险进行监测和评估，防范和化解系统性金融风险，维护国家经济金融安全；转变为综合研究制定金融业的有关改革发展规划和对外开放战略，按照我国加入WTO的承诺，促进银行、证券、保险三大行业的协调发展和开放，提高我国金融业的国际竞争力，维护国家利益；转变为加强与外汇管理相配套的政策的研究与制订工作，防范国际资本流动的冲击。金融服务的方式也需要从操作型向科学管理服务型转变，寓管理、监督、协调于服务之中。

（三）、增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。

今后将由人民银行组织协调全国的反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，承担反洗钱的资金监测职责，并参与有关的国际反洗钱合作。由人民银行管理信贷征信业，推动社会信用体系建设。

二、职能调整后履行人民银行职责面临的制约因素

人民银行职能调整，进一步强化了人民银行作为我国的中央银行在实施金融宏观调控、保持币值稳定、促进经济可持续增长和防范化解系统性金融风险中的重要作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善，中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用将更加突出。但是，人民银行的职能调整是一个制度变迁的过程，旧体制下形成的思想观念、行为方式制约着人民银行工作的开展，新体制政策设计、制度安排和工作机制形成也是一个逐步完善的过程，这些都不同程度地影响人民银行工作的开展，面临许多亟待解决的迫切问题。

（一）、工作理念和方式滞后于人民银行职能转换的需要

长期以来，人民银行的分支机构把工作重心放在监管工作上，不论在思想认识还是工作精力投入上都集中于金融监督管理方面，在执行货币政策过程上存在手段方法单一、观念陈旧的问题，面对职能调整后金融调控工作出现新的困难和挑战，部分干部职工出现了“无所作为”、“无力作为”、“无权作为”的思想，缺乏履行金融调控职能、搞好宏观调控工作的创造性、主动性和积极性。随着金融调控方式由直接向间接调控方式转变，货币政策工具由主要依靠数量型工具逐渐过渡到主要依靠价格型工具，人民银行执行货币政策的理念和工作方式还难于适应职能调整和金融调控方式转变的需要，在一定程度上影响了执行货币政策和进行金融调控的效果。

（二）金融调控手段缺乏制约了人民银行作用的发挥

目前人民银行分支机构在执行货币政策职能时由于缺乏监管手段的配合和支持，不能通过检查、监督、考核等手段来有效发现和纠正金融机构在贯彻货币政策时存在的偏差，影响了货币政策的落实。另一方面进行金融调控的基础工作相对薄弱。准确、翔实、全面的经济金融数据是进行调研分析和加强金融调控的基础。过去人民银行分支机构对经济形势的分析主要依靠政府部门而不没有央行自己的独立判断，对金融形势也因仅监管银行业而只能对银行方面的数据进行分析，无法涵盖证券、保险方面的资金运行，这就使整个金融形势的分析判断难以全面深入，影响了对货币政策执行情况进行科学、全面、前瞻地研究。

（三）金融服务方式和手段相对落后影响金融服务效果

人民银行分支机构尤其是基层人民银行在金融服务的内容、手段、水平和意识方面等都与全面履行金融服务职能的需要有较大的差距，明显地表现为服务内容还局限于会计结算、经理国库、货币发行和外汇业务等基本技能；服务对象仍集中在银行业金融机构、财政和外向型企业等少数行业和部门；服务手段技术含量低、网络覆盖面窄，这些都影响了金融服务的深度、广度和质量。同时，由于一直以来强调报务寓于监管、服务和监管相结合的方针，因此造成了金融服务角色的事实缺位，金融服务水平低、作风差的问题也普遍存在，影响了金融服务的效果，也损害了人民银行的形象。

（四）机构臃肿，分支机构和内设部门设置有待改革

当前，中国人民银行设立了九个大区分行，两个营业管理部，303个中心支行，1809个县（市）支行。中心支行、市县支行是按行政区划设置的，职能调整后，随着对农村信用社监管职能从县支行划出，部分县支行在撤销发行库和实行会计集中核算体制后，在金融机构和当地的经济活动中的作用已经大大减弱，加上交通条件的改善和现代通讯手段的广泛应用，与中心支行距离较近的县支行撤并问题已显得更加迫切和现实。

（五）人员老化、知识老化严重，干部队伍建设任务艰巨

银监分拆后，人民银行的队伍状况有了新变化。一是人员数量偏多，年龄结构偏大，学历素质偏低。这一问题在市县支行尤其是县支行表现得更为严峻。二是能自觉熟练地履行央行新职能的业务骨干缺乏，复合型人才偏少，较多是长期从事传统业务仅能应付一般性工作的人员。许多同志对人民银行面临的新情况了解认识不足，对新的技能、新的业务掌握不够，工作要上新水平有一定难度。三是部分干部职工对人民银行机构改革和职能调整的意义认识不足，有“失落感”和“悲壮”情绪，对改革发展前景困惑忧虑，工作的主动性和积极性受到不同程度的影响。

三、高效履行中央银行职能的对策和建议

银行监管职能的调整，不仅是人民银行职能制度的重新安排，也提供了一次难得的改革契机。为了满足新形势下的新要求，人民银行应该考虑在人民银行的职能观念、独立性、人事与激励制度、队伍结构和素质、内部机构设置、分支机构布局和工作制度和工作方式等方面做出重大的调整。

（一）明确中央银行职能定位，转变思想观念。

1、中国人民银行总行观念的战略性调整。

银行业监管职能分离后，中国人民银行的职责更加突出了金融管理部门的宏观化、服务化、大众化色彩，主要的目标是保证币值、货币价格（利率和汇率）、国际收支、经济增长和民众的福利（就业）。面对更加艰巨的任务和更加重大的责任，中央银行在履行新的职责过程中，要大力强化与制定和执行货币政策有关的职能，不仅要加强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的规范、监督与监测，还要从金融市场体系有机关联的角度，密切关注其他各类金融市场的运行情况和风险状况，综合、灵活运用利率、汇率等各种货币政策工具实施金融宏观调控。要从维护国家经济金融安全，实现和维护国家利益的高度，研究、规划关系到我国整个金融业改革、发展、稳定方面的重大战略问题。

2、基层人民银行思想观念的调整。

思想理念、工作理念的变革是职能调整过程中最关键、最重要的环节，是人民银行有效履行职责的出发点和立足点。人民银行必须适应改革和形势发展的需要，转变无所作为、无权作为、无力作为的思想，树立全新的观念和思路。

（1）树立正确的服务观和牢固的市场观。把工作重心由重视行行使对金融机构的监管权力转变为对金融机构和社会提供良好的服务，集中精力做好央行宏观调控、金融服务、和维护金融稳定的工作。提高金融调控的专业性、科学性和有效性，更多地研究金融市场，发挥市场手段在金融调控中的作用。

（2）树立全面的金融观和完整的经济观。把工作视野从单一的银行体系扩大到整个金融体系，对宏观形势分析判断必须考虑整体经济金融运行状况，金融调控的手段设计和实施必须考虑整个金融体系和金融市场的变化情况。人民银行在区域内实施货币政策、维护金融稳定必须通盘考虑全国的经济金融情况，密切关注国际金融市场的动态，协调好区域经济和整体经济的关系，确保决策的有效实施。

（二）积极探索履行央行职能的手段和方法，提升人民银行的工作水平

1、努力增强工作能力，顺应改革发展取向。

（1）适应制定和执行货币信贷政策职能的需要，努力增强对经济金融运行状态的分析与判断能力。各地人民银行分支行必须准确把握并及时向总行反映辖内经济金融运行状况和趋势以及影响主要经济指标变动方向的各种因素，为增强货币政策和金融宏观调控的前瞻性和科学性，对可能出现的通货膨胀或通货紧缩提前作出正确判断，提供科学依据。

（2）适应维护金融体系稳定的需要，不断增强金融风险预警与紧急应对能力。金融体系稳定是指金融业整体的资产安全性、流动性维系在正常水平，也是指包含货币市场、资本市场、保险市场在内的金融市场整体保持平稳运行。维护金融体系稳定的任务非常艰巨而复杂，人民银行分支行需要从保证国家经济金融安全的高度，对当地金融业的整体风险、金融控股公司及交叉性金融工具的风险进行监测、评估和预警，有效防范和化解系统性金融风险；需要推动当地金融业的全面发展和对外开放，促进银行、证券和保险之间的协调发展；需要保证支付清算系统的安全与稳定，加强对国际收支平衡管理和风险预警，防范短期国际资本流动的冲击。

（3）适应改善金融服务的需要，大力增强金融科技服务能力。在支付清算方面，要深入扎实地做好大额支付系统的应用工作，确保其稳定运行，并在升级换代中保持技术先进性；在支付结算方面，要大力提高银行卡应用发展水平，努力发展新的支付结算工具和手段，使支付行为更安全、更快捷；在国库经理方面，不断推动电子化建设，实现财税库行横向联网，建立安全高效的国库核算与管理系统；在信贷征信业务方面，以信贷登记咨询系统全国联网和异地业务数据报送为依托，加强对各家金融机构信贷登记工作的组织和管理，提高入库率和要素登记准确率，为金融业创建良好的信用环境服务，为建设社会信用体系服务。

2、有效运用四个手段，促进金融市场协调发展。

（1）充分发挥货币政策工具的作用。人民银行分支行掌握的货币政策工具主要包括再贴现和再贷款。运用再贴现和再贷款手段可以有效调控货币市场交易量和社会信用规模，并帮助商业银行解决短期支付能力不足的问题，维护金融市场平稳运行。

（2）不断完善外汇管理。随着外汇管理体制的变革，外汇管理部门对企业和居民外汇业务的直接管理正在向以商业银行为中介的间接管理过渡，商业银行受人民银行的委托，行使审核要件、程序的职责。人民银行分支行在转变外汇管理方式，方便企业和居民办理外汇业务的同时，应该加强对商业银行履行代理职能的监督和检查，防止因个别商业银行疏于管理，造成外汇管理的松懈。

（3）进一步推动支付结算、清算管理。在新形势下，人民银行分支行必须加强对新兴支付结算工具和机构的研究，及早形成并公布人民银行的相关规定。要加强对跨银行、证券、保险、信托的支付结算和清算规则的研究，充分考虑信息技术和支付结算和清算业务当前与未来发展趋势，在现有信息技术平台的基础上，共同制定统一的技术标准，在银行、证券、保险、信托间建立起高效、安全的支付结算清算通道，促进金融市场的全面发展。

（4）加强反洗钱工作。人民银行分支行通过同城票据交换系统、支付结算清算系统、外汇收支监测系统，可以监测辖区大额资金流动，发现可疑资金的线索。在反洗钱工作中，人民银行分支行需要研究制定辖区银行系统的反洗钱战略、规划和政策，加强对辖区银行系统相关工作的组织和领导，大力推动银行系统建立和完善反洗钱制度体系，建立必要的检查与监督机制，维护金融市场的健康发展。

3、大力完善四个系统，努力提高工作效率。

（1）全面建立统计监测与信息整合系统。有效实施金融宏观调控，提高制定和执行货币信贷政策的前瞻性和科学性，需要充分了解经济金融的运行状况，其前提是建立健全统计监测系统。充分利用人民银行分支行现有的资源，加快信息整合的进度。应考虑进一步发挥信贷登记咨询系统、国际收支统计、支付结算和清算系统的作用。信贷登记咨询系统中有大量的企业和行业信息，经过加工可得到分行业的贷款结构信息、企业资产负债率等数据，支付结算系统可反映资金流向、流量及结构，支付清算系统经过人民银行总行的授权可监测大额资金流动情况。

（2）完善评价与反馈系统。货币信贷政策、外汇管理措施、支付结算等方面管理规定出台后，应对其实施效果作出评价，为进一步完善相关政策提供基础。评价和反馈系统的基础应建立在各家金融机构、典型企业、投资人和消费者之中。每次重大政策规定出台后都应定期在上述群体中进行调查，征询评价意见，由人行各地分支行进行汇总综合，并及时向人民银行总行反馈。

（3）健全预测、预警系统。在货币信贷工作和金融稳定工作中，要提前发现通胀、通缩以及系统性金融风险苗头，必须建立有效的金融预测、预警系统。人民银行分支行应在现有金融统计监测体系的基础上，扩大数据采集范围，不断完善加工分析的基本方法和模型，逐步建立涵盖经济、金融和社会发展各方面，能为制定和执行货币信贷政策、维护区域金融稳定提供充足的信息支撑的经济金融运行预测、预警体系。

（4）改进沟通与交流系统。无论是对辖区金融市场实施有效的调控和管理，还是维护辖区金融稳定，人民银行分支行都需要进一步协调银监会、证监会、保监会，建立“一行三会”协作机制很有必要。此外，可进一步完善金融机构行长（总经理）联席会制度，强化联席会的功能。也可以通过召开经济金融问题研讨会等形式，对金融运行中出现重大问题、人民银行出台的重大政策措施及时进行分析、研究，加强与金融机构的信息交流。

（三）深化机构改革，优化内设部门配置

1、调整内部部门设置。中央银行的内部部门设置调整，应该增加专门的宏观经济金融研究、改革与发展研究、产品和金融市场分析、存款保险、金融系统风险监测、风险控制和国际收支平衡研究等部门，重构中央银行履行使命的能力。

2、人行分支构机的调整。应以提高效率，减少环节，保证货币政策的效用为目标。将发行库撤销、会计实行集中核算且与中心支行距离较近的县支行合并到市行。人员上可采取退、培、并的措施，对一部分年龄较大且不适应央行工作的在保证一定待遇的前提下采取退养政策；对部分员工进行脱产培训，为基层人民银行培养储备能适应职能转换需要的人员；一部分员工补充到中心支行，解决目前中心支行人员总量短缺问题。（四）坚持以人为本，做好人民银行队伍建设工作

1、按照“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针，搞好人力资源调配。（1）要树立全面的人才观，根据新的情况适当地调整干部使用，使人尽其才，才尽其用，各得其所，充分发挥每个员工的积极性和创造性。要立足于现有的人才，把各类人才放到最合适的部门和岗位上，把优秀骨干充实到主要业务部门。同时，在总行的统一安排下，有计划地接纳部分高素质高学历的人才，包括接收大专院校优秀毕业生和从行业内调入确有专业专长和发展潜力的骨干。（2）强化中央银行高级专家队伍建设。高级专家队伍建设主要包括中央银行业务和决策中所需的高级行政管理专家、金融研究人员、市场分析专家、信息技术专家，这些人构成中央银行智力资源和人力资源的核心，需要有长期战略和规划。对队伍中核心专家部分，要以事业留人、以待遇留人、以感情留人。

2、按照建设“学习型银行，知识立行”的目标，用现代中央银行的标准，大力加强干部培训。树立“终身教育”理念，培植学习研究问题的风气。依据总行制定的全员培训大纲按纲培训，开办人民银行新职能培训。要组织会计、统计、调查分析、电脑网络等基本技能培训。继续开办金融英语专业证书考试，提高干部外语水平。开辟学历教育新的渠道，帮助部分干部提高学历水平。对干部自学要加强指导力度，鼓励干部结合工作钻研业务知识，不停地追求知识。

参考文献

1、刘锡良、曾志耕、陈斌，《中央银行学》，中国金融出版社，1997年。

2、中国人民银行条法司、国务院法制办财金司，《〈中华人民共和国中国人民银行〉、〈中华人民共和国中国人民银行〉修改解读》，中国金融出版社，2004年1月。

3、马经，《中国人民银行广州分行金融调研报告》，中国金融出版社，2004年。

4、刘克宫，《新形势下基层人民银行履行职能的现实思考》，《金融参考》，2004年第12期。

5、《提升新形势下央行分支行工作水平》，《金融时报》，2004年1月12日。